產(chǎn)權(quán)視野下的高校國(guó)有資產(chǎn)管理體制演進(jìn)

賈 瑞

(安徽師范大學(xué) 學(xué)報(bào)編輯部，安徽 蕪湖 241000)

高校國(guó)有資產(chǎn)管理是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的基本途徑。作為我國(guó)高等教育管理和國(guó)有資產(chǎn)管理的重要組成部分，高校國(guó)有資產(chǎn)管理改革與高等教育及財(cái)務(wù)管理的改革有著階段劃分上的相同之處。改革開放40多年來，高校國(guó)有資產(chǎn)管理體制演進(jìn)經(jīng)歷了由計(jì)劃調(diào)控到市場(chǎng)調(diào)控、政府放權(quán)到高校擴(kuò)權(quán)的階段。我國(guó)高校國(guó)有資產(chǎn)管理發(fā)展過程大體可分為四個(gè)階段，本文以此為主線，分析這一過程中產(chǎn)權(quán)制度的演變與完善。

一、沿用傳統(tǒng)模式，恢復(fù)與重建資產(chǎn)管理制度(1978-1992年)

(一)產(chǎn)權(quán)單一、計(jì)劃調(diào)配資產(chǎn)的管理模式

1978年12月，為了滿足四個(gè)現(xiàn)代化對(duì)高等教育人才的需要，國(guó)務(wù)院決定恢復(fù)增設(shè)169所普通高等學(xué)校。在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，中國(guó)高校國(guó)有資產(chǎn)管理仍沿用傳統(tǒng)的模式——“國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配資產(chǎn)”：高校各項(xiàng)管理服從并依賴于國(guó)家財(cái)政體系，購置資產(chǎn)的經(jīng)費(fèi)完全來源于國(guó)家專項(xiàng)撥款，高校沒有資產(chǎn)審批權(quán)限，基本處于“等、靠、要”的狀態(tài)，此時(shí)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，缺乏靈活性。由于當(dāng)時(shí)沒有設(shè)立相應(yīng)的資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，“資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、行政管理權(quán)三位一體，運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)不明晰、責(zé)權(quán)不明確、職能不統(tǒng)一的弊端。”[1]

(二)整頓和恢復(fù)高校各項(xiàng)工作制度

在當(dāng)時(shí)資源匱乏、支出壓力巨大且支出管理不規(guī)范的大背景下，高校國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要方針政策和改革部署還在“摸著石頭過河”。 1978年，教育部頒發(fā)《全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》[2]，依據(jù)當(dāng)時(shí)的總?cè)蝿?wù)和四個(gè)現(xiàn)代化的要求，修訂和完善高校的各項(xiàng)工作制度。高校教育秩序的恢復(fù)與重建為本階段高校國(guó)有資產(chǎn)管理的改革奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

(三)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的制度重建階段

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》[3]和1986年《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》[4]，從宏觀層面對(duì)實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，在經(jīng)費(fèi)管理上實(shí)行“統(tǒng)一管理、一級(jí)核算、定額包干、節(jié)余留用”的具體方案，為高校國(guó)有資產(chǎn)管理改革奠定了強(qiáng)大的政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1988年9月，財(cái)政部設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理局，并設(shè)立全國(guó)性統(tǒng)一縱向的管理體系，“行使國(guó)家賦予的對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、國(guó)家投資和收益權(quán)以及資產(chǎn)處置權(quán)。”[5]國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理意識(shí)開始萌芽。1990年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》指出：國(guó)有資產(chǎn)管理須按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則，研究提出“國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)界定等有關(guān)政策?！盵6]1991年3月，國(guó)務(wù)院成立清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組。1992年，清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)全國(guó)高校進(jìn)行了職責(zé)范圍內(nèi)的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、年度報(bào)告等工作。

二、探索產(chǎn)權(quán)多元化改革，建立效益經(jīng)營(yíng)投資體制(1992-1998年)

1992年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》指出：“教育事業(yè)是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性、先導(dǎo)性影響的基礎(chǔ)行業(yè)”[7]。1993年中共中央《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》和教育部《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》均提出要逐步建立以國(guó)家財(cái)政撥款為主，輔之以多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制。1999年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革》明確提出要“發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)。”[8]“教育產(chǎn)業(yè)論的思想逐步成為發(fā)展教育事業(yè)的新視角”[9]。國(guó)家對(duì)民間資本管理方式的變革促使高校資產(chǎn)管理的重心從計(jì)劃調(diào)控轉(zhuǎn)向效益經(jīng)營(yíng)。

(一)多渠道教育產(chǎn)業(yè)化提升服務(wù)需求

高校資產(chǎn)管理對(duì)效益的追求表現(xiàn)在高校后勤社會(huì)化改革和校辦企業(yè)的快速發(fā)展。后勤集團(tuán)開展有償服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量為學(xué)校教育事業(yè)提供支持。校辦產(chǎn)業(yè)投資興辦農(nóng)場(chǎng)、工廠、公司、大型企業(yè)等，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。高校利用科研成果“科技含量高、市場(chǎng)前景好、產(chǎn)品價(jià)值提升快”的優(yōu)勢(shì)，吸引了大量民間資本注入，形成了以政府辦學(xué)為主和社會(huì)辦學(xué)為輔相結(jié)合的體制。高校通過出售或?qū)o形資產(chǎn)作價(jià)入股方式從事資本經(jīng)營(yíng)，使擁有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)價(jià)值化、資本化和產(chǎn)業(yè)化，孕育了高校無形資產(chǎn)交易的市場(chǎng)。1999年高校擴(kuò)招帶來的一二期世界銀行貸款，同樣打破了國(guó)家作為單一主體投資的局面。高校由單一從事教學(xué)科研的機(jī)構(gòu)，逐步演變成擁有各種經(jīng)濟(jì)成分的事業(yè)法人。

(二)各項(xiàng)法律制度逐漸完善

銀行貸款項(xiàng)目的全過程管理以及經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的特殊管理形式，使高校開始重視教育投資效益，相繼建立了有關(guān)儀器設(shè)備管理和財(cái)務(wù)相關(guān)的規(guī)章制度。1991年國(guó)家有關(guān)部委先后出臺(tái)了“產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、評(píng)估、劃撥、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、租賃、承包、改制、出售、清產(chǎn)核資和招投標(biāo)法等200多部規(guī)章?！盵10]當(dāng)時(shí)的高校國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實(shí)行“兩個(gè)結(jié)合”，即產(chǎn)權(quán)登記與國(guó)有資產(chǎn)清查相結(jié)合，產(chǎn)權(quán)登記與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)普查相結(jié)合。

(三)多頭管理，權(quán)責(zé)不明的混亂期

1998年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，國(guó)有資產(chǎn)管理局被國(guó)家撤銷，代之由諸多行政職能部門分別行使出資人的職責(zé)，分割管理資產(chǎn)。大多數(shù)高校實(shí)行有關(guān)職能部門和歸口部門負(fù)責(zé)管理相關(guān)資產(chǎn)，如設(shè)備處管儀器設(shè)備、基建處管房屋建筑、財(cái)務(wù)處管資金、后勤產(chǎn)業(yè)處管產(chǎn)業(yè)、科研處管無形資產(chǎn)等。多頭管理導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)意識(shí)淡薄，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，所有權(quán)與使用權(quán)混淆，資產(chǎn)“家底”不清、重復(fù)購置、無償占用、損失浪費(fèi)嚴(yán)重等。政策法規(guī)的不健全，使高校的產(chǎn)權(quán)登記與界定、資產(chǎn)的利用與處置長(zhǎng)期處于無序狀態(tài)。

三、明確產(chǎn)權(quán)分級(jí)，深化國(guó)有資產(chǎn)管理改革(2000-2010年)

(一) 加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理制度，與財(cái)政體制改革同步進(jìn)行

2000年教育部、財(cái)政部《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》指出：政府要加強(qiáng)對(duì)高校預(yù)算、收支及固定資產(chǎn)的管理，明晰校辦產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)行采購審批制度，以財(cái)務(wù)并重為原則，切實(shí)增強(qiáng)資產(chǎn)處置等領(lǐng)域的監(jiān)督力度。在該階段，國(guó)家逐步建立起項(xiàng)目預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理相結(jié)合；做到項(xiàng)目預(yù)算編制科學(xué)規(guī)范，資產(chǎn)購置采用政府集中采購、部門統(tǒng)一采購的形式；高校的產(chǎn)權(quán)主體由原來單一的事業(yè)單位法人發(fā)展為高校法人、校辦企業(yè)法人等多個(gè)法人。

(二)明確產(chǎn)權(quán)分級(jí)，實(shí)現(xiàn)“管資管人管事”三結(jié)合

2002年中共十六大報(bào)告指出要堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，要求國(guó)家繼續(xù)享有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一所有權(quán)，區(qū)分中央和地方的國(guó)資產(chǎn)權(quán)，分級(jí)行使各自的產(chǎn)權(quán)管理，形成“管理資產(chǎn)和管人、管事”相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，責(zé)任到人”的高校國(guó)有資產(chǎn)管理體制也隨之建立起來。

(三)行政事業(yè)類國(guó)有資產(chǎn)管理最高管理準(zhǔn)則和法律依據(jù)出臺(tái)

由于出臺(tái)的國(guó)有資產(chǎn)管理政策存在對(duì)出資人約束力不強(qiáng)的局限性，國(guó)有資產(chǎn)體制性流失和市場(chǎng)性流失現(xiàn)象嚴(yán)重，2003-2004年，教育部長(zhǎng)周濟(jì)指出：“‘教育產(chǎn)業(yè)化’、‘學(xué)校公司化’的觀念，不符合完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，必須堅(jiān)決制止?！盵11]2006年7月《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》明確高校國(guó)有資產(chǎn)管理改革須納入整個(gè)公共財(cái)政改革的體系中，國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，明確“各級(jí)財(cái)政部門是國(guó)有資產(chǎn)管理的職能部門，對(duì)事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施綜合管理?！盵12]同時(shí)指出高校有權(quán)擁有其所辦產(chǎn)業(yè)或轉(zhuǎn)讓知識(shí)產(chǎn)權(quán)的收益，增加資產(chǎn)管理、校辦產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、知識(shí)產(chǎn)權(quán)收益等方面的審批權(quán)，并首次提出了堅(jiān)持資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的概念。之后，國(guó)家依據(jù)該政策的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對(duì)全國(guó)高校進(jìn)行了資產(chǎn)清查，發(fā)現(xiàn)高校非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)閑置、國(guó)有資產(chǎn)私有化、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清等現(xiàn)象大量存在，這些工作為政策的不斷完善提供了充足的依據(jù)。

四、完善產(chǎn)權(quán)制度，強(qiáng)化財(cái)務(wù)控制下的全面整合(2010至今 )

(一)以新規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)清查

2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出：“要加強(qiáng)高校國(guó)有資產(chǎn)管理，建立健全高校國(guó)有資產(chǎn)配置、使用和處置管理制度，防止國(guó)有資產(chǎn)流失?！盵13]鼓勵(lì)高校盤活資產(chǎn)，提高使用效益。2012年，《教育部直屬高等學(xué)校、直屬單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作規(guī)程(暫行)》和財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，提出高校應(yīng)完善“財(cái)政部門—主管部門—行政事業(yè)單位”三個(gè)層次的監(jiān)督管理體系，規(guī)范和加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，有效盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化配置資源；同時(shí)明確了資產(chǎn)配置、使用和處置環(huán)節(jié)的規(guī)范以及加強(qiáng)對(duì)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的管理等。2015年教育部《關(guān)于開展教育部直屬高校、直屬單位國(guó)有資產(chǎn)管理專項(xiàng)檢查的通知》要求在全國(guó)范圍清查、調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，全面總結(jié)吸收各地國(guó)有資產(chǎn)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成2017年由財(cái)政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)年度報(bào)告管理辦法》。

(二)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革

高校國(guó)有資產(chǎn)管理的核心工作始終是堅(jiān)持和完善產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。具體而言，就是要“通過立法，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體人格化，產(chǎn)權(quán)形態(tài)價(jià)值化，產(chǎn)權(quán)流動(dòng)市場(chǎng)化，產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)公司化，產(chǎn)權(quán)管理法制化和定性定量準(zhǔn)確化?！盵14]2017年出臺(tái)的《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》提出：“深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，把該放的權(quán)力堅(jiān)決放下去，把該管的事項(xiàng)切實(shí)管住管好，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系?！盵15]在高校國(guó)有資產(chǎn)管理方面，政府需要簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)(如賦予高校更大范圍的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán))，引導(dǎo)社會(huì)組織參與資產(chǎn)管理，加強(qiáng)全流程監(jiān)管。

(三)建立“事企分開、權(quán)責(zé)明晰”機(jī)制，全面規(guī)范高校校辦企業(yè)

高校校辦企業(yè)改制是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的一部分。2015年教育部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)直屬高等學(xué)校所屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的若干意見》要求：“高校應(yīng)以管資本為主，加強(qiáng)所屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，加快建立事企分開、權(quán)責(zé)明晰的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制，防范國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。”[16]提出在直屬高校企業(yè)中建立退出機(jī)制，如對(duì)產(chǎn)權(quán)鏈條過長(zhǎng)難以監(jiān)管的企業(yè)，要壓縮產(chǎn)權(quán)層級(jí)或退出投資。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳《高等學(xué)校所屬企業(yè)體制改革的指導(dǎo)意見》指出：“要堅(jiān)持國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革方向，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和教育規(guī)律，對(duì)高校所屬企業(yè)進(jìn)行全面清理和規(guī)范，理清產(chǎn)權(quán)和責(zé)任關(guān)系，分類實(shí)施改革工作，促進(jìn)高校集中精力辦學(xué)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展?！盵17]

(四)有效保護(hù)無形資產(chǎn)，實(shí)施產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)

高校無形資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、開發(fā)和利用成為關(guān)注主體，國(guó)家相繼出臺(tái)了有關(guān)法規(guī)政策，以規(guī)范和保障高校無形資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)讓。2016年，教育部和科技部《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作的若干意見》《促進(jìn)高等學(xué)?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)計(jì)劃》提出：通過體制機(jī)制“創(chuàng)新打通高?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的渠道，”[18]要求在科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作過程中，給予高校充分的使用、處置和收益分配等自主權(quán)。在創(chuàng)新日益成為引領(lǐng)發(fā)展第一動(dòng)力的今天，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度尤為重要，一方面要嚴(yán)格依法保護(hù)，另一方面要在產(chǎn)權(quán)激勵(lì)上實(shí)現(xiàn)有效突破。2018年，財(cái)政部、科學(xué)技術(shù)部、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法實(shí)施范圍等有關(guān)事項(xiàng)的通知》。

五、結(jié)語

改革開放40多年來，高校在國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)整和重組、產(chǎn)權(quán)制度變革和效益管理提升，以及從主要管資產(chǎn)到主要管資本的體制轉(zhuǎn)變等方面，都取得了相應(yīng)進(jìn)展。高校國(guó)有資產(chǎn)的體制變革表現(xiàn)為不同層級(jí)的政府及其部門之間，政府與學(xué)校、社會(huì)組織等不同主體的權(quán)力與利益的合理調(diào)適與博弈。這期間，不同的利益主體都在尋求彼此適度的張力與活力，他們?cè)凇翱刂婆c爭(zhēng)權(quán)”“放權(quán)與擴(kuò)權(quán)”中不斷切換，以期達(dá)到“合作與自治”的理想狀態(tài)。這既要求高校在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，全面調(diào)查研究全國(guó)高校國(guó)有資產(chǎn)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，保持規(guī)章制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性；也要求高校充分領(lǐng)悟國(guó)有資產(chǎn)管理理論和實(shí)踐層面上的創(chuàng)新，建立與國(guó)家法相匹配的高校國(guó)有資產(chǎn)管理、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督機(jī)制。

未來十年，政府仍需從國(guó)有資產(chǎn)保值增值戰(zhàn)略、資本價(jià)值型管理與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的新視角入手，堅(jiān)持“擴(kuò)大資源-科學(xué)配置-明晰產(chǎn)權(quán)-完善體制-提升效益”的基本思路：一是依據(jù)法規(guī)和政策對(duì)高校進(jìn)行科學(xué)調(diào)控和引導(dǎo)，從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀層面的放(調(diào)控)管(監(jiān)督)服(服務(wù))。二是提高高校自治和自理能力，建立多元化主體合作治理模式，充分發(fā)揮資產(chǎn)管理自主權(quán)的實(shí)效。三是構(gòu)建自我監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)管理情況年度報(bào)告制度。爭(zhēng)取 “到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得決定性成果，完成中共十八屆三中全會(huì)提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！盵19]