基層文物保護(hù)屬地管理的幾點思考

趙菊芹

摘 要：文物安全是做好文物工作的基礎(chǔ)，是文物保護(hù)的紅線、底線和生命線。實行屬地管理職責(zé)，逐級落實文物安全責(zé)任，健全文物安全責(zé)任體系，是做好文物保護(hù)工作的一種有效措施。在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展與基層文物專業(yè)人員普遍缺乏的情況下，推行和落實好文物屬地化管理工作顯得尤其重要。文章試從推行過程中存在的問題談?wù)勔恍┫敕ā?/p>

關(guān)鍵詞：文物保護(hù);文物安全;屬地管理

1 文物保護(hù)屬地管理的現(xiàn)狀及存在的問題

盡管各地陸續(xù)出臺了屬地管理工作有關(guān)規(guī)定，但由于各地文物資源不同，文物事業(yè)發(fā)展不平衡，文物部門常處弱勢，屬地管理工作落實不到位，在社會發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)中文物遭受不同程度的破壞，法人違法等現(xiàn)象仍屢見不鮮。近幾年來，文物屬地管理制度在實施過程中仍存在一些問題。

1.1 地方政府思想上不夠重視

近幾年來，隨著各行各業(yè)管理化的推進(jìn)，許多部門都推行了屬地管理辦法（如林業(yè)、水利等），縣政府或有關(guān)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂了不同的責(zé)任書。然而，責(zé)任書一旦簽多了，落實起來難免顧此失彼，文物保護(hù)無法引起當(dāng)?shù)卣闹匾暋?/p>

1.2 引導(dǎo)與溝通不夠

文物部門和基層政府在屬地管理前后走過兩個極端。在屬地管理之前，文物保護(hù)都是文物部門的職責(zé)，文保單位（點）大小問題皆由文物部門直接管理。當(dāng)時的常態(tài)是一些業(yè)余文保員認(rèn)識文物部門的工作人員，但不認(rèn)識當(dāng)?shù)卣姆止茴I(lǐng)導(dǎo);而在屬地管理推行以后，一些文物工作者認(rèn)為既然是屬地管理，文物保護(hù)責(zé)任便在于基層政府、使用單位和產(chǎn)權(quán)人，遇到問題就傾向于推給基層政府、使用人或產(chǎn)權(quán)人，而不是從業(yè)務(wù)和管理上對上述三者進(jìn)行指導(dǎo)和要求，從而造成重事后監(jiān)管、輕事前引導(dǎo)與溝通的現(xiàn)象。

1.3 資金不足

文物保護(hù)資金的不足一直以來是許多地方面臨的最大問題。自2007年開展全國第三次不可移動文物普查以來，文物保護(hù)對象數(shù)量猛增，但文物保護(hù)專項資金長期不變，有的地方甚至出現(xiàn)了減少的現(xiàn)象。面對文物保護(hù)現(xiàn)狀，基層文物保護(hù)壓力顯得更沉重。一些基層政府認(rèn)為它給原本就已緊張的財政又增加了巨大的負(fù)擔(dān)，因此對文物保護(hù)工作沒有主動性，甚至產(chǎn)生了一些抵觸情緒。

2 文物保護(hù)屬地管理的幾點思考

面對這些問題，筆者根據(jù)多年來的工作經(jīng)驗和見聞觀察，嘗試提出如下幾點，求教方家。

2.1 提高認(rèn)識

文物屬地管理雖對一些工作職責(zé)作了明確規(guī)定，但不能簡單地認(rèn)為是一種職責(zé)的分割。屬地管理的推行，為文物安全工作建立了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村及產(chǎn)權(quán)和使用人逐級分管的安全管理網(wǎng)絡(luò)體系，改變了以前文物部門孤軍作戰(zhàn)的狀態(tài)。從某種意義上來說，它是全社會參與文物保護(hù)工作的一種體現(xiàn)，更是做好文物保護(hù)工作的一種機(jī)制[1]。作為責(zé)任人的任何一個單位和個人都要相互配合，充分利用各自的優(yōu)勢攜手共進(jìn)。

2.2 增加透明度

首先，增加文物法律、法規(guī)以及有關(guān)政策的透明度，這是推行和落實文物屬地管理的首要任務(wù)。通過舉辦培訓(xùn)班、講座、競賽和利用宣傳窗、互聯(lián)網(wǎng)等方式，讓廣大干部群眾了解和掌握相關(guān)的文物法律、法規(guī)，逐步提高各級政府和廣大民眾自發(fā)保護(hù)文物的意識和責(zé)任感，自覺履行屬地管理的有關(guān)職責(zé)。其次，增加文物價值的透明度。以往文物部門因人員稀少而文物分布廣且散，鞭長莫及，于是不敢對外深入宣傳文物價值，憂慮文物安全。

2.3 管理制度化

實行制度化管理是文物推行屬地管理的一種長效手段。用一系列的措施來指導(dǎo)和規(guī)范文物保護(hù)工作，使屬地單位和使用人行之有依，以便有計劃地開展一些文物保護(hù)工作，如建立臺賬管理制度、文物維修資金補(bǔ)助制度、維修工程立項、驗收制度等。在政府重大工程中，如舊城改造、工業(yè)園區(qū)建設(shè)和棚區(qū)改造等，必須提前介入，加強(qiáng)調(diào)查研究，結(jié)合本地區(qū)實際，與建設(shè)規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)等部門聯(lián)合，及時制訂一些富有實效的管理制度[2][3]，指導(dǎo)和約束屬地單位的文物保護(hù)工作，確保一些不可移動文物在重大建設(shè)中得到有效保護(hù)。

2.4 加強(qiáng)事前指導(dǎo)

隨著時代的發(fā)展，雖然人們對文物保護(hù)工作有了新的認(rèn)識，但對一些具體要求和管理辦法卻知之甚少，在實踐中行之較難。例如，在公路和舊城改造中，涉及到一些文保單位的保護(hù)工作，屬地單位不知道如何具體開展。又如，因?qū)I(yè)性太強(qiáng)，屬地單位在擬報告時也不知如何落筆。這時文物部門就要主動作為，幫助他們理清思路，及時指導(dǎo)操作程序，并主動解決一些業(yè)務(wù)問題，讓屬地單位在一次次的指導(dǎo)和操作中了解和掌握有關(guān)文物的業(yè)務(wù)知識和管理要求，逐步成為文物保護(hù)道路上的真正助手。

2.5 增強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)

一方面，要提高文物部門自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)。隨著文物保護(hù)行政審批簡政放權(quán)的政策不斷推行和管理職能的變化，許多業(yè)務(wù)審批都要基層文物部門自行解決，因此對基層文物部門業(yè)務(wù)要求也就越來越高。另一方面，也要提高屬地單位管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。通過下鄉(xiāng)指導(dǎo)或舉行培訓(xùn)、講座等來提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)，還可送一些重點文物保護(hù)單位管理人員參加本系統(tǒng)國家、省、市級的培訓(xùn)，把他們真正納入到文物保護(hù)隊伍中來。

2.6 納入基層治理體系“四個”平臺建設(shè)

基層文物保護(hù)隊伍構(gòu)成一般是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和文物保護(hù)單位（點）業(yè)余文保員的管理網(wǎng)絡(luò)。文物日常管理工作基本落于業(yè)余文保員身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級作用發(fā)揮不大，每個環(huán)節(jié)聯(lián)動性不夠，配合不緊密。如何讓這個網(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展，筆者認(rèn)為必須充分利用基層政府的優(yōu)勢。2016年浙江省人民政府推進(jìn)基層治理體系“四個平臺”建設(shè)，在具體網(wǎng)格操作中規(guī)定：改變現(xiàn)行各部門“一竿子”到村確定網(wǎng)格員（信息員、聯(lián)絡(luò)員等）、給予報酬待遇的做法，由縣級以上財政統(tǒng)一轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌安排，實行與網(wǎng)格員實際工作相掛鉤的考核辦法，實現(xiàn)多元合一，一員多用;“四個平臺”提出實行閉環(huán)管理。

2.7 多元素投入，增加文物保護(hù)資金

隨著保護(hù)對象日益增加，保護(hù)資金壓力隨之加大。面對困局，各屬地管理單位應(yīng)采取多元素投入方式來解決文物保護(hù)資金的短缺問題。首先，當(dāng)?shù)卣e極引導(dǎo)社會資本投入文物保護(hù)，應(yīng)充分發(fā)揮各種文化優(yōu)勢，如宗祠文化、佛教文化等，抓住各種機(jī)會，因勢利導(dǎo)，發(fā)動社會各界積極廁身文物保護(hù)行列。其次，為挖掘好文物價值，各地政府可利用自身的綜合性管理特點，通過各種渠道爭取上級有關(guān)政府職能部門的支持，整合資金，加大文物保護(hù)的資金投入。最后，在確保文物安全的前提下，通過向外招商引資，結(jié)合鄉(xiāng)村旅游，對文物進(jìn)行適當(dāng)利用。這樣既有助于宣傳文物價值，提高全民文物保護(hù)意識;又能增加收入，為更好保護(hù)文物提供了一定的物質(zhì)支持。

3 結(jié)束語

總之，在文物保護(hù)屬地管理工作中，任何一方責(zé)任單位（人）都應(yīng)“守土有責(zé)”，各盡其力。屬地管理制度的推行一方面將大大推動文物保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，另一方面又會帶來一些新的問題。面對機(jī)遇和挑戰(zhàn)，屬地管理單位應(yīng)以積極的態(tài)度盡快熟知文物保護(hù)管理工作的有關(guān)內(nèi)容及要求，提升自身的管理能力。而文物行政管理和業(yè)務(wù)部門也要抓住機(jī)遇，加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，加大宣傳力度，提高全社會的文物保護(hù)意識。深入調(diào)查研究，及時制定出符合本地實際的文物保護(hù)管理辦法，增進(jìn)部門間協(xié)作，凝心聚力、銳意進(jìn)取，努力開創(chuàng)新時代文物工作新局面。

參考文獻(xiàn)

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[2]王燕.淺談在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢下做好文物保護(hù)的策略[J].未來英才，2015（3）：306-306.

[3]王洪海.談基層文物保護(hù)工作的現(xiàn)狀和對策[J].文藝生活·文藝?yán)碚摚?016（5）：202.