我國(guó)代建制模式存在的問(wèn)題及對(duì)策探析

易 飛 （江西工業(yè)貿(mào)易職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江西 南昌 330038）

1 引言

一直以來(lái)，政府財(cái)政資助是大部分非盈利項(xiàng)目的資金來(lái)源。作為項(xiàng)目建設(shè)單位或者使用者，它們主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工管理的全過(guò)程，直到施工結(jié)束后進(jìn)行使用與管理[1][2]。2004年7月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確規(guī)定：“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)和實(shí)施”。目的是為完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為，嚴(yán)格控制項(xiàng)目工程的資金投入，保證項(xiàng)目工程質(zhì)量，切實(shí)確保施工工期，竣工驗(yàn)收后再交還給使用者或者建設(shè)單位[3][4]。

實(shí)施代建制的最早城市是福建廈門。從1993年引入代建制模式以來(lái)，開(kāi)始深化工程建設(shè)管理改革，隨即也不斷暴露出傳統(tǒng)的工程建設(shè)管理的缺陷和不足，例如工程管理水平低下、腐敗問(wèn)題嚴(yán)重等問(wèn)題。政府開(kāi)始思考運(yùn)用專業(yè)公司代替政府進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)方式，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府投資項(xiàng)目全部或者部分委托給專業(yè)公司。同時(shí)，專業(yè)公司采用招標(biāo)或者直接委托的方式來(lái)選取。2001年7月，廈門市的重點(diǎn)工程建設(shè)必須實(shí)施代建制。近年來(lái)，由于政府對(duì)代建制模式項(xiàng)目的投入增加，我國(guó)的代建制模式獲得快速的發(fā)展，也取得了巨大的成功。

2 代建制模式的作用和意義

與自建自管模式相比，代建單位作為獨(dú)立于建設(shè)項(xiàng)目外的第三方，代建制模式的主要表現(xiàn)如下。

第一，從投資控制的角度來(lái)看，代建單位應(yīng)該通過(guò)合同關(guān)系明確界定了作為項(xiàng)目參與方的權(quán)利、責(zé)任和利益。代建制模式將有利于打破政府投資和管理、使用者的建設(shè)和使用形成的四位一體。從機(jī)制的角度來(lái)看，代建制保障了建設(shè)資金的宏觀調(diào)控，提高政府投資效益。

第二，從施工控制的角度來(lái)看，代建制是一種更加切實(shí)可行的項(xiàng)目管理模式。它可以有效降低施工成本，提高施工效率。特別適用于寒暑假的高?；?xiàng)目，建設(shè)周期短，工期要求高等特點(diǎn)。

第三，從質(zhì)量控制的角度看，代建單位從項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)到竣工驗(yàn)收階段，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程項(xiàng)目管理。從整體質(zhì)量管理和施工細(xì)節(jié)控制方面看，這都得到保障，且顯然優(yōu)于自建自管模式。

代建制的實(shí)施意義在于依靠專業(yè)的項(xiàng)目工程人員，結(jié)合自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行專業(yè)統(tǒng)籌管理，項(xiàng)目工程的質(zhì)量和施工工期都實(shí)行嚴(yán)格控制管理，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理水平的提高，強(qiáng)化政府投資效率，減少腐敗，促進(jìn)監(jiān)督[5]。同時(shí)，政府的職能結(jié)構(gòu)得到有效優(yōu)化，提高了政府運(yùn)作的效率。投資項(xiàng)目方面，政府實(shí)行代建制模式，制定嚴(yán)格的合同，實(shí)現(xiàn)投資和建設(shè)的分離，管理和運(yùn)營(yíng)的分離，從而提高政府對(duì)投資項(xiàng)目工程的管理水平，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，有效提高項(xiàng)目質(zhì)量和資金效益。

3 代建制模式中存在的問(wèn)題

目前，雖然代建制模式已經(jīng)過(guò)了探索階段，但仍在不斷完善和提升。隨著代建制模式的研究和應(yīng)用，代建制模式中不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。

3.1 代建制的法律法規(guī)不完善

目前，由于缺乏健全代建制模式的法律法規(guī)依據(jù)，不明確代建制模式的職責(zé)范圍，導(dǎo)致代建制模式在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)盲目操作。同時(shí)，有些單位對(duì)代建制有抵觸情緒，不積極配合代建工作，不愿放棄自己的權(quán)利，過(guò)多地干涉代建單位；或是對(duì)于代建單位不聞不問(wèn)。這些情況都是由于缺乏健全的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)。

3.2 代建單位缺乏職能定位意識(shí)

目前，我國(guó)的政府和建設(shè)單位普遍進(jìn)入一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為代建單位的作用是控制投資規(guī)模，減少不必要的浪費(fèi)，卻不承認(rèn)現(xiàn)代政府投資的情況下，代建單位的管理范圍不明確，因此出現(xiàn)“XX模式”,例如，“廈門模式”等[6]。

3.3 代建單位激勵(lì)機(jī)制不明確

許多地區(qū)不明確、不科學(xué)的代建激勵(lì)機(jī)制，或者單純的節(jié)約成本的激勵(lì)模式，都將導(dǎo)致施工單位只顧節(jié)約建設(shè)資金，忘記施工質(zhì)量。在實(shí)踐過(guò)程中，一些單位偷工減料，降低施工質(zhì)量，以節(jié)省資金，使施工項(xiàng)目的質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。反之，代建單位按照建設(shè)單位或者使用單位要求，只關(guān)注用完代建資金，不關(guān)注實(shí)際情況，這也將導(dǎo)致出現(xiàn)代建單位不控制成本和大肆浪費(fèi)的現(xiàn)象。

3.4 代建單位的人員素質(zhì)不高

由于我國(guó)代建制模式仍處于起步階段，我國(guó)代建單位的大部分人才都是從傳統(tǒng)的建設(shè)管理轉(zhuǎn)變而來(lái)，人員素質(zhì)不高，人員的組織結(jié)構(gòu)不合理，考評(píng)方法不完善，在管理，運(yùn)營(yíng)和創(chuàng)新等方面也存在諸多問(wèn)題。

4 代建制模式的應(yīng)對(duì)策略

4.1 完善政策制度

政府相關(guān)部門需要加快完善代建制方面的相關(guān)規(guī)章制度，建立完善的監(jiān)督機(jī)制。從法律的角度，政府方面需要考慮制定一套完整的代建管理制度，明確代建單位的權(quán)利，規(guī)范代建單位的選擇程序。

同時(shí)，政府部門需要完善考慮代建市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，規(guī)范代建單位的資質(zhì)等。為解決實(shí)際施工問(wèn)題提供法律依據(jù)，還應(yīng)該制定并推廣代建合同示范文本，明確代建合同各方的權(quán)利和責(zé)任。政府部門還需要完善代建制招標(biāo)制度，從而規(guī)范招投標(biāo)行為，形成有效監(jiān)督機(jī)制。這將促使各方人自覺(jué)遵守法律法規(guī)，促進(jìn)遵從代建市場(chǎng)原則的健康有序發(fā)展[7]。

4.2 規(guī)范和完善代建市場(chǎng)

第一，劃分代建單位的資質(zhì)等級(jí)。從單位的資產(chǎn)規(guī)模、代建業(yè)績(jī)和技術(shù)設(shè)備等方面考慮，代建單位必須取得相應(yīng)的代建相關(guān)資質(zhì)證書，才能承擔(dān)資格許可證范圍內(nèi)的代建業(yè)務(wù)。同時(shí)，政府需要建立代建單位的工程完成后續(xù)評(píng)價(jià)機(jī)制，規(guī)范和完善市場(chǎng)退出機(jī)制，逐步保留優(yōu)秀的代建企業(yè)。

第二加強(qiáng)代建從業(yè)人員的管理。代建單位從業(yè)人員的管理主要包括素質(zhì)管理和專業(yè)管理兩個(gè)方面的內(nèi)容。從專業(yè)管理的角度，政府應(yīng)該考慮建立代建單位的考評(píng)機(jī)制。從素質(zhì)管理的角度，可以同步實(shí)現(xiàn)代建單位從業(yè)人員不良行為記錄的信息披露機(jī)制。從專業(yè)管理和素質(zhì)管理結(jié)合的角度，可以考慮建立誠(chéng)信與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的懲罰機(jī)制。例如，根據(jù)其違規(guī)行為程度，采取不同的經(jīng)濟(jì)懲罰措施，從而實(shí)現(xiàn)素質(zhì)管理和專業(yè)化管理。

第三，政府明確代建費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的范圍。在政府指導(dǎo)價(jià)的浮動(dòng)范圍內(nèi)，代建單位考慮項(xiàng)目的規(guī)模、內(nèi)容、范圍和難易程度等諸多因素，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在法律規(guī)定范圍內(nèi)，代建單位將充分發(fā)揮政府管理和市場(chǎng)規(guī)則兩者優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。

4.3 完善代建合同管理，強(qiáng)化激勵(lì)和約束機(jī)制

目前，代建相關(guān)法律法規(guī)還處于不健全狀態(tài)，暫時(shí)無(wú)公認(rèn)的代建行業(yè)規(guī)范。我們只能單純依據(jù)合同條款來(lái)解決出現(xiàn)的爭(zhēng)議和糾紛等問(wèn)題。這些問(wèn)題反過(guò)來(lái)要求我們強(qiáng)化代建單位的激勵(lì)與約束機(jī)制，增加合同內(nèi)的獎(jiǎng)勵(lì)條款。例如，在合同條款中，必須鼓勵(lì)代建單位主動(dòng)控制工程成本，實(shí)現(xiàn)工程投資結(jié)余同代建單位的酬金相關(guān)聯(lián)。

5 結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)建設(shè)工程多采用代建制模式，這種代建制模式將有利于控制建設(shè)工程投資，達(dá)到提高政府投資效益、提升工程管理水平的目的。由于我國(guó)代建制模式還處于初期發(fā)展階段，發(fā)現(xiàn)代建制模式存在一些問(wèn)題。針對(duì)存在的問(wèn)題，我國(guó)政府方面應(yīng)加快建立、健全完善政策制度，加強(qiáng)和規(guī)范代建市場(chǎng)，強(qiáng)化代建制的宏觀管理。同時(shí)，建設(shè)單位或使用者方面也應(yīng)加強(qiáng)代建合同管理，強(qiáng)化代建制的全過(guò)程管理，細(xì)化代建的微觀管理。最終，宏觀管理和微觀管理共同促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)代建制模式在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用和發(fā)展。