這些治理創(chuàng)新從上海走向全國

王煜

早春三月，垃圾分類這項(xiàng)“生活新時(shí)尚”正如東風(fēng)般吹過申城的每個(gè)角落;新版條例實(shí)施滿兩年，上?？?zé)熞苍诜€(wěn)步前行。這兩項(xiàng)工作都關(guān)系廣大公眾的切身利益，上海的探索經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持共建共治共享，在深化社會(huì)治理創(chuàng)新方面為全國的實(shí)踐做出了關(guān)鍵貢獻(xiàn)。

榜樣先行化解“垃圾圍城”?

2019年，對(duì)全國46個(gè)城市的垃圾分類而言非常關(guān)鍵，因?yàn)閲医o這些城市劃定的完成“生活垃圾強(qiáng)制分類”任務(wù)的最后期限是2020年底，當(dāng)下只剩不到兩年時(shí)間。榜樣的力量是巨大的，這46個(gè)城市能交出怎樣的答卷，很大程度上會(huì)影響整個(gè)國家推動(dòng)垃圾分類、緩解生態(tài)環(huán)境壓力的進(jìn)程。

從頂層設(shè)計(jì)到各地實(shí)踐都可以看出，“強(qiáng)制性”和“制度化”是本輪垃圾分類工作的顯著特點(diǎn)。遵循“全生命周期管理、全過程綜合治理、全社會(huì)普遍參與”理念，是本輪上海生活垃圾分類的立法和推進(jìn)工作的亮點(diǎn)。

這四十六城涵蓋大陸31個(gè)省市區(qū)的省會(huì)級(jí)城市以及各區(qū)域的重要城市，從東南沿海一直到青藏高原，由2017年3月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案》確定后，被認(rèn)為是開啟了垃圾分類的“二次革命”。

垃圾分類這項(xiàng)“生活新時(shí)尚”正如東風(fēng)般吹過申城的每個(gè)角落。

與2000年開啟的在北上廣深等八城的首批試點(diǎn)相比，國家對(duì)這一輪垃圾分類工作的推動(dòng)力度要強(qiáng)大許多。除了上述整體方案，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部還專門下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等五部門、原國家衛(wèi)生計(jì)生委等八部門、教育部辦公廳等六部門分別下發(fā)通知，推進(jìn)在黨政機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校開展垃圾分類。

從頂層設(shè)計(jì)到各地實(shí)踐都可以看出，“強(qiáng)制性”和“制度化”是本輪垃圾分類工作的顯著特點(diǎn)。各城市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制度化的推進(jìn)各有不同，有的是已出臺(tái)垃圾分類實(shí)施意見或?qū)嵤┓桨?，有的已啟?dòng)垃圾分類的地方立法工作，有的地方立法已經(jīng)完成。

2019年2月，隨著《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》得到表決通過，申城的垃圾分類地方立法級(jí)別從政府規(guī)章升級(jí)到地方法規(guī)，其效力得到提升。同時(shí)，上海市人大常委會(huì)法工委主任丁偉在《條例》通過前夕接受《新民周刊》記者采訪時(shí)曾表示：在借鑒各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，上海的生活垃圾管理立法擁有后發(fā)優(yōu)勢(shì)、立意更高，也就是強(qiáng)調(diào)生活垃圾的“全程”管理?！傲⒎ú粌H關(guān)注分類，也對(duì)生活垃圾的源頭減量、無害化處置和資源化利用做了規(guī)范;在垃圾分類中，也強(qiáng)調(diào)‘全程，也就是投放、收集、運(yùn)輸和處置都要做到分類?！?/p>

遵循“全生命周期管理、全過程綜合治理、全社會(huì)普遍參與”理念，是本輪上海生活垃圾分類的立法和推進(jìn)工作的亮點(diǎn);顯然，這同時(shí)也是上海為自己提出的高要求，是具體工作推進(jìn)中的難點(diǎn)。正如習(xí)近平總書記反復(fù)對(duì)上海干部群眾強(qiáng)調(diào)的一樣：走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。這條道路的探索，必然不能少了攻堅(jiān)克難。

上海的垃圾分類要對(duì)標(biāo)國際“最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平”，能提出這樣的目標(biāo)，必須要有到位的落實(shí)措施。2019年2月19日，通過后的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》全文正式發(fā)布，第二天上海就開了垃圾分類的萬人動(dòng)員大會(huì)。緊接著，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的全國城市生活垃圾分類工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在上海召開。幾天后的2月26日，上海市政府出臺(tái)《關(guān)于貫徹〈上海市生活垃圾管理?xiàng)l例〉推進(jìn)全程分類體系建設(shè)的實(shí)施意見》，對(duì)2019年全市的生活垃圾分類工作提出了明確的三大目標(biāo)：分類全面覆蓋格局基本成型，70%以上的居住區(qū)垃圾分類實(shí)效達(dá)標(biāo);全程分類體系基本建成;《條例》貫徹實(shí)施社會(huì)氛圍基本形成。

在促進(jìn)氛圍的辦法上，上海計(jì)劃在2019年舉辦以垃圾分類及《條例》普法為主題的“十、百、千、萬”系列活動(dòng)，即成立10支志愿者隊(duì)伍，舉辦100場(chǎng)宣傳活動(dòng)，覆蓋約5800個(gè)居（村）委，發(fā)放800余萬份宣傳海報(bào)及資料。

隨著上述《實(shí)施意見》一起下發(fā)的，還有細(xì)分成49個(gè)具體任務(wù)的各部門工作任務(wù)清單，以及各區(qū)的任務(wù)指標(biāo)分解表。政府該做哪些事，一目了然。

2019年全國兩會(huì)期間，全國人大常委會(huì)委員、上海市人大常委會(huì)主任殷一璀在與網(wǎng)友在線交流時(shí)提到，上海市人大今年對(duì)生活垃圾分類將開展監(jiān)督，重點(diǎn)放在：宣傳教育和社會(huì)動(dòng)員是否到位;聚焦分類投放、收集、運(yùn)輸、處置全過程的設(shè)施設(shè)備、標(biāo)記標(biāo)識(shí)等硬件配置建設(shè)情況;黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、公共機(jī)構(gòu)帶頭開展垃圾分類的情況;相關(guān)職能部門，以及區(qū)、街鎮(zhèn)屬地政府履行應(yīng)有職責(zé);與法規(guī)實(shí)施相配套的規(guī)劃、細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)、政策、機(jī)制的制定情況。

申城民眾近期都注意到的是：上海市委書記李強(qiáng)帶頭把塑料空瓶“扭一扭”，做出了垃圾分類的示范。在這件關(guān)系民生的大事上，廣大民意對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人帶頭實(shí)踐的回應(yīng)，大可期待。

各城市先行探索的同時(shí)，國家層面法律制度的加持也被提上議事日程。早在20世紀(jì)90年代，我國就頒布了《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《城市生活垃圾管理辦法》等與垃圾分類回收有關(guān)的法律法規(guī)，但是這些規(guī)范文件在提到關(guān)于垃圾分類的問題時(shí)，都只明確了大原則性，缺乏可操作性，例如對(duì)于生活垃圾如何分類、分為幾類等，都沒有明確的規(guī)定。這就給工作真正落實(shí)帶來很大難度。2017年11月1日，提請(qǐng)十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議的《固體廢物污染環(huán)境防治法》執(zhí)法檢查報(bào)告中就明確指出：生活垃圾分類探索了多年，尚未取得實(shí)質(zhì)性突破。

在最近的一年中，控?zé)熯@項(xiàng)關(guān)系億萬民眾健康權(quán)益的工作，真正成為全國多地推進(jìn)的熱點(diǎn)：上海嚴(yán)格落實(shí)新版控?zé)煑l例監(jiān)督執(zhí)法、強(qiáng)化共治，違法吸煙發(fā)生率進(jìn)一步下降。

盡管北京、廣州、上海等地的垃圾分類地方法規(guī)相繼出臺(tái)，但上位法的缺失在一定程度上影響地方立法中的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。因此，在2018年的全國兩會(huì)上，全國人大代表、四川大學(xué)法學(xué)院教授里贊就建議對(duì)生活垃圾分類進(jìn)行國家層面的專門立法。在接下來的時(shí)間里，這部法律能否成功出臺(tái)，助推全國垃圾分類，也成為眾人的關(guān)切。

眾人攜手共創(chuàng)“有法無煙”

“上海市健康促進(jìn)中心提醒您：健康千萬條，戒煙第一條?！?019年3月1日晚，上海陸家嘴的高樓電子屏上出現(xiàn)了這樣的文字;同一時(shí)間，黃浦江對(duì)岸的“浦西第一高樓”外墻上也遙相呼應(yīng)：“無煙上海，攜手共建”。

控?zé)熓艿疥P(guān)注，當(dāng)然并不僅僅表現(xiàn)在被稱為“最嚴(yán)控?zé)熈睢钡纳虾Ｐ掳婵責(zé)煑l例實(shí)施2周年節(jié)點(diǎn)的這次“借熱點(diǎn)”。實(shí)際上，在最近的一年中，控?zé)熯@項(xiàng)關(guān)系億萬民眾健康權(quán)益的工作，真正成為全國多地推進(jìn)的熱點(diǎn)：上海嚴(yán)格落實(shí)新版控?zé)煑l例監(jiān)督執(zhí)法、強(qiáng)化共治，違法吸煙發(fā)生率進(jìn)一步下降;《西安市控制吸煙管理辦法》自2018年11月1日起施行，該城進(jìn)入室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁煙時(shí)代;杭州控?zé)煑l例的“升級(jí)版”在2019年的元旦正式實(shí)施;深圳控?zé)煑l例的修訂工作正在進(jìn)行中;武漢將制定當(dāng)?shù)氐目責(zé)煑l例納入2019年的立法計(jì)劃……

各地加大控?zé)熈Χ?、維護(hù)公眾健康的同時(shí)，新的挑戰(zhàn)也在浮現(xiàn)。近年來，電子煙頂著“戒煙神器”之名，瞄準(zhǔn)青少年人群把抽電子煙包裝成“酷”“潮”生活方式，發(fā)展勢(shì)頭在國內(nèi)如雨后春筍。尤其是近幾個(gè)月，許多資本力量紛紛開始在電子煙布局，例如羅永浩等人都開始為其站臺(tái)，它帶來的問題已經(jīng)到了不可回避的地步。

復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所控?zé)熝芯恐行闹魅梧嶎l頻教授向《新民周刊》記者表示：電子煙有害公眾健康，它更不是推薦的戒煙手段，這是世界衛(wèi)生組織的明確結(jié)論。然而，由于電子煙是近年來涌現(xiàn)的“新鮮事物”，該結(jié)論的認(rèn)知度并不高。

她介紹，復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所于2018年在線隨機(jī)抽樣調(diào)查了1023位醫(yī)務(wù)人員對(duì)電子煙的認(rèn)知情況，被調(diào)查者在全國各地及各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)都有分布。結(jié)果顯示，有45%的受訪醫(yī)務(wù)人員忽略了電子煙造成的健康風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)同“電子煙危害健康”“電子煙可能具有成癮性”的均不足半數(shù)。雖然世界衛(wèi)生組織并不認(rèn)可將電子煙作為戒煙推薦產(chǎn)品，但調(diào)查中仍有66.8%的受訪醫(yī)務(wù)人員認(rèn)可電子煙作為戒煙方法?！斑B醫(yī)務(wù)人員都有較多人對(duì)電子煙的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，其他人群的情況就更令人擔(dān)憂，尤其是目前電子煙廠商的廣告宣傳攻勢(shì)愈演愈烈，公眾很容易被誤導(dǎo)掉入健康陷阱?！?/p>

面對(duì)這樣的新情況，地方立法也作出了應(yīng)對(duì)。剛實(shí)施不久的杭州新版控?zé)煑l例中，就明確將電子煙的使用也納入了室內(nèi)公共場(chǎng)所的禁止范圍。對(duì)此，浙江大學(xué)城市學(xué)院城鄉(xiāng)治理與立法研究中心主任、杭州市人大法制委員會(huì)委員方潔在一次研討會(huì)上透露：在杭州條例修訂工作開展的初期，并未將對(duì)電子煙的管控納入條例內(nèi)容;政府法制部門在審查過程中將電子煙、加熱不燃燒煙草制品等新型煙草制品也納入管控范圍，相關(guān)方面很快達(dá)成共識(shí)。正在修訂過程中的深圳控?zé)煑l例，也考慮把電子煙納入監(jiān)管?！氨M管電子煙還存在缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管主體不明等問題，但從保護(hù)公眾健康尤其是青少年健康的角度出發(fā)，納入控?zé)煑l例是非常必要的?！鄙钲谑锌?zé)焻f(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)莊潤(rùn)森表示。

2019年3月1日，在上海外灘看到浦江兩岸摩天大樓巨型電子屏亮出“無煙上?！钡冉錈煒?biāo)語。

在更高層面的法律法規(guī)建設(shè)上，控?zé)熋媾R與垃圾分類相似的問題，即目前的實(shí)踐集中在城市立法，國家層面的上位法一直未能落地。較之垃圾分類更為復(fù)雜的是，控?zé)煹娜珖ㄒ?guī)面臨著煙草業(yè)的巨大阻礙。

在專門的法規(guī)之外，各界人士也在努力促成全國層面其他法律中對(duì)控?zé)煹耐七M(jìn)。在2019年全國兩會(huì)期間，不少代表委員、控?zé)熑耸刻岢隽藢?duì)正在制定中的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的修改建議。該法強(qiáng)調(diào)全民共享、預(yù)防為主、保護(hù)公眾健康權(quán)益，2018年10月22日，該法草案二度提交全國人大常委會(huì)審議。草案二審稿有關(guān)控?zé)煹臈l款，主要為第八十五條中的如下表述：“國家采取宣傳教育、價(jià)格稅收等措施，提高控制吸煙成效，減少吸煙對(duì)公民健康的危害。公共場(chǎng)所控制吸煙，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。煙草制品包裝應(yīng)當(dāng)印制帶有說明吸煙危害的警示?！瓜蛭闯赡耆顺鍪蹮熅??！?/p>

在中國疾控中心研究員吳宜群看來，該條款沒有在國家層面對(duì)室內(nèi)公共場(chǎng)所禁止吸煙做明確要求，這與我國已經(jīng)加入的世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》中的要求差距較大，與我國“健康中國2030戰(zhàn)略”規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容也有較大距離。她建議，法條可以明確為“在室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具內(nèi)禁止吸煙”，因?yàn)椤稛煵菘刂瓶蚣芄s》已明確要求締約方的法律條文應(yīng)盡可能明確哪些地方禁止吸煙。

全國政協(xié)委員、北京金臺(tái)律師事務(wù)所主任皮劍龍認(rèn)為，草案原文“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”，對(duì)控?zé)熈⒎赡軙?huì)有一定的限制，即沒有提到國家層面的立法，而省、自治區(qū)、直轄市以下的層級(jí)不能立法，同時(shí)省、自治區(qū)、直轄市層面是否必須立法也沒有確定。

全國人大代表、貴州省疾控中心研究員何琳提出，說明煙草使用具體健康危害的大幅圖形和文字警示印上煙草包裝，禁止煙草廣告、促銷和贊助——這些也應(yīng)該列入法條。

“當(dāng)然，考慮到各地分散立法的成本，全國立法的影響覆蓋面更廣效力更高，以及實(shí)現(xiàn)‘2030健康中國目標(biāo)、促進(jìn)社會(huì)文明的緊迫性，我們更期盼國家層面的控?zé)煂ｉT立法?！眳且巳罕硎尽?/p>