當(dāng)代公共政策系統(tǒng)的改進(jìn)：公共政策的功能限度

●閆佳鳴

公共政策是政府為實(shí)現(xiàn)其工作目標(biāo)，保持其與市場、社會(huì)和民眾之間均衡關(guān)系的最有效途徑之一，同時(shí)也是保障其有效解決社會(huì)問題屬性的外在行為。公共政策的價(jià)值相關(guān)性、合法性、權(quán)威性等屬性使其具有一定的功能限度。

一、公共政策功能限度的概念

公共政策功能限度的含義是指公共政策功能相對于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的其他途徑具有優(yōu)越效果的邊界。主要包含兩個(gè)方面：一是某個(gè)具體公共政策最恰當(dāng)?shù)墓δ茴I(lǐng)域，即其能夠最大程度發(fā)揮政策效果的區(qū)域；二是整個(gè)政策系統(tǒng)的限度，主要與政府的功能范疇有關(guān)，即提供社會(huì)需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的程度。一定意義上，公共政策功能限度就是政府通過公共政策發(fā)揮好的功能內(nèi)容范圍。

廣義政府涵蓋面更廣，涉及國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等公共機(jī)關(guān)的總合，代表著社會(huì)公共權(quán)力。公共政策的功能界限不等于政府職能的界限，但政府的職能也不僅僅只有制定公共政策。我們可以將規(guī)范社會(huì)秩序、平衡社會(huì)利益的方法分為市場手段、社會(huì)自發(fā)、政府強(qiáng)力。其中，將市場手段看做基于經(jīng)濟(jì)人理性的以私人利益為導(dǎo)向的不依靠國家強(qiáng)制力的規(guī)范方式，將社會(huì)自發(fā)看做基于社會(huì)公民公共利益非私人利益且不依靠國家強(qiáng)制力的規(guī)范方式，將政府強(qiáng)力看做是為了公共利益并且以公共權(quán)力做背書的規(guī)范方式。

二、公共政策功能限度的界限

公共行政思想史的演變過程在早期更多的是介于對政府和市場二者關(guān)系的探討。在20世紀(jì)40-50年代以后的時(shí)期，研究公共政策制定過程中出現(xiàn)了新的主體即社會(huì)，由此，公民的力量得以體現(xiàn)。政府的參與一直是研究當(dāng)代公共政策關(guān)鍵因素之一，但并不意味著公共政策的功能界限等于政府職能的界限。公共政策的界限實(shí)際上最低是彌補(bǔ)市場手段和社會(huì)自發(fā)規(guī)范的不足，而最高是政府強(qiáng)力本身能發(fā)揮作用的最大值，即政策系統(tǒng)的功能下限界定為市場失靈，上限界定為政府失靈，即市場和公民社會(huì)作用的發(fā)揮。

（一）市場失靈

1.市場失靈的原因及缺陷

經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴托對市場失靈理論進(jìn)行了比較系統(tǒng)的分析，并列舉了可能導(dǎo)致市場失靈的原因。

（1）市場的不完全性和壟斷性?！翱床灰姷氖帧卑l(fā)揮作用，在自由競爭的條件下，即當(dāng)生產(chǎn)者和消費(fèi)者無法左右市場的條件下，市場機(jī)制能夠自發(fā)地實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。理想狀態(tài)下，自由市場上由價(jià)格支配著各種資源在各部門、各產(chǎn)業(yè)間流動(dòng)，各種資源流向高效率的企業(yè)，使資源的使用和分配達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，使社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)需求達(dá)到均衡，但這是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)生活中很難存在完全對應(yīng)。

（2）市場的外部性。雖然市場在優(yōu)化資源配置方面發(fā)揮著重要的積極作用，但是也應(yīng)該認(rèn)識到存在著許多市場機(jī)制無法施加影響的外部因素，這也在影響著資源配置的效果，如公平、環(huán)境污染等社會(huì)問題。

（3）市場很難滿足社會(huì)對公共產(chǎn)品的需求。在私人產(chǎn)品的問題上，市場機(jī)制很容易使供求達(dá)到均衡。而公共產(chǎn)品屬性的原因，即對個(gè)人供給不影響對他人的供給，某一個(gè)人的享用也不妨礙其他人的享用，如國防公共安全，其消費(fèi)具有明顯的外部經(jīng)濟(jì)性。

2.政府通過公共政策彌補(bǔ)市場功能不足

由于市場調(diào)節(jié)存在失靈且具有以上缺陷，因此需要政府干預(yù)社會(huì)資源配置，彌補(bǔ)市場的功能不足，然而當(dāng)時(shí)公民社會(huì)的力量并未壯大，因此現(xiàn)階段主要是政府作為主體通過公共政策來彌補(bǔ)市場的不足。

（1）針對市場無法使資源配置達(dá)到最優(yōu)的問題——公共政策保障競爭環(huán)境。如何使市場資源配置達(dá)到最優(yōu)，經(jīng)濟(jì)學(xué)提出要形成一個(gè)完全競爭的市場環(huán)境：遵循價(jià)格機(jī)制，使資源達(dá)到充分流動(dòng)。而市場調(diào)節(jié)容易造成大集團(tuán)的壟斷，因此需要政府為了整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來制定相關(guān)政策，進(jìn)而保障一個(gè)完全競爭的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，如采取反壟斷措施等。

（2）針對市場的外部性問題——公共政策采取矯正措施。改進(jìn)市場外部性的途徑有四種：經(jīng)濟(jì)途徑、法律途徑、行政途徑和社會(huì)途徑。經(jīng)濟(jì)途徑主要是征稅。例如，出現(xiàn)交通擁擠問題就需要征收公路使用費(fèi)，產(chǎn)生污染問題就需要征收污染稅。法律途徑在解決外部性問題上是最常規(guī)的也是有效的，但同時(shí)也具有局限性，如訴訟成本過高、拖延時(shí)日久等。行政途徑是指政府的強(qiáng)制干預(yù)，進(jìn)而使外部性內(nèi)在化。社會(huì)途徑主要指社會(huì)監(jiān)督、道德教育等。

（3）針對市場的公共產(chǎn)品供給不足問題——公共政策規(guī)定特定領(lǐng)域的公共產(chǎn)品的供給。市場在日常生活中發(fā)揮相應(yīng)的作用，政府積極管理由于投入成本高，回報(bào)率低或者周期長，市場無力涉足也不愿意涉足的領(lǐng)域的社會(huì)公共事務(wù)，如提供退休金、醫(yī)療保健以及編制社會(huì)安全網(wǎng)等。

（二）政府失靈

政府在市場經(jīng)濟(jì)中有著不可替代的地位，發(fā)揮著重要的作用，但是其行為受到一定的限制，為了使政府能更好地履行其社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，應(yīng)當(dāng)對政府干預(yù)社會(huì)公共事務(wù)的范圍內(nèi)容、途徑和力度進(jìn)行規(guī)定，從而減少由于政府干預(yù)不力或過度而帶來的消極影響。

1.政府失靈的原因及缺陷

（1）政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”行為?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)強(qiáng)調(diào)政府部門及其行政人員在管理過程中也擔(dān)任“經(jīng)濟(jì)人”，他們首先追求的是自身的利益而非公共利益。

（2）交換政治學(xué)。盡管政治市場中存在一定程度的強(qiáng)制性，比如使用多數(shù)決定規(guī)則時(shí)的集體決策對少數(shù)的強(qiáng)制，但當(dāng)參與者保持選擇參與與否、合作與否的自由時(shí)，強(qiáng)制性便不會(huì)對交易各方的相互獲益產(chǎn)生作用。公共選擇理論認(rèn)為有效率的政策結(jié)果并不是產(chǎn)生于政治家的品德或頭腦，而是產(chǎn)生于集團(tuán)之間或組成集團(tuán)的個(gè)體之間的相互討價(jià)還價(jià)、相互妥協(xié)和調(diào)整的政治過程，要保證政府和社會(huì)雙方收益，政治權(quán)力就要分散化。

（3）方法論的個(gè)人主義。“一切行為都是人的行為：在個(gè)體成員的行為被排除在外后，就不會(huì)有社會(huì)團(tuán)體的存在和現(xiàn)實(shí)性?！惫策x擇理論認(rèn)為：從對個(gè)體的分析來理解人類活動(dòng)是有必要的，人作為構(gòu)成社會(huì)的基礎(chǔ)，社會(huì)被看作個(gè)人追求其自身利益的效果，國家被看作個(gè)人尋求自身利益的一種機(jī)構(gòu)，集體行動(dòng)是個(gè)體聯(lián)合起來爭取利益采取的行動(dòng)，是在遵守規(guī)則的前提下實(shí)現(xiàn)利益的工具。

以上原因引發(fā)的政府失靈現(xiàn)象帶來的缺陷主要有以下幾方面：

（1）公共政策失效。為了避免公共政策實(shí)施帶來的低效率，政府干預(yù)收益應(yīng)當(dāng)超過其干預(yù)成本，這樣的做法才是有意義的。由于缺少競爭環(huán)境、績效考核以及有力的監(jiān)督，公共政策的成本負(fù)擔(dān)者難以辨識，政府本身的擴(kuò)張傾向，對于短期政績的追求以及政策制定脫節(jié)等，在實(shí)際制定公共政策的過程中，往往會(huì)耗費(fèi)許多行政資源，這樣高成本收益比的公共政策反而造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)。

（2）公共物品低效率供給。由于缺乏監(jiān)督機(jī)制、效率意識、評價(jià)手段、競爭機(jī)制等，政府在提供公共物品時(shí)往往存在低效率的特征，出現(xiàn)了公共物品的缺位或供給不力的問題，政府淪落為公共物品形式上的供給者。

（3）內(nèi)部性和政府?dāng)U張?jiān)黾庸?。在非市場條件下，內(nèi)在性”擴(kuò)大機(jī)構(gòu)供給曲線，即提高機(jī)構(gòu)成本，使其高于技術(shù)上的成本，導(dǎo)致多余的全部成本，較高的單位成本和比社會(huì)有效水平更低的非市場產(chǎn)出水平，這樣就產(chǎn)生了非市場缺陷。另一方面，政府的內(nèi)部性推動(dòng)其擴(kuò)張，加劇了資源的浪費(fèi)。

（4）尋租及腐敗。尋租是政府干預(yù)的必然產(chǎn)物，政府對自由市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)較容易產(chǎn)生集中的經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，出現(xiàn)“租金”形式。在市場體制下，只有政府才能借助于行政和法律手段，創(chuàng)造不平等的競爭環(huán)境并維持歸一部分人所有的租金。尋租意味著額外成本，意味著減少了對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資，且隨國有部門的干涉范圍和相對規(guī)模加大而更加嚴(yán)重。

2.市場和公民社會(huì)彌補(bǔ)政府功能不足

政府失靈意味著在提供公共產(chǎn)品、維持公共秩序等領(lǐng)域，公共政策是不能夠完全承擔(dān)職能的，因此在公共政策不能達(dá)到目標(biāo)的這部分領(lǐng)域中需要有其他類型的規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。公民社會(huì)應(yīng)當(dāng)是大眾廣泛參與，對國家權(quán)力發(fā)揮監(jiān)督作用，隨著公民社會(huì)的力量不斷壯大，社會(huì)對其討論也逐漸展開。

（1）公民社會(huì)的內(nèi)涵：第一，公民社會(huì)的本質(zhì)就是民主社會(huì)，它尊重公民資格，保障公民權(quán)利，尊重公民意志。第二，公民社會(huì)倡導(dǎo)公民參與意識、責(zé)任意識的社會(huì)意識，公民參與政治生活是公民社會(huì)的最重要的政治內(nèi)涵，同時(shí)也是現(xiàn)代政治文明的重要體現(xiàn)。第三，公民社會(huì)意味著政府與社會(huì)關(guān)系的重新定位，二者的新型關(guān)系首先是平等契約關(guān)系，其次是互動(dòng)合作關(guān)系。

（2）市場和社會(huì)的作用：隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民社會(huì)的崛起，市場和社會(huì)的作用對政府造成競爭壓力，比如公共福利、養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)不再由政府一家承擔(dān)。市場和社會(huì)監(jiān)督政府公共政策的全過程，隨著二者力量的壯大，在政策制定環(huán)境中二者的聲音以及影響力逐漸增強(qiáng)，日益行使監(jiān)督權(quán)力，彌補(bǔ)政府內(nèi)部監(jiān)督的不力，并且可以為政府的績效考核提供參考。根據(jù)閾值模型來解釋公共政策制定過程（如圖1）。由于公民社會(huì)力量的壯大，個(gè)人解釋首先會(huì)逐步形成，個(gè)人往往會(huì)基于成本——收益角度對問題進(jìn)行界定，加之由于存在市場失靈，需要發(fā)揮公民社會(huì)的作用，社會(huì)中每個(gè)人的解釋加總形成社會(huì)解釋，在此過程中，個(gè)人將會(huì)突破自我閾值，促進(jìn)社會(huì)普遍解釋的形成，隨后，由于存在政府失靈，社會(huì)閾值也在不斷發(fā)生變化，因而，公共政策得以重新界定。

圖1 公共政策界定的閾值模型

三、我國當(dāng)代公共政策功能限度的變動(dòng)過程

（一）社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共政策限度變化——以黨和政府工作報(bào)告為例

1.2002年黨的十六大報(bào)告指出：“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批。要把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增加就業(yè)，穩(wěn)定物價(jià)，保持國際收支平衡作為宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)”。黨的十六大將政府的職能定位為：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)16個(gè)字，明確了國家宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)，主張用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)市場，而不是國家對市場主體的直接干預(yù)。此外，報(bào)告中突出強(qiáng)調(diào)了政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是加強(qiáng)政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能，尤其是有關(guān)民生的問題，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等。

2.2004年政府工作報(bào)告指出：政府應(yīng)“更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)功能”。

3.2007年黨的十七大報(bào)告中指出：要“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。

4.2012年黨的十八大報(bào)告中明確指出：“要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府……推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。政府的主要任務(wù)就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及國際環(huán)境，提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義。

5.2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)的公報(bào)中強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是關(guān)于政府與市場關(guān)系新的表述，更加強(qiáng)調(diào)了市場的決定性作用，強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)澢逭褪袌龅慕缦?，市場能做到的就交給市場，政府不必干涉。政府的職能即宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境等。

6.2017年黨的十九大報(bào)告指出：要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。指出未來大部制發(fā)展的關(guān)鍵：始終以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，緊抓簡政放權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)管職能、建立服務(wù)型政府。

7.2017年在十二屆全國人大五次會(huì)議中，李克強(qiáng)在介紹2017年重點(diǎn)工作任務(wù)時(shí)表示：2017年要持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。

通過以上黨和政府的工作報(bào)告可以看出：公共政策的上限是在逐漸下移的，即政府公共政策的功能范圍是越來越小的；另一方面，政府依然在部分傳統(tǒng)領(lǐng)域扮演著重要角色，如促進(jìn)社會(huì)公平的矯正政策，以及對于一些新出現(xiàn)的問題如環(huán)境治理等，其責(zé)任也需要政府出面進(jìn)行承擔(dān)，此時(shí)公共政策的輻射范圍將會(huì)隨著新出現(xiàn)的公共問題而延伸。

（二）公民社會(huì)發(fā)展起來公共政策限度變化——以基層民主自治制度為例

1.人民公社時(shí)期?！案鬓r(nóng)業(yè)社的一切生產(chǎn)資料和公共財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)為公社所有，由公社統(tǒng)一核算，統(tǒng)一分配，社員分配實(shí)行工資制和口糧供給制相結(jié)合，成立托兒所、敬老院、縫紉組，公社設(shè)立了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、工交、糧食、供銷、衛(wèi)生、武裝保衛(wèi)等若干部或委員會(huì)，下設(shè)生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理和組織軍事化、生產(chǎn)戰(zhàn)斗化、生活集體化”。此時(shí)中國處在從單位社會(huì)向個(gè)體社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，政府是一種全能型政府。在人民公社組織制度下，國家通過建立健全相關(guān)制度，致力于多方面推進(jìn)改革。生產(chǎn)大隊(duì)歸公社，省去中間領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)，使得公社權(quán)力大大集中，減少了生產(chǎn)大隊(duì)的自主權(quán)，限制了公共事務(wù)方面的諫言討論。因此，高度民主的制度設(shè)計(jì)與高度的計(jì)劃性和行政管理產(chǎn)生矛盾，基于上述歷史狀況，人民公社時(shí)期直接民主制度實(shí)施欠佳。

2.村民自治時(shí)期。該時(shí)期經(jīng)濟(jì)上實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，建立村規(guī)民約，承認(rèn)個(gè)體擁有獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)，由此，村民委員會(huì)出現(xiàn)，公社進(jìn)行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的高度集體化轉(zhuǎn)變?yōu)橛杉彝プ灾鬟x擇由村民自主管理模式。

3.基層民主制度建立時(shí)期。1982年憲法中規(guī)定了村民委員會(huì)及基層群眾性自治組織的地位。1987年，進(jìn)一步確定包括村民自治的直接民主原則及作為其載體的村民會(huì)議制度、村委會(huì)的選舉與組織、基本的議事規(guī)則的村民自治基本制度架構(gòu)。1998年，《村民委員會(huì)組織法》修訂完成。此后，村民自治著重從村務(wù)公開、民主管理兩方面重點(diǎn)實(shí)施。至此，村民代表會(huì)議制度正式確立。制度上逐漸完善了村民自治的可行性，并且政府和村民基層自治組織的關(guān)系被重新界定，在法律上由領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)向指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變，在制度上肯定了自治組織的自主性。

以上可以看出，隨著人們對于公民身份的認(rèn)同，要求承擔(dān)并逐漸有能力承擔(dān)更多的公民責(zé)任，在基于社會(huì)自行對社會(huì)進(jìn)行規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)累積下，國家越來越放開對某些領(lǐng)域的管理，在政策上從領(lǐng)導(dǎo)變成了指導(dǎo)，如對于農(nóng)村事物的管理等，實(shí)際上很大一部分是放寬給村民自行進(jìn)行決策的。

四、實(shí)現(xiàn)公共政策系統(tǒng)最優(yōu)功能限度途徑

葉卡爾·德羅爾認(rèn)為，由于政策逆境復(fù)雜、難以識別、范圍廣泛、受到當(dāng)代文化和世界觀的嚴(yán)格限制，因此，逆境中的政策制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、變化的和互動(dòng)的社會(huì)過程?；谀婢持械恼咧贫ㄔ瓌t，首先，政策分析應(yīng)考慮政治性，統(tǒng)治者的第一個(gè)重要能力是明確區(qū)分政策與政治。在不可避免地與政治現(xiàn)實(shí)妥協(xié)之前，應(yīng)優(yōu)先考慮宏觀政策的需求。德羅爾強(qiáng)調(diào)，政治可行性不容忽視，缺乏基本的政治支持或其他重要的政治資源，而宏觀政策實(shí)施不力的選擇也不是一個(gè)好的選擇。其次，政策分析應(yīng)考慮價(jià)值性。政策分析注重價(jià)值，從理性出發(fā)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。再次，政策分析應(yīng)考慮未來性。從過去的政策制定中吸取經(jīng)驗(yàn)，豐富統(tǒng)治者的概念體系，從而為未來的政策制定提供參考是必要的。他注重訓(xùn)練統(tǒng)治者根據(jù)未來、現(xiàn)實(shí)愿景等進(jìn)行判斷和思考，以推測可能性，及時(shí)跟進(jìn)計(jì)劃。培養(yǎng)統(tǒng)治者利用大腦功能來考慮未來的不同發(fā)展軌跡及行動(dòng)方法，從而消除障礙，提高政策的有效性和理想未來的可能性。

（一）特殊國情要求政府發(fā)揮積極作用

1.社會(huì)主義制度。盡管資本主義和社會(huì)主義國家都認(rèn)為政府計(jì)劃和市場調(diào)節(jié)缺一不可，但是在不同所有制的經(jīng)濟(jì)中二者的地位還是不同的。社會(huì)主義的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，實(shí)行的是以公有制為主體，各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的所有制。公有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中占優(yōu)勢，政府不僅是經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，而且還是經(jīng)濟(jì)的主體，掌管著國家的經(jīng)濟(jì)命脈，對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理。

2.致力于健全市場體系、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、平衡區(qū)域發(fā)展。首先，我國的市場經(jīng)濟(jì)體系有待進(jìn)一步完善，需要政府的積極培育。其次，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化離不開政府的調(diào)節(jié)。最后，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展需要政府的調(diào)控。改革開放初期國家對東部地區(qū)的政策傾斜，造成了該地區(qū)和中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差距。改革開放后，雖然全國地區(qū)經(jīng)濟(jì)都得到了相應(yīng)的發(fā)展，但仍存在一定的差距，需要政府的帶動(dòng)和引導(dǎo)。

3.政府應(yīng)加強(qiáng)對教育科研的扶持。教育領(lǐng)域還存在著教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不合理、教育事業(yè)發(fā)展欠缺公平等問題，政府應(yīng)繼續(xù)加大對教育的投資力度。但這并不是說市場就不能進(jìn)入這些領(lǐng)域，相反，政府應(yīng)支持民辦教育，為其提供廣闊的發(fā)展空間，使民辦與公辦教育形成公平競爭的環(huán)境，共同促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。這樣才能為社會(huì)創(chuàng)造更多的人力資源和財(cái)富，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持久的后續(xù)力量。

4.政府干預(yù)著力解決社會(huì)問題。近年來，食品安全問題、社會(huì)不公平等問題、政府職能轉(zhuǎn)變問題、社會(huì)保障問題等越來越多，政府必須加強(qiáng)社會(huì)管理，發(fā)揮公共服務(wù)職能，進(jìn)而使這些問題得到有效解決。

5.環(huán)境問題亟待政府的管控。我國環(huán)境問題逐漸成為社會(huì)熱點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題屬于經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部效應(yīng)，私人企業(yè)由于無法從社會(huì)治理中獲得較大收益，因而很難主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，所以市場很難解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境問題，這就需要政府發(fā)揮其職能。一方面政府要積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，節(jié)約資源和減少污染，這也是最根本的做法；另一方面，政府應(yīng)制定一些激勵(lì)政策，讓企業(yè)參與到環(huán)境的保護(hù)與治理中來。

（二）重視市場和社會(huì)作用

市場競爭是市場經(jīng)濟(jì)中配置各種資源的基礎(chǔ)性手段，對于我國政策功能限度的研究不能簡單停留在市場失靈和政府失敗這一理論邏輯上，還需認(rèn)識到：我國是市場經(jīng)濟(jì)體制不夠健全的社會(huì)主義國家，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相對于西方來說仍存在較大差距。西方實(shí)行的是私有制基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)制度，政府職能較完善，市場體系機(jī)制運(yùn)行有效，法律制度較健全。我國政府職能是建立在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上，市場主體尚未全面形成，市場機(jī)制調(diào)節(jié)不夠充分，因此我國公共政策還需要一些特殊的功能和相對廣泛的功能限度。

1.培育市場主體。不僅要明確市場主體自身使用、允許或者禁止他人使用財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，還要保障主體獲得資產(chǎn)收益和售出財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，從而為市場主體的發(fā)育提供機(jī)會(huì)均等、責(zé)權(quán)一致、公平競爭的環(huán)境。通過制定并執(zhí)行相應(yīng)的法律制度來保障市場主體的合法權(quán)利，如《反壟斷法》、《知識產(chǎn)權(quán)法》等，為市場主體的發(fā)育提供基礎(chǔ)和保障，對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的界定和保護(hù)。

2.健全和完善生產(chǎn)要素市場體系。我國存在地方保護(hù)主義現(xiàn)象，因此，政府支持生產(chǎn)要素市場發(fā)展，建立統(tǒng)一開放的市場環(huán)境尤為重要。應(yīng)當(dāng)健全勞動(dòng)力市場，通過改革戶籍制度、健全社會(huì)保障制度和教育制度等，使勞動(dòng)力在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自由、合理充分的流動(dòng)。發(fā)展和規(guī)范土地市場，通過加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，對于炒房行為加以監(jiān)管，引導(dǎo)消費(fèi)者按需購房，從而規(guī)范房地產(chǎn)市場管理。發(fā)展和完善信息技術(shù)市場，通過實(shí)施保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)和有償轉(zhuǎn)讓，發(fā)展和完善技術(shù)和信息市場，推進(jìn)技術(shù)信息的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

3.充分發(fā)揮社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的作用。我國改革核心內(nèi)容就是要積極轉(zhuǎn)變政府的職能，尋找現(xiàn)有政府職能中的缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，并將這些職能職權(quán)轉(zhuǎn)向社會(huì)，此時(shí)就需要有完善的社會(huì)組織體系來承接這些職能職權(quán)。首先，要提升社會(huì)組織承接政府權(quán)力的能力，理論基礎(chǔ)之一就是“無縫隙政府”理論；其次，要增加社會(huì)組織的數(shù)量；最后，要提高社會(huì)組織的質(zhì)量，建立并完善一體化的權(quán)力監(jiān)督體系。在社會(huì)環(huán)境問題領(lǐng)域發(fā)揮作用，指導(dǎo)和監(jiān)督社會(huì)組織。隨著社會(huì)自組織不斷發(fā)展且日益承擔(dān)一部分公共責(zé)任，但由于社會(huì)組織自身起步較晚，發(fā)展情況參差不齊，且依然存在著經(jīng)濟(jì)人理性問題，因此需要我國從政策上對其業(yè)務(wù)開展進(jìn)行指導(dǎo)，并且對其業(yè)務(wù)執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督等。

（三）構(gòu)建最優(yōu)公共政策功能限度

研究政策功能限度對于幫助政策制定者找到恰當(dāng)?shù)恼吖δ芊懂?，從而提高公共政策效果具有重要意義。因此，構(gòu)建最優(yōu)公共政策功能限度的框架尤為重要，應(yīng)當(dāng)把握住社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，始終以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)福利為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正確認(rèn)識不同時(shí)期公共政策功能限度的內(nèi)涵和特點(diǎn)，并且隨著社會(huì)的發(fā)展和人們認(rèn)識的提高而不斷變化。應(yīng)致力于找尋政府與市場功能的相對平衡點(diǎn)，進(jìn)而把握好效率和公平，對不同主體權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)以及重構(gòu)基礎(chǔ)上邊界的擬定和公共政策功能限度的衡量。這對于我國當(dāng)代公共政策系統(tǒng)的改進(jìn)具有重要意義。