困擾約旦的敘利亞難民問題

余國(guó)慶 陳 瑤

約旦是敘利亞的重要鄰國(guó)，敘利亞危機(jī)爆發(fā)后，約旦成為僅次于土耳其和黎巴嫩的第三大敘利亞難民接收國(guó)。大量難民的涌入和滯留給約旦的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和安全造成了嚴(yán)重壓力。雖然聯(lián)合國(guó)難民署、歐盟等國(guó)際組織和人道主義機(jī)構(gòu)在約旦設(shè)立了難民營(yíng)和救助機(jī)構(gòu)，但由難民引發(fā)的沖突和社會(huì)問題日益突出，約旦境內(nèi)的敘利亞難民越來越成為影響約旦政治穩(wěn)定、安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界大多將約旦境內(nèi)的敘利亞難民問題作為敘利亞難民危機(jī)的一部分進(jìn)行分析(1)參見王海濱：《敘利亞難民危機(jī)困擾周邊各國(guó)》，載《社會(huì)觀察》2015年第10期，第50-53頁；龔正：《故事另一面：敘利亞難民在中東》，載《世界知識(shí)》2015年第19期，第38-39頁；魏亮：《敘利亞危機(jī)中的難民問題》，載李新烽主編：《中東發(fā)展報(bào)告No. 20(2017～2018)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第190-207頁；王晉：《敘利亞戰(zhàn)亂中的難民問題及現(xiàn)狀》，載王新剛主編：《敘利亞發(fā)展報(bào)告(2018)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第119-133頁。，卻忽略了約旦國(guó)情的特殊性。有學(xué)者分析了約旦難民政策的階段性特征以及敘利亞難民涌入造成的影響，但對(duì)于約旦政府在治理敘利亞難民問題時(shí)與國(guó)際社會(huì)合作的分析略顯單薄，且對(duì)約旦境內(nèi)敘利亞難民問題的長(zhǎng)期化趨勢(shì)分析不足。(2)何英杰：《約旦的敘利亞難民問題》，載林豐民主編：《北大中東研究》2018年第1期，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第105-120頁。國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)于約旦境內(nèi)敘利亞難民問題的研究成果相對(duì)較多，從勞動(dòng)力市場(chǎng)(3)參見Ali Fakih and Ibrahim May, “The Impact of Syrian Refugees on the Labor Market in Neighboring Countries: Empirical Evidence from Jordan,” Defence and Peace Economics, Vol. 27, No. 1, 2016, pp. 64-86; Svein Erik Stave and Hillesund Solveig, Impact of Syrian Refugees on the Jordanian Labour Market, Geneva: International Labour Organization and FAFO, 2015。和自然資源消耗(4)參見Aleena Farishta, The Impact of Syrian Refugees on Jordan’s Water Resources and Water Management Planning, Ph.D. dissertation, Columbia University, 2014; Marc Fran?ois Müller et al., “Impact of the Syrian Refugee Crisis on Land Use and Transboundary Freshwater Resources,” Proceedings of the National Academy of Sciences, Vol. 113, No. 52, 2016, pp. 14932-14937。等角度集中考察敘利亞難民涌入對(duì)約旦造成的沖擊。阿奇利(Luigi Achilli)的報(bào)告《敘利亞難民在約旦：一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)考察》(5)Luigi Achilli, “Syrian Refugees in Jordan: A Reality Check,” Migration Policy Centre (European University Institute), February 2015, https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/34904/MPC_2015-02_PB.pdf?sequence=1&isAllowed=y，登錄時(shí)間：2019年3月13日。和弗朗西斯(Alexandra Francis)的報(bào)告《約旦的難民危機(jī)》(6)Alexandra Francis, Jordan’s Refugee Crisis, Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, September 2015, https://carnegieendowment.org/files/CP_247_Francis_Jordan_final.pdf，登錄時(shí)間：2019年3月13日。詳細(xì)梳理了約旦境內(nèi)敘利亞難民問題的演變歷程，較為全面地考察了敘利亞難民涌入對(duì)約旦造成的影響。也有學(xué)者從約旦人口壓力的角度出發(fā)，分析了敘利亞難民涌入對(duì)約旦人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)、食物供應(yīng)等方面造成的影響。(7)P.R. Kumaraswamy and Manjari Singh, “Population Pressure in Jordan and the Role of Syrian Refugees,” Migration and Development, Vol. 6, No. 3, 2016, pp. 412-427.總的來看，上述研究鮮有對(duì)敘利亞難民涌入帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考察，對(duì)約旦政府治理敘利亞難民問題面臨的困難也未進(jìn)行深入分析。隨著敘利亞危機(jī)逐漸進(jìn)入政治解決進(jìn)程，學(xué)界需要對(duì)約境內(nèi)敘利亞難民問題的未來走向進(jìn)行判斷。本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從敘利亞難民涌入后約旦面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，結(jié)合約旦政府有限的治理措施以及對(duì)敘利亞難民未來安置問題的判斷，分析敘利亞難民問題長(zhǎng)期化趨勢(shì)對(duì)約旦局勢(shì)的影響。

一、 敘利亞危機(jī)爆發(fā)后約旦接收敘難民情況

自2011年敘利亞危機(jī)爆發(fā)以來，超過560萬敘利亞人逃離家園。敘利亞難民最初主要流向土耳其、黎巴嫩、約旦等鄰國(guó)，其中約旦是僅次于土耳其、黎巴嫩的第三大敘利亞難民滯留國(guó)。截至2019年3月，約旦境內(nèi)登記在冊(cè)的敘利亞難民數(shù)量已超過67萬，若將未登記的敘利亞難民數(shù)量計(jì)入，約旦接收的敘利亞難民總數(shù)超過130萬。(8)“Situation Syria Regional Refugee Response,” UNHCR, https://data2.unhcr.org/en/situations/syria/location/36，登錄時(shí)間：2019年3月15日。敘利亞危機(jī)爆發(fā)初期，約旦對(duì)難民進(jìn)入該國(guó)境內(nèi)基本上持開放態(tài)度，后因敘難民過多而被迫收緊政策。2018年10月，敘利亞政府軍重新控制納西卜口岸地區(qū)后，敘約開始進(jìn)行難民回歸接觸和商談，但敘利亞難民回歸進(jìn)展緩慢，滯留約旦的敘利亞難民引起的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題日益嚴(yán)重。

盡管約旦并非1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《關(guān)于難民地位的議定書》的締約國(guó)，但該國(guó)長(zhǎng)期接收和安置中東難民。約旦自1948年起就開始接收巴勒斯坦難民，并于1954年宣布給予部分巴勒斯坦難民公民權(quán)，目前巴勒斯坦難民已成為約旦境內(nèi)的主要難民群體。1975年至1990年黎巴嫩內(nèi)戰(zhàn)期間，約旦接收了大量黎巴嫩難民，成為后者前往美國(guó)安置的中轉(zhuǎn)國(guó)。1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，約旦接收了遭海灣國(guó)家驅(qū)逐的巴勒斯坦難民和大量伊拉克難民。第二波伊拉克難民潮在2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后涌入約旦。目前約旦境內(nèi)安置著近60萬伊拉克難民。與其他難民接收國(guó)不同，約旦將難民視作“客人”，鼓勵(lì)難民融入約旦社會(huì)，并為難民提供免費(fèi)的醫(yī)療和教育，甚至被稱為“難民的天堂”(9)Geraldine Chatelard, “Jordan: A Refugee Haven,” Migration Policy Institute, August 31, 2010, https://www.migrationpolicy.org/article/jordan-refugee-haven/，登錄時(shí)間：2019年3月19日。。

2011年以來，約旦接收敘利亞難民主要經(jīng)歷了四個(gè)階段。自2011年至2014年是第一階段，約旦基本上是無條件接收敘利亞難民。僅2013年就有約46萬名敘利亞難民在約旦境內(nèi)進(jìn)行登記。(10)“Situation Syria Regional Refugee Response”.第二階段自2014年至2016年6月。約旦開始在限定條件下接收難民，一度每天僅接收50～100名難民，婦女兒童和老年難民優(yōu)先進(jìn)入約旦境內(nèi)。(11)“Jordan Says 16,000 Syrian Refugees Stranded on Border,” The Associated Press, January 12, 2016, https://apnews.com/02f7dbf4290b4083b0b6e388792ac6d0，登錄時(shí)間：2019年7月23日。在此期間，新登記的敘利亞難民只有約7.9萬人，(12)“Situation Syria Regional Refugee Response”.大量未獲準(zhǔn)進(jìn)入約旦的敘利亞難民滯留在約敘邊境的魯克班(Rukban)地區(qū)和哈達(dá)拉特(Hadalat)地區(qū)。2016年6月魯克班難民營(yíng)前沿哨所遭受自殺式汽車炸彈襲擊后，約旦接受難民進(jìn)入第三階段。約旦關(guān)閉了與敘利亞和伊拉克的邊境并封鎖了全部非正式通道，原則上不再接收新的難民，此間基本上沒有新的敘利亞難民在約旦進(jìn)行登記。與此同時(shí)，約旦還將部分與恐怖組織和極端組織有關(guān)聯(lián)的難民驅(qū)逐回?cái)⒗麃啞６?018年6月以來，約旦轉(zhuǎn)而鼓勵(lì)并協(xié)助境內(nèi)的敘利亞難民返回家園，但進(jìn)展緩慢。

約旦是中東小國(guó)，2010年約旦人口達(dá)726萬人，2018年約旦人口增加至996萬人，(13)數(shù)據(jù)來源：“Jordan,” World Bank, https://data.worldbank.org/country/jordan，登錄時(shí)間：2019年3月15日。其中敘利亞難民占約旦總?cè)丝诘?4%。在接收敘利亞難民初期，約旦并未設(shè)置難民營(yíng)。隨著涌入約旦的敘難民人數(shù)日益增加，在聯(lián)合國(guó)難民署和阿聯(lián)酋等國(guó)的協(xié)助下，約旦先后在境內(nèi)設(shè)立了扎阿塔里(Zaatari)、阿聯(lián)酋—約旦難民營(yíng)(Emirati-Jordanian Camp / Murijep al-Fhoud)和阿茲拉克(Azraq)三個(gè)難民營(yíng)，目前已進(jìn)行登記并生活在難民營(yíng)中的敘利亞難民數(shù)量約13萬。其中，2012年設(shè)立于馬夫拉克的扎阿塔里難民營(yíng)總共容納了約7.86萬名敘利亞難民(2019年1月數(shù)據(jù))。(14)“Jordan-Zaatari Refugee Camp,” UNHCR, January 2019, p. 1, https://data2.unhcr.org/en/documents/download/68247，登錄時(shí)間：2019年3月15日。該難民營(yíng)在高峰時(shí)期曾容納了超過12萬的敘利亞難民，是世界上第二大難民營(yíng)，被稱為約旦的“第四大城市”。絕大部分?jǐn)⒗麃嗠y民主要散居在約旦西北部安曼、伊爾比德、馬夫拉克和扎爾卡等省份的城鄉(xiāng)地區(qū)。此外，魯克班地區(qū)因有大量敘利亞難民集聚，已經(jīng)成為事實(shí)上的非官方難民營(yíng)，但約旦方面堅(jiān)持此難民營(yíng)應(yīng)由敘利亞和聯(lián)合國(guó)難民署負(fù)責(zé)管理。

二、 敘利亞難民對(duì)約旦社會(huì)的沖擊

敘利亞危機(jī)爆發(fā)后，大量來自敘南部德拉、霍姆斯和大馬士革等地區(qū)的敘利亞難民越過邊境線逃往局勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定的鄰國(guó)約旦。約旦在初期積極接收敘利亞難民的原因主要包括：踐行人道主義傳統(tǒng)和伊斯蘭教扶助窮困的善行要求；希望通過接收敘利亞難民來獲取更多的國(guó)際援助以緩解約旦國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)；樹立良好的國(guó)家形象，吸引更多外國(guó)投資；把接收難民作為支持?jǐn)⒗麃喎磳?duì)派的一種方式。約旦國(guó)王阿卜杜拉二世是較早呼吁巴沙爾下臺(tái)的阿拉伯國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人之一。2012年7月在約旦進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，79%的受訪者認(rèn)為巴沙爾應(yīng)該下臺(tái)。(15)“Jordanian Public Perceptions of the Syrian Crisis,” Arab Center for Research and Policy Studies, September 2012, pp. 2-3, https://www.dohainstitute.org/en/lists/ACRPS-PDFDocumentLibrary/54354a17_Jordanian_Public_Perceptions_of_the_Syrian_Crisis.pdf，登錄時(shí)間：2019年3月20日。在一定程度上，約旦認(rèn)為庇護(hù)因內(nèi)戰(zhàn)而逃亡的敘利亞難民能減輕敘反對(duì)派面臨的人道主義壓力。值得一提的是，除自愿接收難民外，約旦方面實(shí)際上也很難阻止人數(shù)眾多的敘利亞難民越過漫長(zhǎng)的邊境線涌入該國(guó)境內(nèi)。

然而，作為中東地區(qū)小國(guó)的約旦，本身就面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問題。中東變局也使約旦受到波及，至今仍然頻繁發(fā)生小規(guī)模的反政府示威活動(dòng)。因此，短期內(nèi)大量敘利亞難民的涌入進(jìn)一步?jīng)_擊了約旦脆弱的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)關(guān)系，成為引發(fā)約旦政治不穩(wěn)定的潛在因素。盡管敘難民的涌入給約旦帶來了一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，但是，根據(jù)目前約旦國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況來看，敘利亞難民問題的影響仍以負(fù)面影響為主。

(一) 敘利亞難民增加約旦的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

約旦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)因受全球經(jīng)濟(jì)衰退和地區(qū)局勢(shì)動(dòng)蕩的影響而不斷惡化，約旦正經(jīng)歷著歷史上經(jīng)濟(jì)最困難的時(shí)期。中東變局后，埃及等國(guó)家陷入動(dòng)蕩，嚴(yán)重影響了約旦的能源和其他生產(chǎn)生活資料的進(jìn)口，造成當(dāng)?shù)匚飪r(jià)大幅上漲。約旦爆發(fā)反政府示威的導(dǎo)火索之一正是埃及恐怖分子破壞西奈半島輸油管導(dǎo)致的約旦燃油價(jià)格飆升。(16)Alexandra Francis, Jordan’s Refugee Crisis, p. 11.約旦與敘利亞的邊境貿(mào)易在敘利亞危機(jī)爆發(fā)后陷于停滯狀態(tài)，通過敘利亞進(jìn)行的地區(qū)貿(mào)易也受到嚴(yán)重影響。(17)Luigi Achilli, “Syrian Refugees in Jordan: A Reality Check,” p. 2.

安置人數(shù)眾多的敘利亞難民給約旦造成了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。涌入約旦的敘利亞難民大多屬于社會(huì)中下層，逃離敘利亞時(shí)攜帶的財(cái)物不足，到達(dá)約旦境內(nèi)后只能依靠約旦政府和聯(lián)合國(guó)難民署的救助以及親屬的接濟(jì)生活。2011年至2017年，約旦安置敘利亞難民的資金投入超過103億美元，(18)“Jordan Says Hosting Syrian Refugees Has Cost $10 Billion,” Arab News, October 10, 2017, http://www.arabnews.com/node/1175541/middle-east，登錄時(shí)間：2019年3月16日。政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重從2011年的70.73%增至2017年的95.85%。(19)數(shù)據(jù)來源：“Jordan Government Debt to GDP,” Trading Economics, https://tradingeconomics.com/jordan/government-debt-to-gdp，登錄時(shí)間：2019年3月16日。據(jù)世界銀行2016年發(fā)布的報(bào)告估計(jì)，約旦每年因接收敘利亞難民而產(chǎn)生的開支高達(dá)25億美元，相當(dāng)于其GDP的6%，占政府年預(yù)算的四分之一，接收一名難民平均需要支出3,750美元。(20)Khetam Malkawi, “Syrian Refugees Cost Kingdom $2.5 Billion a Year-Report,” The Jordan Times, February 6, 2016, http://jordantimes.com/node/276742，登錄時(shí)間：2019年3月16日。

(二) 敘利亞難民擠占約旦民眾就業(yè)機(jī)會(huì)

約旦境內(nèi)滯留了大量18歲至59歲的敘利亞青壯年難民，他們大多生活在難民營(yíng)外，獲得的救濟(jì)有限，需要通過就業(yè)獲得收入。然而，約旦國(guó)內(nèi)面臨嚴(yán)重的失業(yè)問題，2016年前三季度平均失業(yè)率攀升至15.1%，超過三分之一的青年處于失業(yè)狀態(tài)。(21)“Jordan Economic Monitor, Fall 2016: Reviving a Slowing Economy,” World Bank, November 2016, p. 13, http://documents.worldbank.org/curated/en/625871479394950791/pdf/110331-WP-v2-PUBLIC-on-11-24-4-am-JORDAN-ECONOMIC-MONITOR-Fall-2016.pdf，登錄時(shí)間：2019年7月24日。過去數(shù)年間，約旦國(guó)內(nèi)爆發(fā)的多次反政府示威都要求當(dāng)局解決失業(yè)問題，盡管政府承諾創(chuàng)造新的工作崗位，但約旦持續(xù)惡化的經(jīng)濟(jì)狀況使得政府的承諾基本難以兌現(xiàn)。

截至2018年7月，約旦政府已經(jīng)為10.6萬名敘利亞難民頒發(fā)了工作許可證，但通過地下勞動(dòng)市場(chǎng)非法務(wù)工的敘利亞難民人數(shù)估計(jì)超過30萬人。(22)Ana V.Ibez Prieto, “Jordan Issues More Than 100,000 Work Permits for Syrians,” The Jordan Times, July 18, 2018, http://www.jordantimes.com/news/local/jordan-issues-more-100000-work-permits-syrians，登錄時(shí)間：2019年3月16日。敘利亞難民在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力高于約旦民眾，前者的薪資普遍低于約旦人，44%的敘利亞難民每月能獲得的薪資少于200約旦第納爾，而約旦公民的最低工資達(dá)到每月190第納爾。(23)Svein Erik Stave and Hillesund Solveig, Impact of Syrian Refugees on the Jordanian Labour Market, pp. 74-75.盡管敘利亞難民多數(shù)從事短期工作，但低廉的敘利亞難民勞動(dòng)力還是在一定程度上搶占了約旦民眾的就業(yè)機(jī)會(huì)。國(guó)際勞工組織發(fā)布的報(bào)告顯示，自敘利亞危機(jī)爆發(fā)以來，約旦失業(yè)率從14.5%上升至22.1%(2014年3月)，青年、低學(xué)歷人群和貧困人口的失業(yè)問題最為嚴(yán)重。(24)Ibid., p. 6.約旦城市“邊緣群體”受敘利亞難民勞動(dòng)力涌入的沖擊最大，容易因失業(yè)而導(dǎo)致挫折感和心理壓力過大，嚴(yán)重危及約旦政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及社會(huì)和諧。(25)張丹、車效梅：《中東城市化、市民心理危機(jī)與社會(huì)穩(wěn)定》，載《西亞非洲》2018年第6期，第28頁。失業(yè)問題的惡化還使約旦政府與民眾之間的關(guān)系更加緊張，也使約旦民眾與敘利亞難民之間的隔閡愈發(fā)嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在約旦人與敘利亞難民發(fā)生的沖突中，30%是為了競(jìng)爭(zhēng)工作機(jī)會(huì)。(26)Sawsan Tabazah, “Jordanians Feel Less Safe since Syrian Refugee Crisis Started-Survey,” The Jordan Times, September 16, 2017, http://www.jordantimes.com/news/local/jordanians-feel-less-safe-syrian-refugee-crisis-started—survey，登錄時(shí)間：2019年6月20日。

(三) 敘利亞難民挑戰(zhàn)約旦的社會(huì)公共服務(wù)能力

敘利亞難民的涌入還占用了約旦民眾的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房等社會(huì)公共服務(wù)資源。在約旦境內(nèi)登記的敘利亞難民中，18歲以下的青少年兒童和60歲以上的老年人占比超過一半，對(duì)約旦的教育和醫(yī)療系統(tǒng)構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。

在接收敘利亞難民初期，約旦政府曾一度向敘難民提供與有醫(yī)療保險(xiǎn)的約旦公民同樣的免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。2013年1月至4月，約旦政府在敘利亞難民醫(yī)療方面的支出就達(dá)到約5,300萬美元，其中只有約10%得到了聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的援助。(27)Mujalli Mhailan Murshidi et al., “Syrian Refugees and Jordan’s Health Sector,” The Lancet, Vol. 382, 2013, p. 207.2014年底，約旦政府宣布取消敘利亞難民所享受的免費(fèi)醫(yī)療。(28)Ruth Sherlock, “Jordan Repeals Free Medical Aid for Syrian Refugees,” The Telegraph, November 28, 2014, https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/middleeast/syria/11261468/Jordan-repeals-free-medical-aid-for-Syrian-refugees.html, 登錄時(shí)間：2019年3月16日。截至2016年底，在約旦接受過醫(yī)療服務(wù)的敘利亞難民超過183萬人次，公共醫(yī)療費(fèi)用超過15億約旦第納爾(約合21億美元)。(29)《約旦政府為敘利亞難民的年度醫(yī)療支出達(dá)2.71億約第》，中國(guó)駐約旦使館經(jīng)商處，2017年3月23日，http://jo.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201703/20170302539733.shtml，登錄時(shí)間：2019年3月16日。由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的接待能力有限，公立醫(yī)院常常人滿為患，影響了約旦民眾的正常就醫(yī)，而醫(yī)療資源的不足日益加劇約旦民眾與敘利亞難民之間的緊張關(guān)系。

保障難民中青少年和兒童受教育的權(quán)利是難民接收國(guó)的義務(wù)，但約旦當(dāng)前的教育設(shè)施并不能完全滿足敘利亞難民中學(xué)齡兒童受教育的需求，僅60%的在約敘利亞難民兒童能夠接受正式教育。(30)Shelly Culbertson and Louay Constant, Education of Syrian Refugee Children: Managing the Crisis in Turkey, Lebanon, and Jordan, Santa Monica: RAND Corporation, 2015, pp. 13-14.2017年共有12.6萬名敘難民兒童在約旦接受正式教育，超過8.5萬名兒童仍處于失學(xué)狀態(tài)。(31)“Syria Crisis-2017 Humanitarian Results,” UNICEF, p. 11, https://www.unicef.org/appeals/files/UNICEF_Syria_Crisis_Humanitarian_Situation_Report_Year_End_2017.pdf, 登錄時(shí)間：2019年3月19日。學(xué)生人數(shù)的增加使得約旦不少公立學(xué)校的班級(jí)學(xué)生規(guī)模超出正常水平，由于敘利亞難民中的學(xué)齡兒童太多且缺乏教師，約旦政府為敘難民兒童專門開辦了98所實(shí)行上下午輪流上課制的新學(xué)校。(32)Evaluating the Effect of the Syrian Refugee Crisis on Stability and Resilience in Jordanian Host Communities, REACH, January 2014, 轉(zhuǎn)引自Alexandra Francis, Jordan’s Refugee Crisis, p. 8。2017年9月，約旦內(nèi)政部宣布，未進(jìn)行身份登記和無合法證件的敘利亞難民兒童也可以在約旦的公立學(xué)校接受教育，此舉進(jìn)一步?jīng)_擊了約旦的教育系統(tǒng)。

(四) 敘利亞難民加劇約旦的水資源危機(jī)

水資源短缺是阻礙約旦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素之一，大量敘利亞難民涌入對(duì)約旦水資源供應(yīng)形成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。約旦是世界第二大缺水國(guó)。約旦河河水干涸、氣候變化導(dǎo)致的高溫干旱以及生產(chǎn)生活用水需求的增加，無法滿足龐大人口的飲水和用水需求，使得約旦正經(jīng)歷著前所未有的水資源危機(jī)。根據(jù)國(guó)際美慈組織(Mercy Corps)的一份報(bào)告顯示，2008年約旦人均年可用水量只有145立方米，遠(yuǎn)低于世界銀行提出的保障健康生活所需的1,000立方米最低標(biāo)準(zhǔn)；該組織在敘利亞危機(jī)爆發(fā)前估計(jì)，至2025年約旦人均年可用水量將大幅下降到90立方米。(33)Tapped Out: Water Scarcity and Refugee Pressures in Jordan, Mercy Corps, p. 12, https://www.mercycorps.org/sites/default/files/MercyCorps_TappedOut_JordanWaterReport_March204.pdf，登錄時(shí)間：2019年3月16日。然而，接收超過130萬敘利亞難民使得約旦人口飆升，用水需求增加了22%，特別是敘利亞難民聚居的北方省份，用水需求飆升了40%。(34)Roufan Nahhas, “Jordan’s Water Shortage Made Worse by Refugee Crisis,” The Arab Weekly, March 19, 2017, https://thearabweekly.com/jordans-water-shortage-made-worse-refugee-crisis，登錄時(shí)間：2019年3月18日。在敘利亞難民集聚的社區(qū)中，人均每日水供應(yīng)量不足30升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于滿足基本需求必需的80升。(35)Tapped Out: Water Scarcity and Refugee Pressures in Jordan, p. 18.

(五) 難民營(yíng)犯罪問題導(dǎo)致社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)增大

約旦境內(nèi)難民營(yíng)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育條件較差，又因管理缺失而處于無序狀態(tài)，甚至一度被犯罪集團(tuán)控制，犯罪問題特別突出，尤其是針對(duì)女性難民的罪行多發(fā)，扎阿塔里難民營(yíng)內(nèi)曾發(fā)生過3名敘利亞難民輪奸14歲女童的惡性案件。(36)“Syrians Gang-rape Teenage Girl in Jordan Refugee Camp,” Al-Arabiya, September 24, 2013, http://english.alarabiya.net/en/News/middle-east/2013/09/24/Syrians-gang-rape-teenage-girl-in-Jordan-refugee-camp-.html，登錄時(shí)間：2019年3月17日。難民營(yíng)內(nèi)部“保護(hù)婚姻”(37)《敘利亞難民新娘：被“婚姻”保護(hù)還是出賣？》，載《青年參考》2012年12月5日，第17版。和童婚現(xiàn)象層出不窮，以婚姻為名行販賣婦女兒童和強(qiáng)迫賣淫之實(shí)的現(xiàn)象也屢見不鮮。隨著越來越多敘利亞難民離開難民營(yíng)前往約旦各地，犯罪問題外溢的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)上升。

此外，散居在約旦各地的敘利亞難民多處于失業(yè)狀態(tài)，幾乎沒有任何收入來源，其中85%都生活在貧困線以下，(38)“Jordan,” UNHCR, June 2018, p. 1, http://reporting.unhcr.org/sites/default/files/UNHCR%20Jordan%20Fact%20Sheet%20-%20June%202018.pdf，登錄時(shí)間：2019年3月20日。走上犯罪道路的可能性大增，導(dǎo)致社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)增加。2017年，約旦的犯罪案件總量有所下降，但虐待、侵犯、強(qiáng)奸、欺詐和賣淫等犯罪率上升。該年多達(dá)2,678起案件是失業(yè)者犯罪，占刑事犯罪案件總量的12%，較2016年增加了648起。(39)《2017年約旦刑事犯罪數(shù)量有所減少》，中國(guó)駐約旦使館經(jīng)商處，2018年7月25日，http://jo.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201807/20180702769604.shtml，登錄時(shí)間：2019年3月17日。盡管約旦犯罪率上升的根源在于經(jīng)濟(jì)狀況惡化，目前尚沒有確切數(shù)據(jù)證明與敘利亞難民的涌入有直接關(guān)系，但是如果敘利亞難民基本生活得不到保障的情況持續(xù)下去，不滿者通過實(shí)施犯罪行為來維持生活或進(jìn)行反抗的可能性將大增。約旦政府需要重視由此衍生的社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)。

敘利亞難民的涌入改變了約旦當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的人口構(gòu)成，新來人口對(duì)有限生產(chǎn)生活資源的競(jìng)爭(zhēng)可能引發(fā)約旦人針對(duì)敘利亞難民的犯罪行為。約旦大學(xué)戰(zhàn)略研究中心的調(diào)查顯示，59%的約旦受訪者認(rèn)為其生活環(huán)境的安全程度會(huì)因敘利亞難民的增多而降低，對(duì)敘利亞人持正面看法的約旦受訪者比例也從難民危機(jī)前的51%跌至2017年的27%。(40)Sawsan Tabazah, “Jordanians Feel Less Safe since Syrian Refugee Crisis Started-Survey”.

(六) 恐怖主義和宗教極端主義滲透的風(fēng)險(xiǎn)加大

長(zhǎng)期以來，約旦都是恐怖主義針對(duì)的目標(biāo)國(guó)家，也是恐怖分子的重要來源國(guó)。約旦當(dāng)局向來警惕恐怖主義的滲透，建立了強(qiáng)有力的情報(bào)機(jī)構(gòu)和安全部門。中東變局以來，特別是“伊斯蘭國(guó)”組織興起后，約旦受到恐怖主義的進(jìn)一步滲透。約旦對(duì)“伊斯蘭國(guó)”組織發(fā)動(dòng)空襲后，后者一度宣布要對(duì)約旦進(jìn)行報(bào)復(fù)，并將約旦納入該組織的“建國(guó)版圖”，使約旦遭受恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)陡增。

敘利亞難民的涌入為恐怖分子提供了進(jìn)入約旦的“捷徑”和進(jìn)行襲擊的新目標(biāo)。2011年至2017年間，約旦境內(nèi)共發(fā)生了27起恐怖襲擊事件。(41)數(shù)據(jù)來源：Global Terrorism Database, https://www.start.umd.edu/gtd，登錄時(shí)間：2019年3月17日。2018年，約旦情報(bào)局挫敗了94起恐怖襲擊陰謀。(42)《2018年約旦共挫敗了94起國(guó)內(nèi)外恐怖行動(dòng)》，中國(guó)駐約旦使館經(jīng)商處，2019年3月25日，http://jo.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201903/20190302846317.shtml，登錄時(shí)間：2019年4月2日。事實(shí)表明，敘利亞難民中除平民外，還有武裝人員、恐怖分子和宗教極端分子跟隨難民涌入約旦。例如，2017年約旦軍方曾在約敘邊境擊斃數(shù)名企圖入境約旦的恐怖分子。此外，約敘邊境和約旦境內(nèi)的難民營(yíng)也成為恐怖分子新的襲擊目標(biāo)，其中魯克班難民營(yíng)曾多次遭受恐怖襲擊。

約旦境內(nèi)的敘利亞難民因生活困苦而易受到極端主義的滲透，成為恐怖分子的潛在招募對(duì)象。根據(jù)阿拉伯學(xué)術(shù)與政策研究中心(Arab Center for Research and Policy Studies)進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，13%的受訪敘利亞難民對(duì)“伊斯蘭國(guó)”持正面態(tài)度或比較正面的態(tài)度，高于約旦本地居民的9%。(43)“The Military Campaign Against the Islamic State in Iraq and the Levant: Arab Public Opinion,” Arab Center for Research and Policy Studies, p. 19, https://www.dohainstitute.org/en/lists/ACRPS-PDFDocumentLibrary/Arab_Public_Opinion_on_ISIL_and_the_Coalition_against_ISIL_the_Full_Report.pdf，登錄時(shí)間：2019年6月15日。一些在約旦的敘利亞難民基本生活得不到保障，特別是散居在約旦各地的敘利亞難民，難以得到聯(lián)合國(guó)難民署的救助和當(dāng)?shù)卣木葷?jì)。敘利亞難民被約旦政府禁止在城市地區(qū)活動(dòng)，青少年因失學(xué)而過早開始工作卻只能得到低廉的薪資。在此背景下，經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位的下降使得在約敘利亞難民更容易感到在社會(huì)中被邊緣化，受激進(jìn)主義思想影響的可能性和程度增加。(44)Lily Lousada, “The Rising Threat of Refugee Radicalization in Jordan,” Diplomatic Courier, July 20, 2016, https://www.diplomaticourier.com/posts/rising-threat-refugee-radicalization-jordan，登錄時(shí)間：2019年3月18日。這部分?jǐn)⒗麃嗠y民一旦被恐怖分子和宗教極端分子招募并加以培訓(xùn)，對(duì)約旦國(guó)家安全的威脅程度將遠(yuǎn)高于境外的恐怖分子。

三、 約旦治理敘利亞難民問題的具體困難

敘利亞難民多數(shù)信仰伊斯蘭教，且敘利亞過去的世俗化程度也比較高，敘利亞難民融入約旦社會(huì)的難度相對(duì)較小。然而，敘利亞難民的大量涌入還是給約旦的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全造成了嚴(yán)重的沖擊，由于約旦自然資源匱乏、高度依賴于外國(guó)援助，其“消化”敘利亞難民的能力十分有限。

約旦曾經(jīng)長(zhǎng)期接收中東難民，并于1998年與聯(lián)合國(guó)難民署就約旦在接收難民事務(wù)上的權(quán)利和義務(wù)達(dá)成約定，簽署了諒解備忘錄。但是，約旦政府一直沒有制定明晰的難民政策。約旦治理境內(nèi)敘利亞難民問題主要依賴同國(guó)際社會(huì)開展合作，對(duì)境內(nèi)敘利亞難民的救助分為短期救助和長(zhǎng)期援助。

聯(lián)合國(guó)難民署通過設(shè)立和運(yùn)營(yíng)難民營(yíng)、為敘利亞難民提供現(xiàn)金援助、為已登記的敘利亞難民支付醫(yī)療費(fèi)用等措施提供短期救助。2018年聯(lián)合國(guó)難民署為約3.25萬戶敘利亞難民家庭每月提供無條件現(xiàn)金援助，2019年計(jì)劃將增加至3.8萬戶敘利亞難民家庭；(45)數(shù)據(jù)來源：“Jordan,” UNHCR, http://reporting.unhcr.org/node/2549#_ga=2.13135601.770236288.1552616508-1575290631.1552616508，登錄時(shí)間：2019年3月17日。世界糧食計(jì)劃署則為敘利亞難民提供基本的食物援助。約旦政府負(fù)責(zé)為難民營(yíng)提供安全保障和基本生活設(shè)施，并為散居在約旦各地的敘利亞難民提供醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等基本生活保障。

針對(duì)敘利亞難民的長(zhǎng)期援助機(jī)制主要是在國(guó)際社會(huì)的支持下，由約旦為敘利亞難民在約旦的就業(yè)、教育、居住等方面提供保障，同時(shí)也為本國(guó)民眾改善生活條件。在國(guó)際社會(huì)的協(xié)助下，約旦大力發(fā)展勞動(dòng)力密集型的中低端制造業(yè)，在創(chuàng)造就業(yè)崗位方面取得了重要成果。2016年2月，第四次敘利亞問題認(rèn)捐大會(huì)在倫敦舉行，大會(huì)期間約旦和各捐助國(guó)達(dá)成《約旦協(xié)定》(JordanCompact)，約旦政府將通過減免獲取工作許可證費(fèi)用和簡(jiǎn)化手續(xù)等措施，為在約旦的敘利亞難民創(chuàng)造20萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)；作為回應(yīng)，捐助國(guó)將加大對(duì)“約旦響應(yīng)平臺(tái)”(Jordan Response Platform)的資金支持，且針對(duì)雇傭敘利亞難民的約旦工廠產(chǎn)品實(shí)施出口歐盟免稅方案。約旦是首個(gè)對(duì)敘利亞難民開放勞動(dòng)力市場(chǎng)的阿拉伯國(guó)家。(46)何英杰：《約旦的敘利亞難民問題》，第114頁。

雖然解決敘利亞難民問題有賴于整個(gè)國(guó)際社會(huì)的共同努力，但目前約旦承擔(dān)的責(zé)任明顯超出自身能力范圍。一方面，國(guó)際社會(huì)對(duì)約旦的援助承諾不夠到位；另一方面，約旦又承受著聯(lián)合國(guó)難民署和國(guó)際人權(quán)組織批評(píng)其未能完全保障敘利亞難民基本權(quán)利、關(guān)閉邊境口岸和驅(qū)逐個(gè)別難民等措施的壓力，其具體困難如下。

(一) 國(guó)際社會(huì)對(duì)約旦治理敘利亞難民問題的支持仍顯不足

約旦政府治理敘利亞難民問題的關(guān)鍵是在保障約旦民眾利益的前提下，讓敘利亞難民能夠有尊嚴(yán)地生活，提高約旦的難民接納能力是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要途徑之一。提高約旦接納難民的能力意味著要有充足的資金支持、約旦民眾和敘利亞難民的就業(yè)需求以及社會(huì)公共服務(wù)需要能夠得到滿足，而這一切的實(shí)現(xiàn)都依賴于約旦經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高和國(guó)際援助力度的增加。

世界銀行預(yù)測(cè)，約旦經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)呈溫和態(tài)勢(shì)增長(zhǎng)，2019年GDP增長(zhǎng)率預(yù)計(jì)達(dá)2.3%，2020年預(yù)計(jì)達(dá)2.4%，2021年達(dá)2.7%，(47)《2019年約旦經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)增長(zhǎng)2.3%》，中國(guó)駐約旦使館經(jīng)商處，2019年1月13日，http://jo.mofcom.gov.cn/article/ddgk/zwjingji/201901/20190102826407.shtml，登錄時(shí)間：2019 年3月18日。這與2017年2.1%和2018年2%的GDP增長(zhǎng)率基本持平。約旦的經(jīng)濟(jì)狀況在未來三年不會(huì)出現(xiàn)明顯的好轉(zhuǎn)，安置敘利亞難民的資金來源仍將更多依賴外國(guó)援助。

長(zhǎng)期以來，約旦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴于外部援助。2011年約旦國(guó)內(nèi)爆發(fā)多次示威抗議后，沙特等海合會(huì)國(guó)家向約旦和摩洛哥提供了總額50億美元的經(jīng)濟(jì)援助，外部經(jīng)濟(jì)援助也是約旦能夠在中東變局中保持政治穩(wěn)定的重要原因之一。(48)Sean L. Yom and F. Gregory Gause III, “Resilient Royals: How Arab Monarchies Hang On,” Journal of Democracy, Vol. 23, No. 4, 2012, pp. 83-84.因此，約旦在敘利亞難民的安置問題上也毫不例外地呼吁國(guó)際社會(huì)提供更多的援助，但外國(guó)承諾提供的援助到位狀況并不理想?！凹s旦響應(yīng)平臺(tái)”發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年約旦安置敘利亞難民的資金需求約為26.5億美元，但資金到位率只有64.85%；(49)“JRP 2017 Financial Status,” Jordan Ministry of Planning and International Cooperation, https://static1.squarespace.com/static/522c2552e4b0d3c39ccd1e00/t/5a89533aec212d1cb494777c/1518949181969/2017+Financial+Update.pdf, 登錄時(shí)間：2019年3月18日。2018年的資金需求為24.83億美元，只有63.8%的資金到位。(50)“JRP 2018 Financial Update,” Jordan Ministry of Planning and International Cooperation, https://static1.squarespace.com/static/522c2552e4b0d3c39ccd1e00/t/5cefb5f343a1390001d1277d/1559213556595/FU-JRP-2018.pdf，登錄時(shí)間：2019年6月24日。“約旦響應(yīng)平臺(tái)”的資金缺口只能由約旦政府支出來補(bǔ)充，導(dǎo)致過去數(shù)年約旦出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政赤字。為此，約旦政府采取了一系列措施以減少赤字。2018年初，約旦政府將消費(fèi)品、服務(wù)和藥品的消費(fèi)稅率從零稅率和4%上調(diào)至10%，(51)《約旦增稅反響強(qiáng)烈》，中國(guó)駐約旦使館經(jīng)商處，2018年1月24日，http://jo.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201801/20180102703565.shtml，登錄時(shí)間：2019年3月18日。引發(fā)約旦民眾強(qiáng)烈不滿，進(jìn)一步加劇了政府與民眾之間的矛盾，迫使約旦政府宣布自2019年開始不再增稅。國(guó)際社會(huì)對(duì)約旦的支持不足使其在治理敘利亞難民問題時(shí)陷入更加嚴(yán)重的困境。

(二) 第三國(guó)接收敘利亞難民的意愿不高

盡管加拿大宣布從土耳其、黎巴嫩和約旦三國(guó)接收2.5萬名敘利亞難民，西班牙接收了662名在約旦的敘難民，但相較于在約旦滯留的130多萬敘利亞難民而言不過是杯水車薪。部分西方國(guó)家雖然口頭答應(yīng)接收部分滯留在第三國(guó)的敘利亞難民，但實(shí)際執(zhí)行卻大打折扣。2016年美國(guó)重新安置了15,479名敘利亞難民，2017年大幅減少至3,024名，2018年僅接收了41名敘利亞難民。(52)數(shù)據(jù)來源：U.S. Department of State’s Refugee Processing Center, http://ireports.wrapsnet.org/，登錄時(shí)間：2019年5月10日。族群和宗教差異是西方國(guó)家不愿大規(guī)模接收敘利亞難民的主要顧慮。特別是以德國(guó)和法國(guó)為代表的歐洲國(guó)家在安置大量敘利亞難民后出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)問題，國(guó)內(nèi)右翼勢(shì)力崛起，甚至爆發(fā)政治和社會(huì)危機(jī)，這降低了歐洲國(guó)家接收敘利亞難民的意愿。

中東地區(qū)其他國(guó)家接收敘利亞難民的意愿不高且安置能力有限。除約旦、土耳其和黎巴嫩外，埃及和伊拉克分別接收了超過25萬和13萬名敘利亞難民。(53)“Syria Regional Refugee Response,” UNHCR, https://data2.unhcr.org/en/situations/syria，登錄時(shí)間：2019年3月15日。盡管海灣國(guó)家為敘利亞鄰國(guó)治理難民問題提供了大量經(jīng)濟(jì)援助，但并不承認(rèn)其境內(nèi)敘利亞人的難民地位，接收對(duì)象也多限于敘籍勞工及其家屬。中東地區(qū)其他國(guó)家或面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，或出于國(guó)內(nèi)局勢(shì)動(dòng)蕩等原因，缺乏接收敘利亞難民的意愿和能力。除在接收敘利亞難民的問題上持消極態(tài)度外，一些國(guó)家還收緊了對(duì)敘利亞籍人士的簽證政策，如沙特限制向敘利亞公民發(fā)放學(xué)生簽證和朝覲簽證。

(三) 敘利亞難民在短期內(nèi)大規(guī)模返回?cái)⒗麃喌目赡苄暂^低

隨著敘利亞局勢(shì)逐漸趨穩(wěn)，聯(lián)合國(guó)難民署開始鼓勵(lì)和協(xié)助敘利亞難民自愿返回?cái)⒗麃?。截?019年5月31日，已有超過17萬敘利亞難民自發(fā)回到敘利亞。(54)“Syria Regional Refugee Response: Durable Solutions,” UNHCR, https://data2.unhcr.org/en/situations/syria_durable_solutions，登錄時(shí)間：2019年6月25日。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署估計(jì)，2019年返回?cái)⒗麃喌碾y民人數(shù)將達(dá)到25萬人。(55)“‘Up to 250,000’ Syrian Refugees May Return Home in 2019,” TRT World, December 11, 2018, https://www.trtworld.com/middle-east/up-to-250-000-syrian-refugees-may-return-home-in-2019-22388，登錄時(shí)間：2019年6月25日。

然而，約旦境內(nèi)的敘利亞難民短期內(nèi)返回?cái)⒗麃喌囊庠覆⒉桓摺?018年10月，約旦重新開放約敘邊境的賈比爾—納西卜口岸，鼓勵(lì)境內(nèi)的敘利亞難民返回家園。但據(jù)納馬戰(zhàn)略情報(bào)解決方案公司(NAMA Strategic Intelligence Solutions)和康拉德·阿登納基金會(huì)(Konrad Adenauer Stiftung)在同年11月合作進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，約旦境內(nèi)只有14%的敘利亞難民“非常堅(jiān)決地”要求返回?cái)⒗麃啠?2%的受訪敘利亞難民明確表示不會(huì)回到故土。(56)Jassar Al Tahat, “Only 14 Percent of Syrian Refugees ‘Very Determined’ to Return-Poll,” The Jordan Times, December 16, 2018, http://www.jordantimes.com/news/local/only-14-cent-syrian-refugees-‘very-de￣ter￣mined’-return—poll，登錄時(shí)間：2019年3月17日。聯(lián)合國(guó)難民署同月在約旦進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，只有8%的受訪難民表示打算在12個(gè)月內(nèi)返回?cái)⒗麃啠?8%的受訪難民表示在短期內(nèi)沒有返回故土的打算。(57)“Jordan-Intention Survey Analysis-November 2018,” UNHCR, https://data2.unhcr.org/en/documents/download/68440，登錄時(shí)間：2019年6月20日。在2019年3月初，約旦外長(zhǎng)艾曼·薩法迪(Ayman Safadi)表示已經(jīng)返回?cái)⒗麃喌碾y民人數(shù)不超過1.3萬人。(58)Osama Al Sharif, “Jordan’s Syrian Refugees Are Not Going Home Anytime Soon,” Al-Monitor, March 13, 2019, https://www.al-monitor.com/pulse/originals/2019/03/jordan-syrian-refugees-return-home-costs.html#ixzz5i￣Ci58nh1，登錄時(shí)間：2019年3月19日。盡管各方在已經(jīng)返回?cái)⒗麃喌碾y民數(shù)量統(tǒng)計(jì)上存在差異，但可以肯定的是，在約境內(nèi)的敘利亞難民并未明顯減少。

盡管敘利亞局勢(shì)逐漸平穩(wěn)，但是和平進(jìn)程進(jìn)展緩慢，安全問題依然是敘利亞難民不打算在短時(shí)間內(nèi)返回?cái)⒗麃喌氖滓颉?59)“Fourth Regional Survey on Syrian Refugees’ Perceptions and Intentions on Return to Syria,” UNHCR, July 2018, p. 10, https://data2.unhcr.org/en/documents/download/66198，登錄時(shí)間：2019年3月18日。其次，敘利亞的重建需要耗費(fèi)大量金錢和時(shí)間，敘利亞難民對(duì)返回?cái)⒗麃喓蟮纳铑A(yù)期不高，擔(dān)心生活條件更加惡劣而不愿意回到敘利亞。再次，聯(lián)合國(guó)難民署和約旦政府確認(rèn)敘難民一旦返回?cái)⒗麃唽⒉辉僭试S以難民身份進(jìn)入約旦，使得部分?jǐn)⒗麃嗠y民不愿意離開約旦。

要從根源上解決敘利亞難民問題，就必須使敘利亞盡快恢復(fù)和平穩(wěn)定，并在國(guó)際協(xié)助下開展重建。然而，敘利亞問題的解決不僅是美俄之間的博弈，也是地區(qū)大國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)，約旦在中東地區(qū)事務(wù)中的話語權(quán)較小，在敘利亞和平進(jìn)程中處于邊緣位置。鑒于約旦與美國(guó)的同盟關(guān)系及其對(duì)海灣國(guó)家經(jīng)濟(jì)支持的依賴，約旦在敘利亞和平進(jìn)程中的立場(chǎng)在某種程度上受制于美國(guó)和海灣國(guó)家的態(tài)度，能夠發(fā)揮的作用非常有限。

在無法減少約旦境內(nèi)敘利亞難民數(shù)量的同時(shí)，還有超過6萬名敘利亞難民滯留在約敘邊境地區(qū)等待并尋求各種途徑進(jìn)入約旦。值得注意的是，敘利亞難民內(nèi)部的生育率較高，每月平均有2,000名敘利亞難民兒童在約旦出生，(60)“Empowering Syrian Refugee Women in Jordan,” UNICEF USA, June 2017, p.2, https://www.unicefusa.org/sites/default/files/170615%20NextGen%20Jordan%20Full%20proposal_0.pdf，登錄時(shí)間：2019年3月19日。僅在扎阿塔里難民營(yíng)每周就有80名至100名嬰兒出生，(61)“80-100 Births Registered Weekly at Zaatari Refugee Camp,” The Jordan Times, February 16, 2019, http://www.jordantimes.com/news/local/‘80-100-births-registered-weekly-zaatari-refugee-camp’，登錄時(shí)間：2019年3月19日。未來敘難民的人數(shù)將進(jìn)一步增加。

(四) 敘利亞難民問題呈現(xiàn)長(zhǎng)期化趨勢(shì)

雖然約旦與聯(lián)合國(guó)難民署在1998年簽署的諒解備忘錄中規(guī)定，難民在約旦境內(nèi)的停留時(shí)間不超過6個(gè)月，(62)“Memorandum of Understanding Between the Government of Jordan and UNHCR,” April 5, 1998, Article (5).但是約旦政府必須遵守在難民安全不能得到保障時(shí)不能將其遣返的原則。在約旦接納難民的能力短期內(nèi)無法明顯提高和敘利亞難民人數(shù)在短期內(nèi)難以大幅減少的雙重作用下，隨著數(shù)量龐大的敘利亞難民群體在約旦滯留的時(shí)間不斷延長(zhǎng)，敘利亞難民問題在約旦呈現(xiàn)出長(zhǎng)期化趨勢(shì)。

當(dāng)約旦境內(nèi)的敘利亞難民問題逐漸演變?yōu)殚L(zhǎng)期問題后，約旦民眾對(duì)敘利亞難民的態(tài)度也發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。美國(guó)國(guó)際共和學(xué)會(huì)(International Republican Institute)2016年11月進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，53%的受訪約旦民眾希望約旦關(guān)閉邊境，不再接收敘利亞難民，較同年4月的調(diào)查增加了13%。(63)“Jordan: Poll Reveals Increased Pessimism, Anxiety Over Economy and Refugees,” International Republican Institute, https://www.iri.org/resource/jordan-poll-reveals-increased-pessimism-anxiety-over-economy-and-refugees，登錄時(shí)間：2019年3月18日。從2014年下半年起，約旦政府開始限制敘利亞難民在城市地區(qū)自由活動(dòng)，(64)Luigi Achilli, “Back to Syria?: Conflicting Patterns of Mobility Among Syrian Refugees in Jordan,” Orient, Vol. 57, No. 1, 2016, p. 9.后者被迫流向經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后和公共資源更加有限的鄉(xiāng)村地區(qū)。難民安置國(guó)中最為貧困和脆弱的國(guó)民團(tuán)體往往會(huì)在食物、就業(yè)機(jī)會(huì)、薪資、服務(wù)和公共資源的競(jìng)爭(zhēng)上處于劣勢(shì)而成為“輸家”。(65)Robert Chambers, “Hidden Losers? The Impact of Rural Refugees and Refugee Programs on Poorer Hosts,” The International Migration Review, Vol. 20, No. 2, 1986, p. 245.敘利亞難民的涌入使得鄉(xiāng)村地區(qū)的底層民眾能夠享受到的資源更加受限，約旦人對(duì)敘利亞難民的不滿很可能會(huì)通過仇恨犯罪的方式發(fā)泄出來，也將成為今后撕裂約旦社會(huì)的不穩(wěn)定因素之一。

在敘利亞難民問題長(zhǎng)期化的背景下，約旦政府面臨在經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和國(guó)際援助欠缺的情況下，如何解決敘利亞難民就業(yè)的嚴(yán)峻問題。敘難民中龐大的青少年人口很快也將進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，由于缺乏接受高等教育的條件，他們開始工作的年齡普遍小于約旦青年。在敘利亞難民的人力資源優(yōu)勢(shì)能夠充分發(fā)揮作用以前，約旦政府承受的教育和培訓(xùn)負(fù)擔(dān)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于能夠受到的資金援助。而在敘利亞勞動(dòng)力大量涌入市場(chǎng)的同時(shí)，約旦國(guó)民失業(yè)率長(zhǎng)期居高不下，提供更多的就業(yè)崗位同時(shí)滿足本國(guó)國(guó)民和敘利亞難民的就業(yè)需求，將是約旦政府今后施政的重點(diǎn)關(guān)注，但這一切都有賴于約旦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高。

不允許敘利亞難民武裝化是約旦政府堅(jiān)守的底線。在約旦安置巴勒斯坦難民的過程中，巴勒斯坦解放組織一度將約旦境內(nèi)的巴勒斯坦難民營(yíng)當(dāng)作宣傳和培訓(xùn)武裝分子的場(chǎng)地，甚至在1970年6月暴力襲擊約旦政府并試圖刺殺侯賽因國(guó)王，且其成員“解放巴勒斯坦人民陣線”組織于同年9月劫持三架計(jì)劃飛往紐約的客機(jī)至約旦并炸毀。隨后，約旦軍方與巴解組織爆發(fā)激烈武裝沖突并將后者驅(qū)逐出境，這一被稱為“黑色九月”事件的嚴(yán)重流血沖突對(duì)約旦政治和社會(huì)穩(wěn)定造成了前所未有的沖擊。因此，約旦政府在之后接收難民的過程中時(shí)刻警惕難民武裝化的威脅。約旦在接收敘利亞難民時(shí)，不允許難民攜帶武器入境，避免接收無法證明在約旦有親屬關(guān)系的男性青年難民，并驅(qū)逐與恐怖組織和極端組織有關(guān)聯(lián)的難民。然而，巴勒斯坦難民與敘利亞難民的成因不同，兩者在政治訴求方面存在差異，且當(dāng)前敘利亞難民武裝化的難度更大。從長(zhǎng)期來看，處理好身份認(rèn)同問題才是約旦政府治理敘利亞難民問題的重中之重。

“約旦人”的身份認(rèn)同問題將成為今后困擾約旦社會(huì)的主要問題。根據(jù)約旦現(xiàn)行《國(guó)籍法》規(guī)定，只有約旦男性公民的子女能自動(dòng)獲得約旦國(guó)籍，而約旦女性公民的外籍配偶及子女則無法通過婚姻和血緣關(guān)系取得約旦國(guó)籍。外籍人士在約旦的工作和生活面臨諸多限制：如要在約旦境內(nèi)居住必須獲得居留許可，但有效期只有一年；未獲工作許可證的外籍人士不得在約旦從事任何工作。(66)James Emanuel, “Discriminatory Nationality Laws in Jordan and Their Effect on Mixed Refugee Families,” Research Paper, University of Notre Dame Law School, 2012, pp. 10-14, https://www3.nd.edu/～ndlaw/prog-human-rights/student-research-papers/NationalityLawsInJordan.pdf，登錄時(shí)間：2019年4月20日。外籍兒童的受教育權(quán)得不到保障，不能在公立學(xué)校接受免費(fèi)教育。約旦是世界上難民占人口比例第二高的國(guó)家，約旦境內(nèi)巴勒斯坦難民和伊拉克難民的身份認(rèn)同問題由來已久，并且在近年來不斷激化。以巴勒斯坦難民為例，約旦是唯一賦予巴勒斯坦難民以公民身份的阿拉伯國(guó)家，但是并非約旦境內(nèi)所有的巴勒斯坦難民都享有公民身份，也不享有完整的公民權(quán)利。除了對(duì)居住權(quán)、公民身份等公民權(quán)利提出要求，隨著其經(jīng)濟(jì)地位的上升，長(zhǎng)期處于“二等公民”地位的巴勒斯坦難民開始尋求與其人口比例相匹配的政治地位和社會(huì)地位，由此引發(fā)巴勒斯坦人與約旦人之間的矛盾，深刻地割裂了約旦社會(huì)。

敘利亞難民的大幅涌入和長(zhǎng)期滯留改變了約旦的人口結(jié)構(gòu)。在約旦的敘利亞難民，特別是與約旦婦女結(jié)婚的敘利亞難民及其子女，很可能會(huì)尋求獲得居留權(quán)和合法公民身份以享受更多的公民權(quán)利和公共資源，也會(huì)進(jìn)一步對(duì)平等地位和相應(yīng)的政治權(quán)利提出要求，必然會(huì)再次引起誰是“約旦人”的身份認(rèn)同問題。但是，敘利亞難民群體與約旦人的統(tǒng)一身份認(rèn)同需要在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)才能被建構(gòu)起來，而在約旦經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題和國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾難以解決的背景下，約旦民眾已然與敘利亞難民產(chǎn)生了一定的隔閡，敘利亞難民問題很可能再次割裂約旦社會(huì)，并最終影響到約旦政局的穩(wěn)定。

四、 結(jié) 語

約旦是一個(gè)處于中東地緣政治夾縫中的國(guó)家，歷史上處于大國(guó)爭(zhēng)奪的交匯處，曠日持久的巴勒斯坦問題更是約旦難以擺脫的歷史負(fù)擔(dān)。盡管約旦在解決巴勒斯坦難民問題上做出了獨(dú)特的努力與成就，但難民問題的負(fù)面效應(yīng)也一直伴隨著約旦國(guó)家的發(fā)展。如今，數(shù)以百萬計(jì)的敘利亞難民的涌入和滯留，進(jìn)一步?jīng)_擊了約旦疲軟的經(jīng)濟(jì)和脆弱的社會(huì)，加重了約旦的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，擠占了約旦民眾的就業(yè)機(jī)會(huì)和約旦的社會(huì)公共服務(wù)資源，給約旦的政治發(fā)展與穩(wěn)定帶來潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)。

相對(duì)于敘利亞、也門等陷于嚴(yán)重政治動(dòng)蕩的國(guó)家，近幾年來約旦局勢(shì)總體上相對(duì)穩(wěn)定。然而隨著約旦經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，約旦國(guó)內(nèi)不斷爆發(fā)小規(guī)模的反政府示威，約軍方在2019年4月還挫敗了一起針對(duì)國(guó)王阿卜杜拉二世的政變陰謀，約旦國(guó)內(nèi)形勢(shì)存在繼續(xù)惡化的可能性。約旦政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)來自于貝都因部落和軍隊(duì)對(duì)王室的支持，以及國(guó)王阿卜杜拉二世在大國(guó)夾縫中的生存能力和精明的治國(guó)之道。目前約旦依然非常穩(wěn)固，預(yù)計(jì)在短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的政治動(dòng)蕩。

眼下棘手的敘利亞難民問題雖然不一定會(huì)是釀成約旦未來政治動(dòng)蕩的導(dǎo)火索，但可能演化為政治不穩(wěn)定的助燃劑。如果約旦未來出現(xiàn)政治不穩(wěn)定，其根源很可能在于約旦政府治理能力不足導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，以及政治領(lǐng)導(dǎo)層與民眾之間不時(shí)出現(xiàn)的緊張關(guān)系。一直以來嚴(yán)重依賴于外國(guó)援助的約旦在治理難民問題上顯得心有余而力不足，敘利亞難民問題呈現(xiàn)出長(zhǎng)期化趨勢(shì)后，必將進(jìn)一步加重民眾對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況的擔(dān)憂和對(duì)敘利亞難民的不滿，從而增加了約旦出現(xiàn)政治不穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

簡(jiǎn)而言之，大量滯留約旦境內(nèi)的敘利亞難民對(duì)約旦局勢(shì)的影響已經(jīng)顯現(xiàn)，但約旦及敘利亞的其它鄰國(guó)很難應(yīng)對(duì)和解決難民問題。要從根本上解決敘利亞難民問題，需要在國(guó)際社會(huì)的協(xié)調(diào)下盡快恢復(fù)和穩(wěn)定敘利亞局勢(shì)，并展開政治和經(jīng)濟(jì)重建。這一方向和過程注定任重道遠(yuǎn)。