依托幸福院打造村級養(yǎng)老服務平臺河南省農村居家社區(qū)養(yǎng)老服務調查與思考

□ 張靜

河南省是我國農業(yè)大省和人口大省，現(xiàn)有60歲以上老年人口1569萬人，其中800萬老年人生活在農村地區(qū)，能夠就近獲得的專業(yè)社會化服務資源十分有限，加之少子化和年輕的家庭成員外出務工現(xiàn)象普遍，農村老年人在生活照料和精神慰藉方面服務短缺問題越來越凸顯。民政部加強基層民政工作第4工作組根據(jù)河南省這一實際情況，以農村幸福院建設及運營管理為專題，在長葛及武陟、汝陽、禹州等縣市開展了一系列調研，探索如何有效改進提升我國農村地區(qū)居家社區(qū)養(yǎng)老服務品質，著力提高農村養(yǎng)老服務能力和水平。

河南省農村幸福院發(fā)展現(xiàn)狀

幸福院作為一種互助養(yǎng)老模式，最早于2008年興起于河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)縣。是由村集體主辦，村干部兼職管理，運營經(jīng)費來自國家財政撥款和村里集體經(jīng)濟。為了推動發(fā)展農村養(yǎng)老服務，這種“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的做法得到進一步推廣，2013-2015年中央專項彩票公益金支持農村幸福院示范項目連續(xù)運行3年，全國總計投入30億元，用于支持建設10萬個農村幸福院，占到全國行政村總數(shù)的17%。項目結束后，農村幸福院的運營和生存情況參差不齊。近年來，河南省在農村幸福院建設方面加大支持力度，推出一批典型和特色做法，成效顯著。

武陟縣大虹橋鄉(xiāng)西溫村幸福院孝文化宣傳墻

（一）總量可觀，分布廣泛。目前河南省農村幸福院共建有10400個。工作組蹲點所在地長葛市2015-2018年共建設農村幸福院41個，大多依托村委會大院而建。河涯劉村新建成1個農村幸福院，現(xiàn)已投入使用。工作組專題調研顯示，汝陽縣2013年以來，共投入資金2050萬元，全縣共建設農村幸福院125個，覆蓋全縣60.7%的行政村，受益老年人達4.2萬人。武陟縣共建成慈善幸福院130個，服務老年人3800余人，惠及老年人3.2萬余人。禹州市建有農村幸福院154個。

（二）類型不一，形式多樣。根據(jù)河南省現(xiàn)有農村幸福院功能的不同，可將其分為：1.娛樂型：實現(xiàn)文化娛樂交流功能；2.公寓型：實現(xiàn)住宿+文化娛樂功能；3.日間照料型：實現(xiàn)就餐+午休+文化娛樂功能。第一種類型以長葛市河涯劉村新建幸福院為例，可為村內老年人提供一個簡單的日常娛樂活動場所。第二種類型以汝陽縣三屯鎮(zhèn)東堡村和禹州市磨街鄉(xiāng)劉門村的幸福院為例。前者實行老年人免費入住，每間公寓內設廚房、衛(wèi)生間等設施，院內還設有棋牌室等供老年人休閑娛樂，衣、食、醫(yī)等生活保障以自我保障、自助服務為主。后者除了免費入住，還提供餐飲服務。第三種類型以武陟縣大虹橋鄉(xiāng)大官莊村、西溫村慈善幸福院和禹州市神垕縣羅王村、郗莊村幸福苑（當?shù)厮Q“幸福苑”即指農村幸福院）為例，提供每日三餐飲食、休閑娛樂、午間休息等項服務。

（三）打通渠道，多元籌資。籌資是農村幸福院建設和運營最為關鍵的一環(huán)。河南省采取政府+社會+個人相結合方式，實現(xiàn)多元化籌資，支持農村幸福院建設。例如：汝陽縣結合當?shù)貙嶋H，制定了《汝陽縣幸福院建設管理方案》，按照“渠道不變，用途不變”的要求，通過項目整合，捆綁民政、財政、住建、扶貧、殘聯(lián)、愛衛(wèi)會等部門有關項目資金，集中投入農村幸福院。運營管理主要采取“村級主辦、縣財政補貼”的方式，對全縣幸福院實行星級管理，將幸福院運營補貼與星級評定掛鉤：三星級、二星級、一星級的補貼分別是8000元、3000元、1000元。2017年，汝陽縣委縣政府通過整合扶貧資金投入426.836萬元，用于貧困村幸福院建設。2018年又投資621.829萬元，新建19個幸福院。武陟縣采取“政府扶持、慈善捐贈、鄉(xiāng)村補充、企業(yè)幫扶”的辦法進行資金籌集，子女每月僅需繳納100元，老年人就可實現(xiàn)在家門口低成本養(yǎng)老。

（四）明確產(chǎn)權，強化管理。河南省幸福院產(chǎn)權一般由村集體所有，由村委會統(tǒng)一管理。幸福院的運行，主要有兩種模式。一種是按照群眾“自治、自愿、自保、自助”的原則，采取行政管理與老年人互幫互助相結合。由村支部書記直接擔任幸福院的院長，或者在設有老年協(xié)會的“村兩委”安排會長作為院長，具體抓好日常管理工作。另一種是以自我服務、互助服務為主，例如：聘請村內建檔立卡貧困戶作為管理人員，有的還兼任廚師。

（五）因村制宜，合理規(guī)劃。河南省農村幸福院多利用閑置的舊大隊部、醫(yī)院、學校、企業(yè)、祠堂、農家庭院等進行改造升級。例如：汝陽縣2017年為貧困村新建17個幸福院，每個幸福院面積200平方米左右，內設娛樂活動室、休息室、廚房、餐廳等，已于2017年底建成投入使用；2018年又新建19個幸福院，9月底已全部建成投入使用。武陟縣大虹橋鄉(xiāng)西溫村2016年投資65萬元建設幸福院，面積達2000平方米。

（六）厚植文化，治理有效。河南省在解決農村老年人物質生活方面難題的基礎上，順應老年人對美好生活向往的新期待，依托幸福院這個載體，積極開展多種形式的活動，豐富老年人的精神文化生活。其中武陟縣在這方面進行了有益的探索。通過興辦餃子大餐、開設德孝講堂、開展義工服務等文化活動，營造了“村風正、民風樸”社會風氣和濃厚氛圍，加強了農村基層基礎工作，健全了鄉(xiāng)村治理體系，讓廣大農民安居樂業(yè)、農村社會安定有序，為打造共建共治共享的現(xiàn)代社會治理格局奠定了堅實基礎。

存在的主要問題

河南省著力打造的娛樂型、公寓型、日間照料型三類農村幸福院具有一定代表性，吸收了“居家養(yǎng)老”“社區(qū)養(yǎng)老”“機構養(yǎng)老”三種主要養(yǎng)老方式的優(yōu)勢，非常適應農村地區(qū)養(yǎng)老資源匱乏、老年人社會參與不足、道德文化可依托“鄉(xiāng)土”載體厚植與傳播等現(xiàn)實特點。但是也應看到，當前農村幸福院發(fā)展進程不一，只是不同程度滿足了部分老年人群體的特定養(yǎng)老服務需求，距離《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》確立的“積極為低收入、高齡、獨居、殘疾、失能農村老年人提供養(yǎng)老服務，大力發(fā)展農村互助養(yǎng)老服務，為留守、孤寡、獨居、貧困、殘疾等老年人提供豐富多彩的關愛服務”目標還有較大差距?？傮w來看，河南省農村幸福院未來發(fā)展還面臨以下幾個方面問題：

（一）理念滯后，社會化養(yǎng)老服務思想不解放。家庭養(yǎng)老在我國傳統(tǒng)文化中占據(jù)重要地位。老年人及其子女對“養(yǎng)兒防老”這一觀念心理認同感很強。反映在河南當?shù)胤窖灾械淖优Q謂上，“孩”特指“男孩”，即兒子；女兒則用“妮”代稱。一些地區(qū)對于獨女戶、雙女戶的老年人也有特殊照顧政策。說明依賴子女，特別是兒子承擔養(yǎng)老責任在人們心目中依然根深蒂固。這一理念某種程度上阻礙了當?shù)孛裾ぷ魅藛T對于建設農村幸福院這類社會化居家社區(qū)養(yǎng)老服務設施、開展相關服務的積極性。

（二）支付能力較弱，經(jīng)費投入不足。農村老年人經(jīng)濟收入普遍較少，自我保障能力弱。當前河南省農村幸福院建設和運營較好的，依然主要依靠政府和社會力量。免費入住和享受一些基本服務是主流，有些地方實行老年人每月繳納0-100元不等費用來維持運營。盡管如此，以武陟縣大虹橋鄉(xiāng)大官莊村、西溫村為例，老年人每月繳納100元就可享受到就餐等日間照料服務，但這僅占到成本的三分之一。其余需要依靠縣財政和社會慈善募集來支持。以汝陽縣小店鎮(zhèn)小寺村幸福院為例，全村有650名老年人，縣民政局利用幸福院多余房間，通過政府購買養(yǎng)老服務形式為老年人提供理發(fā)、保健、巡護、生日關懷等9項服務，總費用120元/年/人，個人繳納40元，縣財政補貼80元，但由于農村老年人經(jīng)濟條件有限，全村只有6成近400名老年人愿意支付費用，享受購買服務。

（三）功能單一，服務內容不豐富。目前河南省大部分農村幸福院只具備提供休閑場地、便于老年人進行棋牌娛樂和交流的功能。正在逐步向助餐服務推及，但助潔、助行、助浴、助醫(yī)，以及其他日間照料等服務還很匱乏。服務項目過于單一，自然無法滿足實際需求，會極大降低幸福院對老年人的吸引力。

（四）服務對象局限性強，受益范圍不夠廣。河南省農村幸福院服務對象以面向村內建檔立卡貧困戶、低保、五保、留守、獨居等特殊困難老年人群體服務為主，兼顧覆蓋一些子女傷亡、獨女戶、雙女戶、喪失勞動能力的殘疾貧困戶等人群。就政策層面來講，無疑這些老年人是重點服務對象。但是農村人口老齡化發(fā)展趨勢表明，現(xiàn)有60-70歲的低齡老年人的子女數(shù)量已經(jīng)開始下降，家庭照料資源漸趨緊張，依靠家門口的幸福院提供一些基本的居家社區(qū)養(yǎng)老服務會逐漸成為多數(shù)農村老年人的選擇。這一需求為農村幸福院進一步擴大服務對象范圍提出了挑戰(zhàn)。

（五）重建設輕運營，管理不規(guī)范。河南省農村幸福院發(fā)展水平不一，很大程度上取決于建設之后運營維護能力是否能跟得上。一些幸福院建成后因為缺乏相應管理制度和人員，難以實現(xiàn)可持續(xù)運行。“村兩委”的思想重視程度也是決定幸福院能否良好運營的重要因素。有的村將建設管理農村幸福院視為一種負擔，往往也就會在資金項目爭取、科學管理維護等方面不愿投入精力，幸福院即使建成，勉強持續(xù)一段時間后，也還是會被廢棄不用。

有關政策建議

河南省在實踐中探索創(chuàng)新的不同類型幸福院代表了農村養(yǎng)老服務發(fā)展的不同階段，對于在全國范圍內推廣試驗具有較強啟示和借鑒意義。結合河南省實際情況，提出以下政策建議：

（一）科學規(guī)劃，繪制農村居家社區(qū)養(yǎng)老“地圖”。按照“因地制宜、形式多樣、自愿發(fā)展”的原則穩(wěn)步推進各地幸福院分類分步驟建設。一是積極爭取地方黨委政府重視，把農村幸福院建設納入相關規(guī)劃，制定實施方案，明確具體任務。為今后將農村幸福院建設納入各級人民政府經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃奠定基礎。二是依據(jù)各村村情、集體經(jīng)濟收入狀況和老年人口數(shù)量等，科學測定各地幸福院建設數(shù)量和分布。選址可同兒童之家、村衛(wèi)生室聯(lián)合規(guī)劃建設，集中管理。三是優(yōu)先選擇一些經(jīng)濟條件較好、本村老年人口較多、原有設施基礎較完善、交通較為便利的幸福院作為當?shù)剞r村居家社區(qū)養(yǎng)老服務中心站點，進行重點建設，輻射帶動周邊村鎮(zhèn)。

（二）細分責任，做實“政府+社會+集體+個人”籌資機制。制度化安排是農村幸福院建設與可持續(xù)運營的基礎保障。為此應著重把握以下幾個要點：一是明確縣級以上地方各級民政部門主管本行政區(qū)域內的農村幸福院建設工作。縣級財政可采取“以獎代補”等形式，對各地農村幸福院進行兜底扶持保障，每年撥付定額資金。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實際情況，制定補貼政策，給予補貼扶持。中央財政對財政困難地區(qū)的農村幸福院建設，在資金上給予適當補助。二是分別以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位，組織慈善募捐活動。向愛心企業(yè)、成功人士、黨員干部號召捐款、捐物等。在幸福院長期設立慈善募捐箱，募集資金用于保障本村幸福院的發(fā)展運營。三是村集體經(jīng)濟較好的地方，可適當加大資助幸福院建設及運營力度。也可利用村集體土地流轉經(jīng)營所得的部分資金，支持幸福院運營管理。四是根據(jù)提供的服務項目實際成本，以及服務對象性質的不同，向接受服務的老年人收取一定費用。

（三）瞄準需求，依托能力建設逐步完善擴充服務內容。服務內容是農村幸福院的“生命力”所在。根據(jù)各地幸福院建設不同的基礎條件，逐步增設服務項目。一是在基礎薄弱的村，優(yōu)先發(fā)展娛樂型幸福院，即為老年人提供棋牌活動、聊天嘮嗑等休閑娛樂場所，豐富老年人的精神文化生活。二是在具備一定基礎設施的村，可嘗試發(fā)展公寓型幸福院。這類幸福院屬于一次性投入建設經(jīng)費，便可為老年人提供住宿、簡單就餐、休閑娛樂服務。設施條件允許的地方，老年人還可以在住所自助安排個性化餐飲。三是在一些設施基礎良好的村，開辦助餐、助潔、午休等日間照料型幸福院。

（四）提升標準，針對不同人群推出“菜單式”選擇。隨著人口老齡化形勢日趨嚴峻，未來農村幸福院必將覆蓋更多人群。一是針對五保、低保、留守、高齡等貧困特殊老年人群體，提供助餐等基本服務。二是針對自理程度開始下降的失能、半失能老年人，在鎮(zhèn)辦衛(wèi)生院設立醫(yī)養(yǎng)結合床位，提供助行、助浴、助醫(yī)日間照料等護理服務。三是針對其他健康、經(jīng)濟狀況良好的普通老年人，借鑒汝陽縣做法，利用幸福院富余的場地，依托居家社區(qū)養(yǎng)老服務政府購買項目，提供多樣化多層次服務選擇。可收取適當高于成本的服務費用，營利部分用于補貼特殊人群的服務成本支出。

（五）傳承文化，將慈孝基因植入農村養(yǎng)老服務新理念。有效利用鄉(xiāng)土社會弘揚慈孝文化的天然優(yōu)勢，發(fā)揮幸福院在倡樹農村養(yǎng)老服務新觀念中的精神價值作用。一是將幸福院建設與基層治理相結合，分批次組織村兩委干部到幸福院開辦較為成功的地區(qū)進行觀摩學習，感受幸福院為農村基層治理帶來的新變化，打破幸福院建設的思想藩籬和疑慮。二是通過在幸福院舉辦為老年人包餃子、洗腳等豐富多彩的義工服務活動，將以家庭為單位的孝文化擴展到以村為單位的社會層面，進一步升華傳統(tǒng)文化的社會功能。三是廣泛宣傳幸福院為農村老年人提供的養(yǎng)老保障作用，激活各地慈善文化資源。