三種組織結(jié)構(gòu)視角下政府行政效率低下產(chǎn)生邏輯

季淑影

（武漢大學(xué) 湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

行政效率是指在公共組織和行政工作人員從行政管理工作所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關(guān)系。長久以來行政效率一直是困擾我國行政組織管理的重點(diǎn)問題，行政效率被認(rèn)為是政府實(shí)施行政管理的出發(fā)點(diǎn)，也是檢驗(yàn)行政管理活動(dòng)優(yōu)劣的綜合性指標(biāo)。盡管我國的行政效率一直被公眾和學(xué)術(shù)界所關(guān)注，但是對(duì)行政效率的研究卻比較落后，一般而言主要是實(shí)證研究（包括定量和定性的研究），而針對(duì)行政效率低下生成邏輯的理論研究卻很少，然而對(duì)于理論構(gòu)建而言，如果僅僅是實(shí)證研究則無法弄清政府行政效率低深層次的發(fā)生機(jī)制，從而政府行政效率低下就無法得到有效的治理。其實(shí)行政效率低是需要學(xué)者進(jìn)一步研究解決的組織現(xiàn)象，尤其是在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，提高行政效率，推動(dòng)政府改革，建立與轉(zhuǎn)軌和變革階段相適應(yīng)的政府，成為了當(dāng)前行政組織變革必須要解決的問題。

政府行政效率低下的原因有很多，行政組織結(jié)構(gòu)的本身就是行政效率低下的重要原因。但當(dāng)前對(duì)組織的及其結(jié)構(gòu)的研究是一個(gè)大的范疇，各個(gè)學(xué)者從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及社會(huì)學(xué)等理論視角中，都可以解釋組織及其結(jié)構(gòu)問題，因此在研究政府行政效率低下的問題時(shí)，應(yīng)該選擇合適的理論來解釋。組織學(xué)家斯科特在他的著述《組織理論》中，根據(jù)研究者對(duì)待與理解組織的方式不同，將組織理論研究劃分為理性系統(tǒng)、自然系統(tǒng)與開放系統(tǒng)，不同的系統(tǒng)從不同的視角去理解組織的構(gòu)成。

這三個(gè)系統(tǒng)模型的比較如圖一所示：

圖一根據(jù)斯科特《組織理論》總結(jié)出理性系統(tǒng)、自然系統(tǒng)與開放系統(tǒng)的比較

從上圖可以看出，按照理性系統(tǒng)、自然系統(tǒng)、自然系統(tǒng)的方式來劃分組織是清晰且具有包容性的，能從不同方面展示組織的結(jié)構(gòu)，從而為我們研究組織結(jié)構(gòu)和政府行政效率低下展現(xiàn)了不同的角度，從而能夠更加全面的認(rèn)識(shí)政府組織中行政效率低下的問題。因此可以從這三種視角切入，研究行政組織效率低下的生成邏輯。

二、政府行政效率低下的表現(xiàn)

政府作為公共部門組織，行政效率一直政府能力的表現(xiàn)，目前我國對(duì)行政效率并沒有一致性的概念，但是普遍認(rèn)為是行政工作人員從行政管理工作所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關(guān)系。因此一個(gè)有著高效率的政府就是能夠盡量在少的人力、物力、財(cái)力、和時(shí)間內(nèi)干更多的事情。相反，一個(gè)低效率的政府則是一個(gè)辦事緩慢且前成果極少的政府。當(dāng)前我國政府行政效率低下有著兩大類，首先是執(zhí)行投入過多的資源，第二是執(zhí)行沒有效果或者執(zhí)行不正確。集中表現(xiàn)在：第一，行政審批和決策執(zhí)行需要時(shí)間長，以至于無法及時(shí)的滿足社會(huì)的需求，這種情況在基層辦事組織中比較常見，就如《北京晚報(bào)》報(bào)道，商標(biāo)局7個(gè)月都沒有發(fā)出一張商標(biāo)注冊(cè)證。第二，人浮于事，搭便車、磨洋工現(xiàn)象嚴(yán)重，在政府經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)文件積壓如山，辦事環(huán)節(jié)太多，這種現(xiàn)象在整個(gè)體系中都存在。第三，執(zhí)行效果差，再政策決策和執(zhí)行層中，在決策和實(shí)施過程中，經(jīng)常會(huì)朝令夕改，辦事程序變了又變，最后是投入多收益少。第四，相互推諉、相互扯皮。政府組織常常是職責(zé)劃分不清，并且缺乏協(xié)作精神，對(duì)于涉及幾個(gè)部門共同處理的公務(wù)，來辦事情的人常常不知該找誰去辦，“即使找到經(jīng)辦者也常常是主辦推給協(xié)辦，第一協(xié)辦又推給第二協(xié)辦，推來推去浪費(fèi)大量時(shí)間，浪費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，有時(shí)還不能很好的解決問題?！?/p>

三、理性系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)下行政效率低下原因

斯格特認(rèn)為組織是實(shí)特定目標(biāo)的工具與手段，理性的系統(tǒng)最主要的特征就是目標(biāo)的具體化和形式化。目標(biāo)的具體化認(rèn)為，具體目標(biāo)為選擇相應(yīng)的行動(dòng)提供了標(biāo)準(zhǔn)，明確了如何分配資源。形式化就是使一系列在體系中指導(dǎo)行為的角色和原則關(guān)系結(jié)構(gòu)更為清楚明確，它使參與者或觀察者觀察社會(huì)結(jié)構(gòu)及社會(huì)結(jié)構(gòu)的運(yùn)作流程，并且描繪出這些與合理操作的關(guān)系和過程。正如加雷思·摩根在《組織》一書中所說的那樣，理性組織就是機(jī)器，組織機(jī)器有既定的目標(biāo)和目的，它被設(shè)計(jì)成工作和活動(dòng)的一個(gè)理性架構(gòu)。人們被雇傭操作機(jī)器，每個(gè)人的行為都應(yīng)沿預(yù)定方式展開，作為機(jī)器設(shè)計(jì)和運(yùn)營的組織通常被稱為官僚機(jī)構(gòu)。

在理性的組織中，組織是理性的，組織是機(jī)器般的運(yùn)作，而組織中的人則是機(jī)器般的工作，其組織結(jié)構(gòu)具有等級(jí)制的特征。當(dāng)前我國政府機(jī)構(gòu)飽受縱向?qū)蛹?jí)過多的詬病，按照韋伯的科層制理論，政府遵循著等級(jí)制的原則，每個(gè)低級(jí)的職員受較高級(jí)職員的監(jiān)督，在系統(tǒng)的內(nèi)部建立起目標(biāo)———手段的層級(jí)鏈，整個(gè)組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔的形式。在規(guī)則的約束下，政府每一層雇員都接受者上一層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，行政命令自上而下的傳達(dá)下來，在每一層級(jí)上都需要一定的時(shí)間和人力物力，同樣的，因?yàn)樵诳茖又茥l下，每一級(jí)的政府職員自主權(quán)較小，所以在自下而上的審批過程中也需要一定的資源，這“一來一回”就需要大量的資源，而產(chǎn)出效果卻很少，因此行政效率就會(huì)降低。

此外，就“理性”本身而言，理性的組織結(jié)構(gòu)忽略了理性的有限性。基于公共選擇理論，行為和認(rèn)知能力在行政過程中是有限的，加上信息障礙等問題對(duì)政府行政有干擾作用，導(dǎo)致行政主體的行為失效甚至于負(fù)效應(yīng)。無論是組織還是人都無法對(duì)問題作出最正確的判斷，也無法應(yīng)對(duì)所有的問題，然而建立在規(guī)則之上的理性組織，不易改變，因此特別是在應(yīng)對(duì)新的問題的時(shí)候，往往會(huì)出現(xiàn)“反應(yīng)遲鈍”的情況，結(jié)果就是每一層級(jí)部門之間相互推諉，不能很好的解決問題。

最后，理性組織結(jié)構(gòu)是建立在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的前提上的，但是由于現(xiàn)實(shí)中組織根本不可能做到完全理性，因此不能建立“完美”的規(guī)則去約束經(jīng)濟(jì)人的行為。尤其是在基層政府部門，組織龐大，人員冗雜成為某些政府部門的“標(biāo)志”，對(duì)于這些部門人員來說，福利和薪酬是相同的并且穩(wěn)定，因此可以看成是公共物品，根據(jù)奧爾森集體行動(dòng)理論“實(shí)際上，除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”，因此就會(huì)在工作中產(chǎn)生搭便車的行為。實(shí)質(zhì)上，政府很多平行部門關(guān)系很“曖昧”，部門之間并沒有嚴(yán)格的分工，導(dǎo)致鏈條式的層級(jí)制并不能發(fā)揮預(yù)想的作用。

四、自然系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)下的行政效率低下原因

無論是“完全理性”還是“有限理性”理性系統(tǒng)，都是把組織看做實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)的“機(jī)器”，這種看法忽視了對(duì)組織內(nèi)部“人”的研究，而著重于研究正式化的組織結(jié)構(gòu)。然而理性組織僅僅是最理想的狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)生活中，組織帶有各種社會(huì)屬性，根本不可能僅僅是一部按部就班運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器。自然系統(tǒng)的組織理論則強(qiáng)調(diào)，組織是由人構(gòu)成的，每個(gè)組織系統(tǒng)根本上有繼續(xù)生存的需求。因此，自然系統(tǒng)理論家尋找組織的自然屬性，注重研究組織中的人和組織作為社會(huì)系統(tǒng)其生存需求。

一方面與企業(yè)相比，由于公務(wù)員的“鐵飯碗”和工作常規(guī)性，政府雇員存在著缺乏激勵(lì)的情況。尤其是對(duì)與基層政府工作人員來說，在不觸及規(guī)則底線的前提下，單位時(shí)間內(nèi)工作成果不會(huì)成為被獎(jiǎng)勵(lì)或者是被懲罰的工具，而且大多數(shù)的工作都是常規(guī)性工作，無法有自我滿足感和成就感，因此就不會(huì)花費(fèi)大浪的精力和時(shí)間在工作上，就出現(xiàn)我們常說的“磨洋工”的現(xiàn)象；另一方面，根據(jù)梅奧的人際關(guān)系理論，組織內(nèi)存在著正式組織和非正式組織。正式組織是指為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而承擔(dān)明確職能的機(jī)構(gòu)。非正式組織存在于正式組織之內(nèi)，它是組織成員在共同工作、共同勞動(dòng)的過程中，因?yàn)樯鐣?huì)感情相同形成的非正式團(tuán)體。在基層政府組織中，某個(gè)雇員周邊的人都是磨洋工的狀態(tài)時(shí)，想脫離這種狀態(tài)是非常不容易的，積極主動(dòng)的狀態(tài)會(huì)被認(rèn)為是對(duì)他們這種非正式組織的背叛，久而久之“磨洋工”就會(huì)成為穩(wěn)定的氛圍，整個(gè)政府組織的行政效率低下。

五、開放系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)下行政效率低的原因

前文所述的理性系統(tǒng)和自然系統(tǒng)實(shí)際上都是將組織看成一個(gè)封閉的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來研究，但是組織不僅僅是封閉的，還處于一定環(huán)境中，在開放系統(tǒng)視域下組織與環(huán)境是匹配的。環(huán)境為組織輸入資源，環(huán)境和組織匹配度增加，組織的信息加工能力也相應(yīng)的增加，從而組織能減少負(fù)熵以維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)和適應(yīng)，這種環(huán)境輸入和加工的能力導(dǎo)致了組織間的結(jié)構(gòu)差異。就像斯格特所述“環(huán)境決定、支撐和滲透著組織”。

在中國，與企業(yè)相比，政府在某些領(lǐng)域處于壟斷地位，所辦理的業(yè)務(wù)也大多數(shù)不會(huì)被替代，幾乎沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，與處于強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)壓力的企業(yè)相比，政府部門辦理業(yè)務(wù)時(shí)，公眾不會(huì)用腳投票，政府結(jié)構(gòu)無法及時(shí)處理外部環(huán)境信息，這使政府行動(dòng)與環(huán)境不匹配，從而行政效率低下形成良好的條件。此外，開放系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)“組織系統(tǒng)由多層次的、具有自主性的子系統(tǒng)或部件組成的?！遍_放的組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是是松散的，系統(tǒng)是多頭的，“公共組織中有多個(gè)主人（Master），這些主人們對(duì)公共組織有著相互沖突的目標(biāo)”隨著民主化進(jìn)程和信息技術(shù)的發(fā)展，各級(jí)政府所處的環(huán)境也相當(dāng)復(fù)雜，利益團(tuán)體相互博弈決定著政府的決策和決策執(zhí)行，因此政策常常是朝令夕改或者有矛盾的。這種種行為都浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力，但卻收效甚微。

六、三個(gè)視角看待政府效率低下的不可或缺性

如何看待組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性導(dǎo)致了政府的效率低下問題的復(fù)雜性，從這三種視角看待組織結(jié)構(gòu)不是相互矛盾的，而是各有各的側(cè)重點(diǎn)，理性系統(tǒng)視角側(cè)重于組織最簡(jiǎn)單的層級(jí)結(jié)構(gòu)，自然系統(tǒng)下的組織結(jié)構(gòu)則是將“人”作為組織要素，探討人的作用，而自然系統(tǒng)下側(cè)重組織結(jié)構(gòu)、組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和環(huán)境的互動(dòng)，但這三種視角都是組織的理想狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)生活中組織即是理性的又是自然的還是開放的，因此用單一視角看待政府效率低下的問題是片面的，將三個(gè)角度相融合才能較全面的看待政府組織結(jié)構(gòu)下行政效率低的原因。政府的基本結(jié)構(gòu)還是按照理性組織構(gòu)建的，用規(guī)章制度來規(guī)范行為，但是由于有限理性和社會(huì)人的現(xiàn)實(shí)，不得不考慮人作為組織的構(gòu)成部分所做出的行為，這就造成了雖然制定了規(guī)章制度，但是仍然會(huì)出現(xiàn)搭便車、磨洋工、相互扯皮的“鉆空子”現(xiàn)象。此外組織作為環(huán)境中的組織，必須要考慮環(huán)境對(duì)組織的影響，政府的行為，如果不是處于一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)少，但是影響主體多的環(huán)境中無論是自然組織也好理性組織也好，其內(nèi)部的行政效率也不會(huì)產(chǎn)生太大的影響。

組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性決定了行政效率底下的復(fù)雜性，根據(jù)上述分析，政府可以從加大行政體制改革力度，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)；改革用人制度，建立人員激勵(lì)機(jī)制；提高行政效率必不可少的是打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等措施入手，努力克服政府組織行政效率低的問題。