“兩標并一標”背景下PPP+EPC項目社會資本的適格性研究

任志濤，郭林林，張 賽，李海平

（天津城建大學 經(jīng)濟與管理學院，天津 300384）

2014年以來，政府與社會資本合作在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域取得了顯著成效，PPP項目在全國“遍地開花”.社會資本的參與緩解了我國地方政府財力不足的困境，也為我國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提供了強大動力.為了進一步規(guī)范以及簡化PPP項目中的采購程序，各部門進行了相關(guān)政策的指定.2016年財政部發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》[1]，在其中的第九條簡政放權(quán)釋放市場主體潛力中，針對服務(wù)外包、工程建設(shè)以及設(shè)備采購等方面的PPP項目時明確表示：“已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，合作方可以不再進行招標.”此項規(guī)定是結(jié)合了《招標投標法實施條例》[2]中的相關(guān)要求而提出的，適用于在PPP項目中同時應(yīng)用總承包管理模式的條件，也就是通常講的PPP項目“兩標并一標”.

當行業(yè)的主管部門完成對項目的可行性研究以及初步設(shè)計后，依據(jù)項目的特點和法律規(guī)定，在招標時同時確定投資人和工程總承包企業(yè)，將兩者確定為同一企業(yè)或聯(lián)合體，此類項目實質(zhì)上是PPP與EPC模式的結(jié)合.現(xiàn)階段考察社會資本適格性主要依據(jù)“財金〔2014〕113號”文的規(guī)定：“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè).”[3]然而，此項規(guī)定僅回答了社會資本的組織形式和例外情況，但并不能回答現(xiàn)實中存在的一系列有關(guān)社會資本適格性的問題.而近期發(fā)生的“武漢地鐵8號線一期項目操作規(guī)范性問題”事件，使得PPP+EPC項目的社會資本適格性考察顯得更加重要.“適格”一詞原屬于法律用語，是指在特定權(quán)利以及法律關(guān)系中，判斷當事人是否具有訴訟的相應(yīng)資格[4].這里對法律角度下的社會資本適格性進行研究，是旨在說明PPP+EPC模式下什么樣的企業(yè)或聯(lián)合體更加適合作為社會資本方.作為PPP+EPC項目的投標方，社會資本的適格性是與項目合理匹配的關(guān)鍵.因此，本文通過文獻研究建立PPP+EPC社會資本適格性考察指標體系，運用AHP-FCE法構(gòu)建考察指標分析模型，定量考察PPP+EPC社會資本的適格性.

1 PPP+EPC項目社會資本特征

根據(jù)政府采購以及公共物品理論，PPP模式實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，將市場競爭機制引入公共物品與服務(wù)供給側(cè)，在減輕政府財政壓力的同時提高公共物品與服務(wù)的質(zhì)量和效率；根據(jù)交易成本理論，與通常PPP項目有所不同的是，采用PPP+EPC模式進行建設(shè)的項目之所以能以“兩標并一標”的方式采購，其主要原因就是社會資本在進行全過程的參與可以優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)從而降低綜合成本，減少招標環(huán)節(jié)、提升工程質(zhì)量減少運維成本.同時，根據(jù)不完全契約理論和外部性理論，以“兩標并一標”的方式簽訂的初始契約（即“大合同”）屬于不完全契約，對于地方政府尋租、社會資本“敲竹杠”等機會主義行為的發(fā)生無法形成完全約束，這從根本上會直接影響到PPP+EPC項目產(chǎn)生的效果以及資源配置的效率.因此，對于此類項目社會資本實力的考察要求往往要高于通常的PPP項目.這里主要是將PPP+EPC項目社會資本適格性考察內(nèi)容劃分為EPC總承包商硬實力考察和PPP社會資本軟實力考察兩方面.

從EPC總承包商的硬實力方面來看，社會資本需要具有足夠的經(jīng)濟規(guī)模用以工程先期墊資；具備先進的工藝水平來解決工程技術(shù)上的難題；擁有對項目的整體把控能力，實行設(shè)計、施工、試運營等建設(shè)全過程的統(tǒng)一集成管理；具有項目管理、各方協(xié)調(diào)、組織管理以及風險預控等各方面的硬實力.從PPP社會資本應(yīng)有的軟實力角度來看，社會資本不僅要在項目啟動階段擁有資金規(guī)模和融資能力，同時也要求具有市場判斷力和良好的協(xié)調(diào)能力與政府部門進行交涉，更要在運營維護階段體現(xiàn)出社會資本的商業(yè)傳播、信譽水平、社會責任承擔等各方面的軟實力.實際上諸如中鐵、中建、中交、北京建工等建筑業(yè)企業(yè)，以及存在大量聯(lián)合體的投標方式，其同時具備了上述對硬實力與軟實力特征的要求，參與了大量的水務(wù)、交通等大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP+EPC模式的項目.

2 PPP+EPC項目社會資本適格性分析

2.1 適格性考察指標的文獻分析

社會資本的適格性即為政府對社會資本的選擇問題，現(xiàn)有研究多集中于針對PPP項目或EPC項目進行招標者的選擇.在PPP+EPC模式下運用文獻分析法去進行社會資本的研究，將近些年的相關(guān)研究文獻進行搜集、分析并總結(jié)歸納目前有代表性的研究成果，系統(tǒng)性地提取適格性指標.這里主要是以CNKI的方式分別以主題為“PPP并含選擇”與“EPC并含選擇”的方式進行檢索.其中文獻檢索含括了期刊、報紙以及碩博士論文，并剔除同一作者的期刊與碩博士學位論文類似文獻后得出.在PPP社會資本選擇研究方面，自2005年至今共梳理出45篇中外文獻，其中關(guān)于私營部門或者社會資本選擇模型評價指標的選取了7篇；在EPC總承包商選擇研究方面，自2004年至今共梳理出46篇中外文獻，關(guān)于總承包商選擇模型評價指標的選取了12篇，文獻頻度分析如表1所示.

表1 文獻頻度分析

通過上述文獻分析，對PPP模式社會資本與EPC模式總承包商選擇模型的評價指標進行識別[5-12].其中可以看出，文獻關(guān)于兩個模型的評價指標選取非常相似，降低了PPP+EPC模式社會資本適格性考察指標綜合選取的異質(zhì)性難度.

2.2 PPP+EPC社會資本適格性考察指標體系構(gòu)建

結(jié)合上述文獻分析對上述PPP社會資本與EPC總承包商選擇評價指標進行綜合分析，并搜集采用PPP+EPC模式的相關(guān)案例進行總結(jié)分析，按照研究需要，將提取、整理出的適格性考察指標有條理有邏輯地陳述出來.并依據(jù)適格性指標的設(shè)計原則以及現(xiàn)實情況，與相關(guān)專家學者和實際工作人員研討后，選取重點評價指標.將PPP與EPC項目選擇模型的二級指標經(jīng)過了刪減、合并，同時將過往經(jīng)驗與業(yè)績水平兩個強相關(guān)的一級指標合二為一，命名為項目經(jīng)驗.由此，從財務(wù)能力、技術(shù)能力、管理能力、項目經(jīng)驗和聲譽水平提取出5個一級指標，并進一步細化為22個二級指標，從而建立PPP+EPC項目的社會資本適格性指標體系，其具體指標結(jié)構(gòu)如表2所示.

表2 PPP+EPC項目總承包商適格性考察指標體系

2.3 AHP-FCE法的社會資本適格性考察模型

對社會資本的適格性進行考察是一種全面多角度的決策分析，PPP+EPC項目的綜合性高，對社會資本的要求更加嚴格.社會資本參與項目的能力體現(xiàn)在多方面，由于總結(jié)歸納出的評價指標體現(xiàn)社會資本的綜合能力存在差異，所以需要根據(jù)各指標的內(nèi)容聯(lián)系實際操作確定出各指標在考察中的權(quán)重.在已有文獻中，對權(quán)重的確定方法有灰色關(guān)聯(lián)度法、德爾菲法、層次分析法等，此處選用層次分析法（AHP）科學量化人的主觀判斷和積累經(jīng)驗，按照屬性和隸屬關(guān)系進行條理化，從而形成逐層支配的遞階層次結(jié)構(gòu)[13].通過層次分析法確定各指標的權(quán)重排序之后，需按照指標進行考察，考慮到各項指標大部分屬于定性類指標，通過適格性程度如強適格、弱適格等模糊類的語言進行描述，利用模糊數(shù)學可將其進行定量化處理.模糊綜合評價法（FCE）是運用了模糊數(shù)學以及模糊統(tǒng)計的方法通過引入模糊集以及各因素的隸屬度對系統(tǒng)進行綜合評價的一種方法[14].AHP-FCE模型將兩種方法結(jié)合，將層次分析法的系統(tǒng)性、可操作性應(yīng)用到考察指標模糊權(quán)向量計算中，增強了考察指標對模糊子集的隸屬度，能有效解決PPP+EPC項目社會資本適格性考察的復雜性與多層次性及考察指標不確定性的問題，從而得出合理科學的考察結(jié)果.根據(jù)上述構(gòu)建的PPP+EPC社會資本適格性考察指標體系，運用AHPFCE法對適格性考察指標進行模糊綜合評判，并對其適格等級進行劃分，建立社會資本適格性考察模型.

2.3.1 確定考察指標評判集

評判集是指目標對象評判的結(jié)果集合.在建立評價集 V={v1，v2，v3，…，vm}時，結(jié)合上述對 PPP+EPC 項目社會資本的適格性分析，將PPP+EPC項目社會資本的適格性進行級別分類：強適格、適格、弱適格和不適格.因此，此處取m=4，確立的評價等級集合為：V={v1，v2，v3，v4}={強適格，適格，弱適格，不適格}.

2.3.2 計算指標權(quán)重

確定PPP+EPC項目社會資本適格性考察指標的權(quán)重.利用層次分析法對社會資本適格性考察指標進行分析，首先按照所提取的考察指標以隸屬關(guān)系進行分組，形成所需的遞階層次結(jié)構(gòu)；再根據(jù)專家學者對同一層次的適格性考察指標的重要性進行對比分析，以構(gòu)造判斷矩陣；然后運用矩陣運算方法計算每個判斷矩陣的最大特征值和其相對應(yīng)的特征向量，并進行一致性檢驗，檢驗通過則進行歸一化處理，用特征向量的各分量來表示權(quán)重向量，將其作為考察指標的重要性權(quán)重運用到模糊綜合評價模型中.

2.3.3 模糊綜合評價

根據(jù)PPP+EPC項目社會資本適格性的考察需要選取加權(quán)平均型模糊算子（*，⊕），其特點為體現(xiàn)權(quán)重系數(shù)明顯、綜合程度強，且利用等級模糊子集的信息充分.根據(jù)層次分析法的分析以及對指標重要性權(quán)重的計算，可得到一級指標權(quán)重向量A以及二級指標權(quán)重向量Ai.首先，進行單因素模糊評價，對各個評價指標的適格性進行量化處理，確定隸屬度進而得到單因素評價的模糊關(guān)系矩陣Ri；其次，進行多指標綜合評價，選取評價模型B=A*R，分別對一級指標、二級指標進行評價，并合成模糊綜合評價結(jié)果矢量；最后，對模糊綜合評價結(jié)果進行分析，判斷社會資本適格性的分類，根據(jù)最大隸屬度的方法考察預選社會資本的適格性.

3 模型應(yīng)用案例分析

某市新機場北線高速公路X項目采用PPP+EPC模式進行建設(shè)和運營，項目的特許經(jīng)營期為27年，全長25 km，投資金額為110.82萬元，目前尚處于采購階段.政府以公開招標的方式進行合作伙伴的選擇，由評標小組的成員進行測評，最終以各個社會資本的綜合能力得分決定中標者.現(xiàn)以有意向參與的某大型央企作為社會資本為研究對象，邀請相關(guān)專家進行打分評價，得到社會資本的各項指標評價值，以判斷該社會資本針對X項目的適格性.

站在政府選取社會資本的角度，根據(jù)AHP-FCE分析法構(gòu)建的PPP+EPC項目社會資本適格性考察模型，邀請7位從事PPP與EPC項目管理的專家，對X項目的社會資本適格性考察指標進行評價.

首先，由專家們根據(jù)上述層級化的PPP+EPC項目社會資本適格性考察指標進行重要性打分，應(yīng)用層次分析法得到判斷矩陣并進行一致性的檢驗，經(jīng)過標準化得出各層級指標的權(quán)重.一級指標的考察權(quán)重矩陣為：A=（0.28，0.16，0.15，0.30，0.11）.二級指標的考察權(quán)重分別為：A1=（0.18，0.35，0.20，0.27）；A2=（0.31，0.25，0.20，0.24）；A3=（0.14，0.22，0.15，0.22，0.17，0.10）；A4=（0.34，0.32，0.10，0.24）；A5=（0.10，0.28，0.37，0.25）.

其次，針對該社會資本進行走訪調(diào)查，根據(jù)企業(yè)詳情與X項目的情況編制調(diào)查問卷，調(diào)查對象為相關(guān)的專家、學者、咨詢單位人員以及該企業(yè)員工等.隨機發(fā)放了240份調(diào)查問卷，收回207份并進行審查，其中有效份數(shù)為189份，應(yīng)用模糊綜合分析法對數(shù)據(jù)進行整理.調(diào)查統(tǒng)計得到，財務(wù)能力U1、技術(shù)能力U2、管理能力U3、項目經(jīng)驗U4、以及聲譽水平U5的單因素評價集，即模糊評價矩陣Ri為

結(jié)合權(quán)重矩陣，代入模糊評價模型，計算出各指標的隸屬度向量為

由二級指標的隸屬度向量構(gòu)建一級指標的模糊評價矩陣R，且

將第一層各指標的權(quán)重系數(shù)矩陣A=（0.28，0.16，0.15，0.30，0.11）代入可得到模糊綜合評價結(jié)果為

BS=A*R=（0.123，0.165，0.310，0.394）

進一步歸一化處理得

（0.124，0.166，0.313，0.397）

由結(jié)果可以看出，調(diào)查中專家、學者對該央企的適格性在（強適格、適格、弱適格、不適格）的隸屬度中分別為 0.124，0.166，0.313，0.397.其中，“不適格”的隸屬度最大，為0.397，因此得出對于該央企在某市新機場北線高速公路X項目的適格性考察結(jié)果為“不適格”，這同樣與實際政府招標采購時對該企業(yè)前期資格審查的結(jié)果一致.

4 結(jié)語

本文以招投標法中“兩標并一標”為背景，研究社會資本參與PPP+EPC項目的適格性.結(jié)合PPP項目中對社會資本的要求以及EPC中對總承包商的規(guī)定，采用AHP-FCE分析法構(gòu)建了PPP+EPC社會資本適格性考察模型，并以某大型央企進行了實證分析，具有一定的可操作性.社會資本的選擇影響到項目的后續(xù)運行，不適格的社會資本往往會對地方政府實施套牢、“敲竹杠”等機會主義行為，從兩模式相結(jié)合的角度入手，對社會資本的適格性進行研究，具有一定的實用價值.但文章僅考慮到前期選擇的適格性分析還存在缺陷，有待進一步動態(tài)地研究參與過程中的適格性問題.