PPP項目模式風(fēng)險控制問題探究

劉 潔 （四川大學(xué)錦江學(xué)院，四川 眉山 620860）

1 問題提出

近年來，PPP快速發(fā)展成為目前公共服務(wù)領(lǐng)域項目模式之一。它廣泛用于市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、教育、醫(yī)療等數(shù)十個領(lǐng)域。截止2018年9月30日，在“全國PPP綜合信息平臺項目管理庫”中入庫項目為8287個，總金額高達(dá)161768.68億元[1]。在眾多項目中，有PPP模式運用成功的，如北京地鐵4號線，也有PPP模式運用失敗的，如北京鳥巢[2]。

PPP項目模式，公私部門在合作過程中實現(xiàn)優(yōu)勢互補，但它普遍具有投資大、時間長、涉及合作方面多、社會影響大的特點，項目從籌備到后期運營始終都貫穿著風(fēng)險。同時，它作為一個新事物，我國公私營部門普遍缺乏經(jīng)驗，導(dǎo)致很多項目的諸多問題逐漸暴露出來。在PPP項目實施的眾多問題中，風(fēng)險問題是各合作方最看重的問題之一。

2 風(fēng)險來源

PPP項目參與方多，時間周期長，從而導(dǎo)致風(fēng)險來源多。亓霞等通過16個失敗案例，總結(jié)了法律變更、政治決策失誤、市場收益不足、項目唯一性以及不可抗力等13各個風(fēng)險來源[3]?？掠澜ㄍㄟ^文獻(xiàn)和案例分析總結(jié)了PPP項目實施過程中風(fēng)險共有37個，其中包括14個國家級風(fēng)險、7個市場級風(fēng)險和16個項目級風(fēng)險[4]?？梢钥闯?，PPP項目實施風(fēng)險眾多，但究其根本風(fēng)險來源主要是政府、市場、社會和環(huán)境、項目層級本身四大方面。

PPP項目來源于政府，政府政策變動、決策失策、審批延誤、官員腐敗、法律變更、監(jiān)管體制不完整、稅收調(diào)整，以及政府干預(yù)和失信都將很大程度上影響項目的實施。如上海的大場水廠，就是由于法律變更、審批延誤、政治決策冗長等原因?qū)е翽PP模式運用失敗[5]。

在經(jīng)濟建設(shè)中，市場是主體。市場需求的變化、利率變化、外匯變化、通貨膨脹以及融資情況變化都將影響項目的正常實施，為項目帶來風(fēng)險。

PPP項目大都為公共項目，和公眾利益息息相關(guān)，若項目觸及達(dá)到公眾的利益，將引起公眾反對，如大場水廠的水價問題[5]。同時，在項目實施過程中可能出現(xiàn)不可抗力因素、氣候地質(zhì)條件發(fā)生大的變化以及環(huán)境保護(hù)問題，這都將為項目帶來風(fēng)險。

PPP項目最終落腳點在項目上，在項目的實施中可能會產(chǎn)生招標(biāo)競爭不充分、特許經(jīng)營人能力不足、合同出現(xiàn)沖突、工程發(fā)生變更、私營投資人變動、運營成本超支、收費發(fā)生變更以及技術(shù)問題等風(fēng)險。

3 風(fēng)險控制

針對上述風(fēng)險來源，需采取相應(yīng)的措施進(jìn)行風(fēng)險控制以達(dá)到項目預(yù)期目標(biāo)。本文從以下五個方面論述加強風(fēng)險控制。

3.1 加快立法實現(xiàn)

面對合作各方出現(xiàn)的問題和矛盾，我國目前缺失完善的法律體系。在國外，法國建立了PPP法律政策來指導(dǎo)PPP項目的實施和運營，意大利采取行政訴訟等方式來解決爭端，美國則實施了聯(lián)邦立法和州立法，包括采用以PPP為名稱、章節(jié)或者條款的立法法案。從國外的經(jīng)驗可以看出，立法成標(biāo)準(zhǔn)文本能夠從政治、市場和項目本身角度上降低項目的風(fēng)險，更有效的推進(jìn)PPP項目的建設(shè)設(shè)施，更有利于項目各方目標(biāo)的實現(xiàn)。從國內(nèi)一些工程來看，如大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程，大理市政府就垃圾收集清運責(zé)任制度、生活垃圾處理收費制度，出臺了一系列相應(yīng)的政策文件，使得系統(tǒng)的運營有章可循，達(dá)到項目預(yù)期目標(biāo)。

就我國目前立法來看，國家法制辦在2017年發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》。可以看出，我國把PPP立法已經(jīng)提上日程，但有幾點問題還值得探究。首先，縱觀目前的“意見”、“指南”、法律意見稿，基本都為部門法，沒有統(tǒng)一的上位法，這將導(dǎo)致在后期實施過程中可能出現(xiàn)矛盾和沖突；其次，PPP模式其中一方主體為政府，同時法律又由政府制定，我國法律實施模式為誰制定即誰監(jiān)管，在后期實施過程中，很有可能有些項目政府可能同時作為監(jiān)管方和合同的一方，這將影響PPP項目的正常運行。

3.2 確立人才培養(yǎng)體系

PPP項目有效的實施和運營，人才是核心資源。從風(fēng)險來源中政治風(fēng)險來看，政策決策失誤風(fēng)險導(dǎo)致PPP項目無法正常實施，如青島威立雅污水處理項目，當(dāng)?shù)卣涣私忭椖拷Y(jié)構(gòu)和市場價格，導(dǎo)致其與項目公司簽訂了一系列不平等協(xié)議，引起后續(xù)談判拖延，從而導(dǎo)致項目合同談判時間較長[5]，究其主要原因為當(dāng)?shù)卣畬PP項目模式認(rèn)識不夠，缺相應(yīng)的人才，同樣問題出現(xiàn)在大場水廠項目中。從市場風(fēng)險層級上看，市場需求的變化、融資風(fēng)險等，需要優(yōu)秀的經(jīng)濟金融方面的人才分析。從項目層級風(fēng)險上，更需要相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)方面的人才。PPP項目模式亟需政治、經(jīng)濟、社會以及專業(yè)技術(shù)方面的綜合性人才。

人才培養(yǎng)可以從多個角度齊頭并進(jìn)。第一，開展集中培訓(xùn)，對政府、企業(yè)以及融資單位所需專業(yè)人才進(jìn)行集中PPP項目專業(yè)知識培訓(xùn)，各個單位可以就內(nèi)部員工進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，這些員工本身具備相應(yīng)的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，能夠較快的將PPP項目所需知識融匯貫通，同時單位內(nèi)部員工，穩(wěn)定性更強，更好的和PPP項目時間長的特點相適應(yīng)。第二，從高校中培養(yǎng)一批即懂經(jīng)濟、管理又懂法律、專業(yè)技術(shù)方面的人才，PPP項目為一項綜合性項目，對人才綜合性要求極高，可以在高校中設(shè)置相應(yīng)專業(yè)，專為公私營合作培養(yǎng)相應(yīng)復(fù)合型人才。第三，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和考核制度，讓我國PPP人才與國際接軌。

3.3 構(gòu)建專屬監(jiān)管機構(gòu)

PPP是政府治理由權(quán)力治理轉(zhuǎn)換為合同治理的重大變革[6]，需要構(gòu)建專屬機構(gòu)以更好的推進(jìn)項目建設(shè)。通過風(fēng)險來源研究發(fā)現(xiàn)，由審批程序復(fù)雜、時間長導(dǎo)致的審批冗長風(fēng)險，由部分政府官員非法謀求利益而導(dǎo)致的腐敗風(fēng)險以及PPP產(chǎn)品收費不足或者過高而導(dǎo)致的運營收入不如預(yù)期風(fēng)險，都需要一個專屬的監(jiān)督和管理機構(gòu)。該管理機構(gòu)對PPP項目進(jìn)行特定管理，對PPP項目通過特定的審批程序加快審批，保證項目順利進(jìn)行。同時該機構(gòu)對項目各主體方進(jìn)行監(jiān)督，將項目各主體情況，合同實施情況以及項目本身情況透明化，減少項目中“腐敗”。

3.4 建立誠信檔案

PPP項目合作方多，一方失信，將導(dǎo)致多方出現(xiàn)損失。政府失信是各民營資本對PPP項目望而卻步的原因之一，如在廉江中法供水廠項目中，政府與自來水公司簽訂的合同就水量和價格與當(dāng)時水廠運營的實際情況有差異，導(dǎo)致該水廠被迫閑置多年。同時，合作方的失信也會導(dǎo)致?lián)p失。

建立誠信檔案平臺，將有效的減少失信帶來的項目風(fēng)險。該平臺將公司、政府、組織等可能成為項目方的機構(gòu)的誠信和失信信息采集，失信較多的組織可以給予通報。在該誠信檔案平臺上，投資方可以看到就本項目所涉及合作方的誠信和失信信息，綜合考慮，給出投資意向，這將有效的減少由失信帶來的風(fēng)險。

3.5 構(gòu)建快速識別、合理分擔(dān)風(fēng)險系統(tǒng)

PPP項目風(fēng)險貫穿始終，如何快速識別風(fēng)險和合理的分擔(dān)風(fēng)險是風(fēng)險控制的重要內(nèi)容。這也是目前國內(nèi)外學(xué)者研究的主要問題之一?？掠澜╗4]采用德爾菲調(diào)研，調(diào)查PPP項目風(fēng)險合理分擔(dān)，構(gòu)建了分析分擔(dān)調(diào)整機制；江小燕、王明輝[7]等人則借助Jena推理工具推理，通過建立庫完成推理系統(tǒng)，實現(xiàn)PPP項目風(fēng)險信息的建模和檢索。雖然目前大量學(xué)者構(gòu)建了快速識別合理分擔(dān)風(fēng)險的系統(tǒng)，但它們普遍具有定性、不利于實施等特點，而市場需要一套相對精確和便于操作的系統(tǒng)，對此，還需進(jìn)一步研究探索。

4 結(jié)語

PPP項目模式是目前及以后公共服務(wù)領(lǐng)域項目使用模式之一，風(fēng)險問題一直是PPP項目的核心問題，本文通過分析風(fēng)險的來源，確立了風(fēng)險控制方法。通過加快立法實現(xiàn)，確立人才培養(yǎng)體系，構(gòu)建專屬監(jiān)管機構(gòu)，建立誠信檔案，構(gòu)建快速識別、合理分擔(dān)風(fēng)險系統(tǒng)實現(xiàn)風(fēng)險控制。同時，本文研究尚且存在不足，下一步作者將對如何快速構(gòu)建快速識別、合理分擔(dān)風(fēng)險系統(tǒng)進(jìn)行探索。