我國地方財(cái)政重整制度的釋評(píng)與完善

華國慶，盛鈞俁

黨的十九大報(bào)告提出了堅(jiān)決打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的明確要求，其中，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)居首位。而在諸多誘發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)的因素中，居高不下的地方政府性債務(wù)無疑是重中之重。自分稅制改革以來，地方政府財(cái)力與支出責(zé)任的缺口愈來愈大，在經(jīng)濟(jì)下行與土地政策收縮的雙重壓力下，舉債似乎成了地方政府彌補(bǔ)短期財(cái)力缺口的有效手段。為規(guī)范地方政府的舉債行為，國務(wù)院出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，其中，《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》(以下簡稱《預(yù)案》)首次提出了以地方財(cái)政重整制度為核心的地方政府性債務(wù)應(yīng)急處置措施。就制度本身而言，這一未雨綢繆的制度安排不僅是落實(shí)《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)規(guī)定、進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的有力舉措，也是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵政策儲(chǔ)備。但就制度構(gòu)造而言，《預(yù)案》有關(guān)地方財(cái)政重整的規(guī)定過于粗疏，于實(shí)踐難以具體操作，部分規(guī)定是否妥當(dāng)也值得推敲。為此，有必要在厘清地方財(cái)政重整制度的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)《預(yù)案》有關(guān)地方財(cái)政重整制度的不足進(jìn)行深入分析，并就制度的完善路徑一抒淺見。

一、邏輯起點(diǎn)：地方財(cái)政重整制度的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)

(一)從事前監(jiān)管到應(yīng)急處置的制度演進(jìn)

根據(jù)2014年修改后的《預(yù)算法》之規(guī)定，我國地方政府被賦予了有限的舉債權(quán)，使得地方債的發(fā)行成了一種常態(tài)。為進(jìn)一步加強(qiáng)地方債的管理，有效防范地方債風(fēng)險(xiǎn)，國務(wù)院及其有關(guān)部委先后發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱《意見》)、《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》等一系列規(guī)范性文件。就地方政府性債務(wù)管理體系的構(gòu)成而言，主要包括事前監(jiān)管機(jī)制和事后應(yīng)急處置機(jī)制，但現(xiàn)行法律規(guī)范多集中于對(duì)事前舉債行為的約束，鮮有對(duì)事后應(yīng)急處置的規(guī)范，而事前監(jiān)管與應(yīng)急處置機(jī)制是相互補(bǔ)充的，若缺乏應(yīng)急處置機(jī)制，事前監(jiān)管很容易變成過度行政控制，成為中央與地方的博弈[注]王旭坤：《中國地方政府舉債權(quán)研究》，北京：法律出版社，2016年，第183頁。。從債務(wù)管理實(shí)踐來看，事前監(jiān)管機(jī)制雖然在一定程度上規(guī)范了地方政府的舉債行為，但很難從根本上遏制住地方政府的舉債沖動(dòng)，部分地方政府甚至通過信用擔(dān)保、資產(chǎn)管理計(jì)劃、明股實(shí)債等方式隱蔽舉債，使得地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。在這種情況下，建立地方政府財(cái)政重整制度，是進(jìn)一步落實(shí)“中央政府不救助”原則，防范和化解地方政府債務(wù)危機(jī)的一種制度選擇。

(二)法治背景下處置地方政府性債務(wù)危機(jī)的最佳選擇

在域外較為成熟的地方政府性債務(wù)應(yīng)急處置機(jī)制中，地方政府破產(chǎn)制度最為完善也最具代表性。地方政府破產(chǎn)制度由破產(chǎn)制度發(fā)展而來，但兩者在內(nèi)涵上具有明顯的差異。就概念而言，地方政府破產(chǎn)制度是指地方政府在出現(xiàn)嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)的情況下，依法通過實(shí)施預(yù)算調(diào)整、債務(wù)減免、資產(chǎn)處置等一系列手段，將債務(wù)規(guī)模控制在政府財(cái)政能力之內(nèi)，以恢復(fù)財(cái)政秩序的平衡狀態(tài)。而傳統(tǒng)意義上的破產(chǎn)制度，一般指?jìng)鶆?wù)人在出現(xiàn)不能償還到期債務(wù)的情況下，由債權(quán)人向法院提出申請(qǐng)，法院依法對(duì)債務(wù)人資產(chǎn)、債務(wù)予以處理的制度安排。就法理而言，地方政府破產(chǎn)制度也不同于傳統(tǒng)意義上的破產(chǎn)制度。按照破產(chǎn)法一般理論，公法人并不具有破產(chǎn)能力，因?yàn)楣ㄈ司哂刑峁┕卜?wù)的職能。正是因?yàn)檫@一職能所在，公法人無法通過破產(chǎn)來承擔(dān)一般債務(wù)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，具體表現(xiàn)為必須保留債務(wù)人的主體資格，且債務(wù)人的財(cái)政能力也無法被完全消滅。而地方政府破產(chǎn)制度賦予了地方政府破產(chǎn)能力，即債務(wù)人能夠在破產(chǎn)制度框架內(nèi)解決債務(wù)清償問題，使地方政府破產(chǎn)僅限于地方財(cái)政的破產(chǎn)，而非職能的破產(chǎn)[注]徐陽光：《政府間財(cái)政關(guān)系法治化研究》，北京：法律出版社，2016年，第82頁。。同時(shí)，由于地方政府的公法人屬性，導(dǎo)致其責(zé)任承擔(dān)并不限于經(jīng)濟(jì)責(zé)任，可能擴(kuò)展至行政或政治層面，這是傳統(tǒng)破產(chǎn)制度所無法涵蓋的。

我國地方財(cái)政重整制度在構(gòu)建理念上源于對(duì)域外地方政府破產(chǎn)制度的借鑒，一些學(xué)者也將地方財(cái)政重整制度稱為中國版的“地方政府破產(chǎn)制度”，但地方政府破產(chǎn)制度只是應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)的一種方法，并不意味著我國目前可以全盤照搬域外經(jīng)驗(yàn)。對(duì)此，有學(xué)者指出：“允許地方政府破產(chǎn)是牽涉到政治、經(jīng)濟(jì)和法律等諸多問題的‘大工程’，在實(shí)際操作中，可能將面臨地方政府資產(chǎn)清算方法、政府破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)界定、政府破產(chǎn)后官員任免規(guī)則等諸多難題。因此，是否允許地方政府破產(chǎn)，仍需長期探索?！盵注]孫文婧：《劉劍文：地方政府會(huì)不會(huì)破產(chǎn)》，http://opinion.caixin.com/2014-11-17/100751822.html， 最后訪問日期：2018-08-25。就我國實(shí)際而言，由于政府在社會(huì)運(yùn)行中的核心作用，一向被認(rèn)為具有無限的信用，若被冠以破產(chǎn)之名，其產(chǎn)生的政治影響及可能帶來的經(jīng)濟(jì)影響將遠(yuǎn)超政府違約的后果。與此同時(shí)，在我國當(dāng)前法律體系中并不存在公法人破產(chǎn)這一概念，這意味著我國地方政府并不具備法律意義上的破產(chǎn)能力，若采用地方政府破產(chǎn)模式，無論在實(shí)體法上還是程序法上都將面臨無法可依的局面，故我國不宜采取地方政府破產(chǎn)之模式。地方財(cái)政重整制度既不是對(duì)地方政府債務(wù)責(zé)任主體的消滅，也不是對(duì)政府財(cái)產(chǎn)的清算，而是通過建立明確的體系框架來重新平衡各方利益的法律規(guī)則[注]李曉新：《試論地方政府債務(wù)的破產(chǎn)法律解決機(jī)制》，《學(xué)海》2012年第6期。?？傮w而言，地方財(cái)政重整制度是在我國現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制尤其是法治背景下，依法處置地方政府性債務(wù)危機(jī)的最佳選擇。

二、文本簡釋：地方財(cái)政重整制度的立法缺憾

(一)范疇層面：基本概念尚未厘清

地方政府性債務(wù)作為地方財(cái)政重整制度的規(guī)范對(duì)象，就概念而言，理論界對(duì)其認(rèn)知不一[注]封北麟：《隱性債務(wù)的應(yīng)對(duì)之策》，《中國金融》2018年第8期。，實(shí)踐中“政府債務(wù)”與“政府性債務(wù)”也經(jīng)常被混淆使用。從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，《預(yù)算法》中使用的是“政府債務(wù)”的表述，而在《意見》和《預(yù)案》中則同時(shí)出現(xiàn)了“政府債務(wù)”和“政府性債務(wù)”兩種表述。從法律規(guī)范的名稱表達(dá)上看，“政府債務(wù)”與“政府性債務(wù)”似乎并無太大差異，但實(shí)際上所涉及的債務(wù)范疇并不相同?！罢畟鶆?wù)”是指政府或政府部門等單位作為債務(wù)人，依據(jù)法律規(guī)定或者合同約定，以財(cái)政資金向債權(quán)人承擔(dān)的償還責(zé)任。更進(jìn)一步來說，政府債務(wù)為政府負(fù)有無條件償還責(zé)任的債務(wù)。而“政府性債務(wù)”是指政府或政府部門以及經(jīng)政府授權(quán)的部門和單位作為債務(wù)人，依據(jù)法律規(guī)定、合同約定以及政府的道義責(zé)任，以財(cái)政資金或者非財(cái)政資金向債權(quán)人承擔(dān)的直接償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任以及救助義務(wù)?！罢畟鶆?wù)”實(shí)質(zhì)上是狹義的“政府性債務(wù)”。對(duì)地方政府性債務(wù)概念的認(rèn)知差異具體表現(xiàn)在對(duì)政府債務(wù)的認(rèn)定口徑不一，以2017年我國政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果為例，財(cái)政部統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示2017年我國政府性債務(wù)總額為29.9萬億元[注]中新網(wǎng)：《肖捷：截至2017年末中國政府債務(wù)余額29.95萬億元》，http://www.chinanews.com/gn/2018/03-07/8461595.shtml ，最后訪問日期：2018-07-24。；而根據(jù)國際清算銀行統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2017年我國政府性債務(wù)總額為38.8萬億元[注]國際清算銀行網(wǎng)：《關(guān)于擔(dān)保債務(wù)的統(tǒng)計(jì)》，https://www.bis.org/statistics/about_securities_stats.htm?m=6%7C33%7C638，最后訪問日期：2018-07-24。。根據(jù)《預(yù)案》之規(guī)定：“若市、縣年度一般債務(wù)利息支出達(dá)到公共財(cái)政預(yù)算支出比例10%以上，或者專項(xiàng)債務(wù)利息支出達(dá)到政府基金預(yù)算支出10%以上的，則必須啟動(dòng)財(cái)政重整?！庇纱丝梢?，地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)是地方財(cái)政重整制度啟動(dòng)的關(guān)鍵依據(jù)，但地方政府性債務(wù)認(rèn)定口徑不一使得地方政府在債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)有了選擇的余地，這無疑在理論上為地方政府規(guī)避地方財(cái)政重整制度留下了操作空間。

(二)邏輯層面：制度實(shí)現(xiàn)前提或缺

《意見》中明確規(guī)定：“地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任?！边@為地方財(cái)政重整制度中財(cái)政責(zé)任獨(dú)立承擔(dān)理念的確立明確了方向，而實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政責(zé)任獨(dú)立承擔(dān)的一個(gè)根本性前提是中央政府堅(jiān)持不救助原則。在我國現(xiàn)行體制下，若要真正實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方債務(wù)危機(jī)的不救助，至少應(yīng)當(dāng)具備以下兩個(gè)條件：一是地方政府有自己獨(dú)立的財(cái)權(quán)，因?yàn)樨?zé)任的承擔(dān)應(yīng)該是以相應(yīng)的財(cái)權(quán)為基礎(chǔ)；二是必須有強(qiáng)硬的外部約束，以遏制地方政府發(fā)債沖動(dòng)[注]華國慶：《地方債危機(jī)：中央政府“救”與“不救”的權(quán)衡》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。。但令人遺憾的是，我國目前尚未具備上述條件。第一，各級(jí)政府間事權(quán)存在同質(zhì)化的趨勢(shì)。根據(jù)《憲法》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！稇椃ā穼?duì)我國單一制行政結(jié)構(gòu)的認(rèn)可賦予了中央政府管轄所有地方政府權(quán)力的正當(dāng)性，在這種權(quán)力構(gòu)成下，除了國防和外交外，各級(jí)政府間的事權(quán)劃分出現(xiàn)了同質(zhì)化趨勢(shì)。因?yàn)楦骷?jí)政府間的事權(quán)與支出責(zé)任并不存在嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，從而導(dǎo)致了處理政府間財(cái)政關(guān)系時(shí)的責(zé)任劃分困境，這無疑為地方政府獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任提供了抗辯依據(jù)，進(jìn)而加劇了地方政府的發(fā)債沖動(dòng)。第二，地方政府缺乏足夠的地方財(cái)政自主權(quán)。我國地方財(cái)政自主權(quán)的缺乏主要體現(xiàn)在稅收收益權(quán)上。中央政府對(duì)稅收收益權(quán)的變更依據(jù)主要是國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，并未嚴(yán)格遵循法定程序，這相當(dāng)于中央政府否定了地方財(cái)政的獨(dú)立性，因此無論中央政府是否參與地方政府舉債，都理應(yīng)分擔(dān)責(zé)任[注]熊偉：《地方債與國家治理:基于法治財(cái)政的分析徑路》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。。此外，在地方政府財(cái)權(quán)過小且負(fù)債率較高的情況下，地方政府并沒有獨(dú)立償債的能力，故在目前分稅制財(cái)政體制下僅靠地方政府自行還債無疑是不現(xiàn)實(shí)的。

(三)原則層面：利益平衡機(jī)制闕如

對(duì)利益的追求既是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力，也是引發(fā)社會(huì)矛盾的根源，但正是利益的矛盾與沖突才造成了法律規(guī)范的產(chǎn)生[注]蘇宏章：《利益論》，沈陽：遼寧人民出版社，1991年，第232頁。。地方財(cái)政重整制度中多方主體的利益訴求導(dǎo)致了利益沖突，這其中包括了債權(quán)人與債務(wù)人之間的利益沖突、債權(quán)人之間的利益沖突以及地方政府(債務(wù)人)與納稅人的利益沖突。就債權(quán)人與債務(wù)人的利益沖突而言，其根源在于地方政府性債務(wù)的特殊法律屬性造成的雙方地位不對(duì)等。地方政府性債務(wù)是以實(shí)現(xiàn)公共性目的為目標(biāo)、以政府信用為基礎(chǔ)的債券，雙方主體間為契約法律關(guān)系，在本質(zhì)上屬于公法之債[注]吳家聲、張永河：《財(cái)政學(xué)》，臺(tái)北：五南圖書出版公司，1986年，第339頁。。公法之債基于契約而發(fā)生，并未脫離債的發(fā)生和償還規(guī)則，同樣需要遵循債的相對(duì)性原理。根據(jù)債的相對(duì)性原理，債權(quán)人只能向特定當(dāng)事人主張權(quán)利，一般不向債務(wù)人之外的人主張權(quán)利[注]王澤鑒：《債法原理》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年，第10頁。。因此，在地方財(cái)政重整過程中，債權(quán)人只能要求發(fā)行債務(wù)的地方政府按照合同約定或者法律規(guī)定履行義務(wù)，地方政府在一般情況下也只能由自身承擔(dān)責(zé)任。在遵循債的相對(duì)性原理的同時(shí)，公法之債也表現(xiàn)出一定的特殊性：地方政府作為債務(wù)人主體，所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任具有強(qiáng)制性，其必要的公共職能應(yīng)當(dāng)被保留，且政府性債務(wù)所依托的還債來源為稅收或其他財(cái)政收入，債權(quán)人不能直接將公共財(cái)產(chǎn)作為抵押物，這導(dǎo)致了債權(quán)人既無法行使法定追索權(quán)，亦無法通過消滅債務(wù)人主體的方式來實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)，從而造成了債務(wù)人相對(duì)于債權(quán)人的強(qiáng)勢(shì)地位，而《預(yù)案》的條款設(shè)置中并未體現(xiàn)出對(duì)債權(quán)人利益的足夠支持。債權(quán)人之間的利益沖突源于不同債權(quán)人對(duì)所擁有債權(quán)的不同利益期待，少數(shù)債權(quán)人的利益要求可能會(huì)造成財(cái)政重整的成本提高[注]張力毅：《美國地方政府債務(wù)清理的法制構(gòu)建及其借鑒——以〈美國破產(chǎn)法〉第九章地方政府的債務(wù)調(diào)整程序?yàn)橹行摹?，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。。在美國的地方債務(wù)應(yīng)急處置機(jī)制中，破產(chǎn)法院作為解決債務(wù)問題的組織機(jī)構(gòu)，對(duì)占債權(quán)人總?cè)藬?shù)1/2以及占受損債權(quán)總額2/3以上的債權(quán)人表決通過的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃擁有強(qiáng)制通過權(quán)[注]劉莉莉：《地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的國際比較》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015年，第235頁。，這在一定程度上減少了不合理利益訴求對(duì)整體利益協(xié)調(diào)進(jìn)程的干擾，但我國地方財(cái)政重整制度中并未設(shè)置諸如此類的債權(quán)人利益平衡機(jī)制。而債務(wù)人與納稅人之間的利益沖突則源于加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律與地方財(cái)政自主權(quán)的矛盾，對(duì)此，《預(yù)案》僅作出了原則性規(guī)定，即“保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出”，但是，“必要的基本民生支出”和“政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出”的指涉內(nèi)容是什么？當(dāng)“必要的基本民生支出”和“政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出”無法同時(shí)保證時(shí)，是否需要規(guī)定優(yōu)先保障順序？這些問題《預(yù)案》沒有明確規(guī)定。

綜上，地方財(cái)政重整過程中的利益沖突具有必然性，保障各方的利益平衡是地方財(cái)政重整的基本要求，如何平衡各方之間的利益關(guān)系，也是地方財(cái)政重整制度中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，但《預(yù)案》中并未就如何平衡各利益作出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

(四)規(guī)則層面：實(shí)施流程規(guī)范不足

《預(yù)案》作為地方財(cái)政重整制度的文本載體，雖然對(duì)地方財(cái)政重整的制度框架進(jìn)行了較為全面的構(gòu)建，但《預(yù)案》在性質(zhì)上仍屬于規(guī)范性文件的范疇。由于規(guī)范性文件所具有的非立法性特征，《預(yù)案》在制度實(shí)施流程的內(nèi)容表述上存在若干失范之處，具體如下：

第一，關(guān)于地方財(cái)政重整制度的啟動(dòng)程序。一方面，《預(yù)案》僅在第四部分概括性地提到“實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃必須依法履行相關(guān)程序”，但“相關(guān)程序”具體包括哪些程序并不清晰。另一方面，根據(jù)《預(yù)案》規(guī)定，只有在申請(qǐng)人申請(qǐng)的情況下方可以啟動(dòng)地方財(cái)政重整，受理機(jī)構(gòu)才可以受理，啟動(dòng)的主體包括申請(qǐng)主體和受理主體。但《預(yù)案》并沒有就申請(qǐng)主體和受理主體作出明確規(guī)定。

第二，關(guān)于地方財(cái)政重整計(jì)劃的編制。地方財(cái)政重整計(jì)劃一旦啟動(dòng)，首先就需要考慮計(jì)劃方案的編制，但《預(yù)案》中并未明確地方財(cái)政重整計(jì)劃的編制權(quán)劃分。與此同時(shí)，《預(yù)案》對(duì)財(cái)政重整計(jì)劃編制的內(nèi)容也缺乏具體規(guī)定，而該方案是否合法、合理，會(huì)直接影響到財(cái)政重整計(jì)劃效能的有效發(fā)揮。

第三，關(guān)于地方財(cái)政重整計(jì)劃的審批。財(cái)政重整計(jì)劃編制完成后，應(yīng)當(dāng)履行一定的審批程序方產(chǎn)生法律效力。對(duì)此，《預(yù)案》僅規(guī)定：“地方財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施以后，相關(guān)市、縣政府涉及財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)等支出項(xiàng)目，必須依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)，同時(shí)，必須報(bào)上級(jí)政府備案。上級(jí)政府對(duì)相關(guān)市、縣政府報(bào)送備案的預(yù)算方案要加強(qiáng)審核評(píng)估，認(rèn)為有不適當(dāng)之處需要撤銷批準(zhǔn)預(yù)算的決議的，應(yīng)當(dāng)依法按程序提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議決定?！蔽覀冋J(rèn)為，僅要求“相關(guān)市、縣政府涉及財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)等支出項(xiàng)目”依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)是不夠的。一方面，僅規(guī)定“相關(guān)市、縣政府涉及財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)等支出項(xiàng)目，報(bào)上級(jí)政府備案”，不足以實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府財(cái)政重整行為的有效監(jiān)督，因?yàn)槲覈胤礁骷?jí)政府還不是真正意義上一級(jí)獨(dú)立的“責(zé)任政府”；另一方面，部分重整內(nèi)容可能超過本級(jí)政府權(quán)限，如地方政府債務(wù)限額和地方債務(wù)置換額度的變更，按照現(xiàn)行規(guī)定，這兩項(xiàng)制度的額度每年由中央政府統(tǒng)一制定并分配給各省，再由省級(jí)政府進(jìn)行分配，僅依靠地方人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)，是無法調(diào)動(dòng)額外額度來保障重整計(jì)劃的執(zhí)行的。

第四，關(guān)于地方財(cái)政重整計(jì)劃的執(zhí)行。一般而言，地方財(cái)政重整計(jì)劃獲得批準(zhǔn)后，由地方政府來負(fù)責(zé)執(zhí)行。但具體由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)實(shí)施？對(duì)此，《預(yù)案》規(guī)定：“縣級(jí)及以上地方各級(jí)政府需設(shè)立本級(jí)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡稱債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組)作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)政府性債務(wù)的日常管理。當(dāng)本地區(qū)出現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，則根據(jù)需要轉(zhuǎn)為政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡稱債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)工作?！币来艘?guī)定，地方財(cái)政重整計(jì)劃執(zhí)行的機(jī)構(gòu)為債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組。那么，即使可以由該領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)實(shí)施，《預(yù)案》對(duì)該領(lǐng)導(dǎo)小組在具體執(zhí)行過程中享有的職權(quán)以及履行的責(zé)任范圍也未作規(guī)定。

三、路徑探析：地方財(cái)政重整制度的完善方略

對(duì)于我國地方財(cái)政重整制度的完善，我們認(rèn)為可以從以下三個(gè)維度進(jìn)行：

(一)構(gòu)建以《地方財(cái)政重整法》為核心的法律體系

《預(yù)案》就其性質(zhì)而言，屬于規(guī)范性文件的范疇，但由于效力層次過低，且內(nèi)容不夠具體明確，既無法給予地方財(cái)政重整的實(shí)際實(shí)施提供法律性支撐，也無法規(guī)制地方財(cái)政重整的相關(guān)行為。地方財(cái)政重整制度的實(shí)施不僅要有明確的法律依據(jù)，而且應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定程序進(jìn)行，因此有必要對(duì)地方財(cái)政重整行為進(jìn)行法治化約束。在法治化的路徑選擇上，《預(yù)案》中提出的“地方財(cái)政重整”概念，其本質(zhì)是對(duì)破產(chǎn)重整制度原理的吸收借鑒，但其并未完全貫徹破產(chǎn)法的相關(guān)邏輯[注]李曙光：《處理地方債要制定風(fēng)險(xiǎn)處置法》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016年11月29日，第8版。。換言之，就地方財(cái)政重整而言，《預(yù)案》雖然規(guī)定了類似于美國地方政府破產(chǎn)的財(cái)政重整措施，但無法解決因地方財(cái)政重整的實(shí)施而可能產(chǎn)生的諸多問題。如在地方財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)際執(zhí)行程序中，如何使得“三不一退”“削減經(jīng)費(fèi)”“縮編裁員”“清理補(bǔ)貼”以及處置政府資產(chǎn)等成為一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定？又如何有效規(guī)制地方財(cái)政重整行為，以防止財(cái)政重整行為無序性？鑒此，有必要在《預(yù)案》基礎(chǔ)上，及時(shí)研究制定《地方財(cái)政重整法》，就地方財(cái)政重整的原則、目標(biāo)、主體、標(biāo)準(zhǔn)、措施、程序等作出明確、具體的規(guī)定。

地方財(cái)政重整制度作為地方債務(wù)管理中的應(yīng)急處置機(jī)制，需要系統(tǒng)的地方債務(wù)管理制度的支持。修改后的《預(yù)算法》針對(duì)地方政府債務(wù)作了一些規(guī)定，但《預(yù)算法》畢竟不是規(guī)制公共債務(wù)的管理之法，無法具體細(xì)致地針對(duì)地方政府性債務(wù)作針對(duì)性規(guī)定。與此同時(shí)，國務(wù)院及其有關(guān)部委雖然頒布了一系列有關(guān)地方政府性債務(wù)的規(guī)范性文件，但由于各規(guī)范性文件之間聯(lián)動(dòng)較弱，難以形成系統(tǒng)的地方政府舉債管理機(jī)制，地方政府變相舉債的情況層出不窮，地方債務(wù)再次呈現(xiàn)隱性化趨勢(shì)。鑒此，制定《公共債務(wù)法》，以立法形式對(duì)地方政府債務(wù)的限額、用途、期限及償債財(cái)源予以規(guī)范和約束就顯得尤為必要。

此外，我國地方政府舉債沖動(dòng)以及違規(guī)舉債行為難以遏制的原因主要在于地方政府缺乏與事權(quán)相一致的財(cái)權(quán)。當(dāng)前各級(jí)政府間事權(quán)責(zé)任劃分并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，事權(quán)下移情況依然普遍存在，上級(jí)政府以各種名目轉(zhuǎn)移其應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)給下級(jí)政府，下級(jí)政府被迫承擔(dān)了本該由上級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)，從而造成地方政府長期存在債務(wù)漏洞，進(jìn)而引起地方政府不得不轉(zhuǎn)向大舉借債以化解地方財(cái)源困境。長遠(yuǎn)來說，建立一個(gè)穩(wěn)定、確定的中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系，切實(shí)解決分稅制以來長期存在的地方政府事權(quán)過大、財(cái)權(quán)過小的問題，是遏制地方政府發(fā)債沖動(dòng)、避免和化解地方政府債務(wù)危機(jī)的一個(gè)重要路徑。而法治則是實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系穩(wěn)定性和確定性的最佳選擇。財(cái)政關(guān)系是政府間關(guān)系的重要內(nèi)容，通過立法形式確定政府間財(cái)政關(guān)系，是推進(jìn)依法治國的重要舉措，是推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要體現(xiàn)，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求。因此，通過法律形式確立地方間財(cái)政關(guān)系，是推進(jìn)依法治國的重要舉措，也是財(cái)稅體制發(fā)揮改革“突破口”功能的重要體現(xiàn)[注]李寧：《制定“政府間財(cái)政關(guān)系法”意義重大》，《中國青年報(bào)》2015年6月8日，第6版。。為此，財(cái)政部2016年7月18日公布的《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》以及國務(wù)院2016年8月16日印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，均明確提出“研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，推動(dòng)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系”?？梢哉f，制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》，對(duì)于有效規(guī)制政府間財(cái)政關(guān)系，遏制、避免政府間財(cái)政關(guān)系的隨意變動(dòng)，進(jìn)一步建立健全財(cái)政法律體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政法治化等具有十分重要的意義。

(二)完善地方財(cái)政重整制度的運(yùn)行機(jī)制

如何進(jìn)一步完善《預(yù)案》有關(guān)地方財(cái)政重整之規(guī)定，是目前亟待研究解決的問題。我們認(rèn)為，地方財(cái)政重整制度的完善，應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面：

第一，建立地方財(cái)政重整過程中的利益平衡機(jī)制。鑒于債權(quán)人在地方財(cái)政重整中的弱勢(shì)地位，應(yīng)當(dāng)給予債權(quán)人一定的制度支持，域外國家在相關(guān)立法中也皆是如此。如新西蘭 《地方政府債務(wù)法案》第92條至第103條規(guī)定，如若地方政府對(duì)債務(wù)或利息無法按時(shí)支付或持續(xù)支付，則應(yīng)作為違約方向債權(quán)人額外支付賠償金，賠償金以違約金額的5%來計(jì)算；如果地方政府超過28天依然無法足額或持續(xù)支付，地方政府債務(wù)委員會(huì)將依據(jù)法律啟動(dòng)主動(dòng)追索機(jī)制，主動(dòng)向違約政府追索債務(wù)或提請(qǐng)高等法院指派專門的財(cái)務(wù)委托管理人追索債務(wù)[注]王婷婷、范衛(wèi)國：《財(cái)政責(zé)任視角下的地方債務(wù)治理：域外經(jīng)驗(yàn)與中國路徑》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2016年第6期。。又日本 《憲法》規(guī)定，即使地方政府財(cái)政狀況惡化也必須保證債權(quán)人的利益，日本地方自治團(tuán)體不允許通過破產(chǎn)程序來逃避債務(wù)，但允許以財(cái)政重建的方式來解決政府債務(wù)危機(jī)。即使是采用地方政府破產(chǎn)模式的美國，也賦予了債權(quán)人在債務(wù)重整計(jì)劃中的表決權(quán)與抗辯權(quán)。結(jié)合我國地方財(cái)政重整制度的具體框架，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予債權(quán)人以下權(quán)利：當(dāng)?shù)胤秸宦男袉?dòng)地方財(cái)政重整制度的義務(wù)時(shí)，債權(quán)人可以向上級(jí)政府申請(qǐng)啟動(dòng)地方財(cái)政重整；地方財(cái)政重整計(jì)劃在制定時(shí)應(yīng)當(dāng)給予債權(quán)人意思表達(dá)的機(jī)會(huì)；同時(shí)，債權(quán)人對(duì)不合理的重整內(nèi)容有提出抗辯的權(quán)利。

第二，明確地方財(cái)政重整制度的申請(qǐng)主體和受理主體。就申請(qǐng)主體而言，在美國，申請(qǐng)人只能是被州政府授權(quán)的地方政府，可見美國在地方政府享有高度自治權(quán)的情況下依然對(duì)申請(qǐng)主體進(jìn)行了非常嚴(yán)格的資格限制。在我國地方政府自治權(quán)并不充分的情況下，建議將申請(qǐng)主體規(guī)定為縣級(jí)以上地方人民政府及其上級(jí)人民政府。就受理主體而言，如前所述，我國目前地方財(cái)政重整采取的是行政主導(dǎo)模式而非司法主導(dǎo)模式，因此，由縣級(jí)以上人民政府自己申請(qǐng)、自己受理就顯得不盡妥當(dāng)。鑒此，地方財(cái)政重整計(jì)劃的受理主體，只能為申請(qǐng)人之上級(jí)人民政府。

第三，明確地方財(cái)政重整計(jì)劃編制、審批、執(zhí)行的主體和程序。就地方財(cái)政重整計(jì)劃編制而言，參照美國《破產(chǎn)法》第9章之規(guī)定，債務(wù)人享有專屬的重整計(jì)劃提出權(quán)，這一設(shè)定之原因在于立法者認(rèn)為地方政府財(cái)政重整計(jì)劃的目的是給予債務(wù)人重新開始的機(jī)會(huì)，債務(wù)人應(yīng)當(dāng)被賦予對(duì)重整計(jì)劃的控制權(quán)。在這一問題的目標(biāo)認(rèn)知上，我國與美國并無差異，因此我們認(rèn)為計(jì)劃的編制應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)，具體可由地方人民政府財(cái)政部門承擔(dān)計(jì)劃方案的編制工作。地方財(cái)政重整計(jì)劃的編制涉及諸多內(nèi)容，但財(cái)政重整并非納稅人與債權(quán)人的對(duì)抗，因而首先應(yīng)當(dāng)明確“必要的基本民生支出”和“政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出”的具體范圍。就地方財(cái)政重整計(jì)劃的審批而言，地方財(cái)政重整計(jì)劃對(duì)政府財(cái)政能力的調(diào)整需要通過財(cái)政預(yù)算的調(diào)整方能生效，而根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，政府財(cái)政預(yù)算調(diào)整應(yīng)當(dāng)經(jīng)過本級(jí)地方人民代表大會(huì)或者人大常委會(huì)批準(zhǔn)，因此，地方財(cái)政重整計(jì)劃也應(yīng)當(dāng)依法報(bào)經(jīng)本級(jí)地方人民代表大會(huì)或者其常委會(huì)審批。但如前所述，地方財(cái)政重整計(jì)劃僅報(bào)經(jīng)本級(jí)地方人民代表大會(huì)或者其常委會(huì)審批是不夠的，為保證上級(jí)政府監(jiān)督權(quán)的順利實(shí)行，應(yīng)當(dāng)將地方財(cái)政重整計(jì)劃及根據(jù)財(cái)政重整計(jì)劃作出的重大財(cái)政行為報(bào)上級(jí)政府備案。就地方財(cái)政重整計(jì)劃的執(zhí)行而言，實(shí)行地方財(cái)政重整的地方政府必然是重整計(jì)劃的主要執(zhí)行人，但考慮地方財(cái)政重整計(jì)劃的實(shí)施涉及諸多行政決策，如增收減支、變賣政府資產(chǎn)等，故建議設(shè)立地方財(cái)政重整委員會(huì)。該委員會(huì)可由上一級(jí)政府和本級(jí)政府有關(guān)部門代表、債權(quán)人代表、律師等組成，完成對(duì)于債務(wù)重整過程中需采取的地方政府各項(xiàng)債務(wù)措施的執(zhí)行。

(三)完善地方財(cái)政重整制度的配套供給

第一，建立口徑統(tǒng)一的政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。普拉科瓦的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型將地方政府性債務(wù)劃分為直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債[注]直接顯性債務(wù)是指根據(jù)法律或其他約定，由政府直接舉借和明確承諾償付，并通過財(cái)政預(yù)算方案明示的政府債務(wù)，如地方政府債券。直接隱性債務(wù)通常是指假定現(xiàn)行公共支出政策長期執(zhí)行下去而必須產(chǎn)生的債務(wù)?；蛴酗@性債務(wù)是指特定事件發(fā)生時(shí)政府需要支付的債務(wù)，如國家對(duì)非主權(quán)的借款和地方政府的保護(hù)性擔(dān)保?；蛴须[性負(fù)債是指雖不由政府公開承諾，但一旦發(fā)生危機(jī)，政府被迫出面干預(yù)并承擔(dān)最終責(zé)任的財(cái)政負(fù)債。，并認(rèn)為廣義上的地方政府性債務(wù)包括以上四類，而狹義上的地方政府性債務(wù)僅指直接顯性債務(wù)[注]時(shí)秀紅：《財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)與中國地方政府的債務(wù)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007年，第10頁。。早期的地方債務(wù)管理規(guī)范采用了廣義上的地方政府性債務(wù)的概念，如《廣州市政府性債務(wù)管理辦法》將地方政府性債務(wù)定義為地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)等公司直接介入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持，因公益性項(xiàng)目建設(shè)形成的債務(wù)。又如《遼寧省政府債務(wù)管理辦法》將地方政府性債務(wù)定義為政府及其部門舉借或者合法擔(dān)保以及在特定情況下需要由政府償還的債務(wù)。而《預(yù)算法》明確規(guī)定了地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法形式，即地方政府性債務(wù)只采用狹義上的政府性債務(wù)概念，實(shí)際上縮小了地方政府性債務(wù)的認(rèn)定口徑。綜上，未來地方政府性債務(wù)應(yīng)當(dāng)僅指直接顯性債務(wù)，但依照法不溯及既往的原則，現(xiàn)行地方政府性債務(wù)應(yīng)當(dāng)包括直接顯性負(fù)債和存量債務(wù)中經(jīng)過合法程序的或有負(fù)債。

第二，建立多指標(biāo)的動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制。日本《地方財(cái)政再建促進(jìn)特別措置法》中曾使用過靜態(tài)的單一指標(biāo)作為預(yù)警檢測(cè)對(duì)象，但2006年日本夕張市政府財(cái)政破產(chǎn)事件調(diào)查結(jié)果顯示，這一規(guī)定存在明顯的制度瑕疵。夕張市政府利用每年的財(cái)政審計(jì)的時(shí)間差，始終將實(shí)際債務(wù)數(shù)額粉飾在監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)之下，導(dǎo)致日本地方財(cái)政重建機(jī)制并未及時(shí)發(fā)揮作用，可見靜態(tài)的單一監(jiān)控指標(biāo)并不適合作為地方財(cái)政重整制度的“開關(guān)”。為應(yīng)對(duì)《預(yù)案》中有關(guān)地方財(cái)政重整計(jì)劃的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)難以具體把握且標(biāo)準(zhǔn)過于單一的問題，建議：一是在縮短市、縣政府被動(dòng)提交債務(wù)數(shù)據(jù)周期的基礎(chǔ)上，由上級(jí)財(cái)政部門對(duì)地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行不定期抽查，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管；二是采用實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際償債率與未來債務(wù)負(fù)擔(dān)率這四項(xiàng)指標(biāo)，當(dāng)一項(xiàng)指標(biāo)突破規(guī)定限額，就必須啟動(dòng)地方財(cái)政重整；三是將《預(yù)案》中“市縣政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為有必要”之規(guī)定更改為“上級(jí)政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為有必要”，以提高預(yù)警機(jī)制的靈活性。

第三，建立地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相一致的制度。要實(shí)現(xiàn)真正意義上地方政府財(cái)政責(zé)任的獨(dú)立承擔(dān)，就必須從地方政府債務(wù)問題的源頭入手，合理調(diào)整政府間關(guān)系、保障地方政府的財(cái)力。政府間關(guān)系的合理調(diào)整需要根據(jù)居民所需的差異化，科學(xué)地制定公共服務(wù)目標(biāo)，并圍繞公共服務(wù)的目標(biāo)，分別核算各地公共財(cái)政支出的基本需求，從而改進(jìn)公共服務(wù)的提供效率。而地方政府的財(cái)力保障離不開健全的地方稅權(quán)體系的支持。地方稅權(quán)體系的健全需要將行政式分權(quán)變更為法治式分權(quán)，通過法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)對(duì)地方稅收收益權(quán)的合理配置，完善地方稅稅基，形成地方穩(wěn)定稅源。健全的地方稅權(quán)體系能夠使地方政府具有承擔(dān)地方政府債務(wù)違約的能力和主體資格，成為獨(dú)立承擔(dān)地方政府性債務(wù)所引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體；而且，以地方稅收入形成償還地方債的主要收入來源，能夠更好地約束地方政府舉債行為，進(jìn)一步控制發(fā)債規(guī)模。

第四，健全和落實(shí)地方政府責(zé)任追究制度。傳統(tǒng)意義上問責(zé)機(jī)制不可避免地受到以政治性評(píng)估為主而不是以技術(shù)性評(píng)估為主的政治機(jī)制所帶來的不利影響，健全和落實(shí)責(zé)任追究制度的關(guān)鍵在于將責(zé)任追究精準(zhǔn)化。實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究精準(zhǔn)化需要從兩個(gè)方面進(jìn)行考量：一是責(zé)任追究主體的精細(xì)化，依照程序規(guī)則明確不同環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，避免集體決策制下無人擔(dān)責(zé)的情形；二是責(zé)任追究內(nèi)容的明確化，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》規(guī)定了七種問責(zé)情況、五種問責(zé)方式以及各種從輕、從重的問責(zé)情形，可以為地方債務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任追究提供制度化的參考。

四、結(jié) 語

《預(yù)案》的出臺(tái)標(biāo)志著我國地方政府性債務(wù)管理機(jī)制的確立，這一機(jī)制包括債務(wù)統(tǒng)計(jì)、內(nèi)部報(bào)告、信息披露和應(yīng)急處理等制度。而地方財(cái)政重整制度作為地方政府性債務(wù)應(yīng)急處理措施的承載，在守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線、維護(hù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)有序發(fā)展方面發(fā)揮著不可估量的作用，其完善具有客觀性和必要性。就財(cái)政重整的完善思路而言，一方面，貫徹財(cái)政重整為政府財(cái)政重整而非職能重整之思想，保證政府運(yùn)轉(zhuǎn)之順利，維護(hù)納稅人與債權(quán)人利益之平衡；另一方面，發(fā)揮現(xiàn)代財(cái)政制度之穩(wěn)固性特點(diǎn)，構(gòu)建財(cái)政重整之相關(guān)配套制度，使原本單一制度得到聯(lián)動(dòng)制度之支持。地方財(cái)政重整制度的最大意義在于明確政府財(cái)政責(zé)任的分級(jí)機(jī)制，讓責(zé)任模式回歸到責(zé)任主體風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的范疇之內(nèi)，迫使地方政府依照既有財(cái)力制定發(fā)展目標(biāo)，在保障政府公共服務(wù)持續(xù)性的前提下，確保地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理朝著可靠的方向發(fā)展，引導(dǎo)國家治理體系切實(shí)地發(fā)揮其效能。