大都市地區(qū)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和實施探索
——以上海市松江區(qū)為例

薛文飛 XUE Wenfei

0 引言：大都市地區(qū)城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng) 村振興

從全國范圍看，我國當(dāng)前常住人口城鎮(zhèn)化率約為59.6%（2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)），參照發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化水平，樂觀估計全國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到約70%，鄉(xiāng)村人口的比重將下降到30%以下，但總量也仍將達(dá)到幾億人。因此，在當(dāng)前形勢下國家提出的振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略絕不是把城鄉(xiāng)發(fā)展對立起來，而是從我國的實際出發(fā)，科學(xué)判斷我國現(xiàn)代化進(jìn)程中城鄉(xiāng)格局變化的重大戰(zhàn)略部署。縱觀亞洲地區(qū)其他國家，如韓國和日本均在城鎮(zhèn)化率60%左右時，通過國家政策自上而下地推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，并取得了一定的成績，形成了諸多經(jīng)典案例。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于改變我國在快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中長期“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展模式，以及消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，具有十分重要的意義。

從大都市地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施面臨更加復(fù)雜多元的挑戰(zhàn)。首先，大都市地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平較高，如以京滬為代表的超大城市當(dāng)前城鎮(zhèn)化率均已經(jīng)超過85%，以成都和杭州為代表的新一線城市地區(qū)城鎮(zhèn)化率也已經(jīng)達(dá)到70%和76%的水平（2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)），達(dá)到或接近部分發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化水平，但鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展水平卻與發(fā)達(dá)國家差距較大。當(dāng)前國家對大都市地區(qū)發(fā)展的政策導(dǎo)向出于均衡發(fā)展的考慮，實施更為嚴(yán)格的土地和人口管控制度，城鎮(zhèn)化速率將進(jìn)一步放緩，并隨之出現(xiàn)一定程度的逆城市化傾向，人口、土地和資本從單向配置到城市，轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)間的相互流動。因此，面對大都市地區(qū)逐步進(jìn)入城鄉(xiāng)互動階段，鄉(xiāng)村振興既具備現(xiàn)實必要性，又存在發(fā)展的巨大潛力。本文以上海松江區(qū)為例，就大都市地區(qū)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和實施探索進(jìn)行闡述和總結(jié)，以期為其他地區(qū)提供經(jīng)驗和借鑒。

1 上海大都市地區(qū)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實基礎(chǔ)

1.1 農(nóng)村地區(qū)人口及人居環(huán)境現(xiàn)狀

都市核心區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套資源豐富，就業(yè)機會充足，資產(chǎn)價值投資潛力巨大。這對本地鄉(xiāng)村人口具有天然的巨大吸引力，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)居住的比例較高，鄉(xiāng)村地區(qū)大部分村民或其子女已經(jīng)進(jìn)城購房，農(nóng)村地區(qū)人口普遍呈現(xiàn)非農(nóng)化、外來化、空心化和老齡化。

以上海市松江區(qū)為例，松江區(qū)大力推進(jìn)農(nóng)村家庭農(nóng)場制度，農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口已經(jīng)大規(guī)模下降。2018年全區(qū)共有耕地139.2 km2，已實現(xiàn)99%的流轉(zhuǎn)率（138.1 km2）。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后由全區(qū)約966戶家庭農(nóng)場主規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的僅6 659人，農(nóng)民的職業(yè)化、農(nóng)業(yè)的機械化和現(xiàn)代化程度也不斷提高，加之上海地區(qū)農(nóng)村比較完善的道路交通，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)實現(xiàn)與農(nóng)村生活的脫離。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生活脫離的背景下，上海地區(qū)靠近經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的農(nóng)村，尤其是鄰近各鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的農(nóng)村宅基地，由于其租金低廉，吸引了大量外來務(wù)工人員在此集聚。根據(jù)松江區(qū)2016年調(diào)研數(shù)據(jù)，農(nóng)村地區(qū)從業(yè)人員合計23.3萬人，二產(chǎn)從業(yè)人員已經(jīng)達(dá)到19.0萬人，其中外來人口高達(dá)15.8萬人（見圖1）。近郊農(nóng)村由于本地人口的搬離和外來務(wù)工人口的大量聚集，客觀上導(dǎo)致近郊地區(qū)農(nóng)村整體居住環(huán)境加速惡化，人居環(huán)境品質(zhì)降低。在遠(yuǎn)離工業(yè)園區(qū)的遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村，則體現(xiàn)出農(nóng)村人口老齡比例和農(nóng)房空置化比例高的情況。根據(jù)2018年松江區(qū)農(nóng)委的調(diào)研資料顯示，浦南純農(nóng)四鎮(zhèn)經(jīng)?！翱罩谩钡恼剡_(dá)到16%，全家常住農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶僅占31%，常住本村農(nóng)宅農(nóng)戶中只有60歲以上的老人占比高達(dá)43%。

伴隨著農(nóng)村地區(qū)居住人口的結(jié)構(gòu)性變化，自發(fā)性居住環(huán)境改善的需求不斷減弱。同時由于近年來上海各區(qū)為推進(jìn)“三個集中”政策，對宅基地的翻建新建進(jìn)行嚴(yán)格控制；且因農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住的安置政策使農(nóng)民獲益較大，大部分農(nóng)民考慮依托安置政策進(jìn)城鎮(zhèn)居住以實現(xiàn)較大的資產(chǎn)增值。因此，大多對原有宅基地采取放任態(tài)度，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)房閑置、老舊、破?。ㄒ妶D2），人居環(huán)境建設(shè)水平滯后，呈現(xiàn)與大都市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平難以匹配的巨大城鄉(xiāng)差異。2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，松江浦南地區(qū)農(nóng)村宅基地上的現(xiàn)狀存量農(nóng)房有73%建于1988年前，平庸的建筑風(fēng)貌和不斷老化的建筑質(zhì)量也使上海的鄉(xiāng)村沒有條件承接近年來不斷涌現(xiàn)的鄉(xiāng)村旅游熱潮。因此，如何快速提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境品質(zhì)，提高鄉(xiāng)村對市民的吸引力已成為上海鄉(xiāng)村振興工作中非常重要和迫切的內(nèi)容。

圖1 松江區(qū)各村本地居住人口與外來人口比例

圖2 松江區(qū)典型農(nóng)宅現(xiàn)狀照片

1.2 農(nóng)村地區(qū)土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

在土地資源利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，上海的鄉(xiāng)村也面臨著較大的困難。2015年上海地區(qū)存量建設(shè)用地3 071 km2，根據(jù)“上海2035”，全市至2035年新增建設(shè)用地空間僅為129 km2，部分郊區(qū)的現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模已突破規(guī)劃“天花板”，必須通過減量才能利用規(guī)劃的增量空間。因此，近些年上海郊區(qū)均大力推進(jìn)存量建設(shè)用地減量與新增建設(shè)用地相掛鉤的土地利用模式，通過騰退鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的低效工業(yè)用地和零星宅基地來促進(jìn)土地進(jìn)一步集約節(jié)約高質(zhì)量利用。在相關(guān)政策的大力推動下，截至2017年底，全市已完成低效建設(shè)用地減量化28.0 km2（其中工業(yè)用地22.7 km2）。隨著減量化工作的不斷深化，當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展也出現(xiàn)了一定的瓶頸和困難。

一是農(nóng)村宅基地的減量推進(jìn)成本太高。上海存量建設(shè)用地中農(nóng)村居民點共計514 km2，占比高達(dá)16.7%。由于歷史原因，現(xiàn)狀農(nóng)村居民點的分布相對零散（見圖3-圖4），資源利用的效益低下，存在巨大的減量撤并潛力。但在實際工作推進(jìn)過程中，由于上海各區(qū)大多通過鎮(zhèn)區(qū)安置房來實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的退出及減量復(fù)墾，安置資金需求巨大，且實施周期較為漫長（一般為3年），工作推進(jìn)難度非常大。二是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地持續(xù)供給不足，鄉(xiāng)村振興缺乏產(chǎn)業(yè)興旺的空間支持。上海大力推行的建設(shè)區(qū)外存量低效工業(yè)用地減量確實有助于推進(jìn)土地資源的高效利用，但同時也使鄉(xiāng)村振興發(fā)展缺少土地空間，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展受到制約。很多鄉(xiāng)村在減量化過程中已經(jīng)將絕大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施用地減量復(fù)墾，無法效仿其他地區(qū)實施存量改造模式。由于上海城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，各區(qū)從資金效率角度考慮，一般每年會將減量復(fù)墾后形成的有限土地指標(biāo)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的新增經(jīng)營性用地出讓或公共設(shè)施建設(shè)。因此，鄉(xiāng)村地區(qū)難以獲得新增建設(shè)用地空間，存量和增量不足導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)項目難以引入鄉(xiāng)村地區(qū)，部分鄉(xiāng)村地區(qū)只能依賴財政轉(zhuǎn)移支付及鄉(xiāng)村地區(qū)減量化工作來獲得財政來源，難以形成長期穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)造血機制。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，原有單一減量模式卻難以滿足當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，也不利于滿足部分村民對鄉(xiāng)土文化和鄉(xiāng)愁文脈的依賴，亟需創(chuàng)新大都市地區(qū)鄉(xiāng)村振興的土地利用實施路徑。

圖3 松江區(qū)宅基地零散度分析圖

2 松江區(qū)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和實施探索

圖4 松江區(qū)2010年—2016年宅基地減量圖斑分布圖

根據(jù)現(xiàn)狀和發(fā)展的實際情況及存在問題，按照黨的十九大對鄉(xiāng)村振興提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅Y(jié)合上海地區(qū)特有的人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，松江區(qū)以產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)，以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)籌，以農(nóng)村土地制度改革為契機，圍繞農(nóng)民相對集中居住、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村社區(qū)治理3大方面積極探索大都市郊區(qū)的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和實施路徑，并取得初步成效。

2.1 以土地集約、生態(tài)宜居為導(dǎo)向, 因地制 宜開展農(nóng)民相對集中居住, 推動鄉(xiāng)村地 區(qū)規(guī)劃的編制和實施

結(jié)合上海城市化發(fā)展大背景，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展必須堅持以減量撤并為主導(dǎo)。因此，松江區(qū)以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制，并通過大力開展土地增減掛鉤和農(nóng)民相對集中居住項目推動鄉(xiāng)村規(guī)劃實施。

在松江黃浦江以北城鎮(zhèn)化水平較高，經(jīng)濟(jì)實力較為雄厚的地區(qū)，各鎮(zhèn)編制新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃和郊野單元村莊規(guī)劃，并以項目為單位編制土地增減掛鉤規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，推進(jìn)建設(shè)區(qū)外宅基地撤并，引導(dǎo)農(nóng)村村民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)居住，推動規(guī)劃實施。2010年至2017年間，全區(qū)共計復(fù)墾驗收宅基地約3.7 km2，進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)戶達(dá)到1萬余戶。以東北部小昆山鎮(zhèn)為例，將整鎮(zhèn)域推進(jìn)土地增減掛鉤和農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)集中居住，作為新型城鎮(zhèn)化試點的主要實現(xiàn)方式，經(jīng)過7年的努力，基本實現(xiàn)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。至2018年全鎮(zhèn)已有3 383戶農(nóng)民搬進(jìn)安置小區(qū)集中居住，1 373戶已簽訂安置協(xié)議，實現(xiàn)了全域農(nóng)戶進(jìn)鎮(zhèn)集中居住。農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)村地區(qū)實施大規(guī)模的土地減量復(fù)墾和土地整治，建設(shè)成片成規(guī)模的基本農(nóng)田和鄉(xiāng)村生態(tài)空間，農(nóng)田的規(guī)?；?jīng)營與松江特有的家庭農(nóng)場制度相銜接，農(nóng)民實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化和職業(yè)化。結(jié)余的土地指標(biāo)則用來發(fā)展鎮(zhèn)區(qū)公共配套設(shè)施，以及實施安置用地和經(jīng)營性用地出讓。在上海地區(qū)土地資源緊約束的情況下，大力推進(jìn)了鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展和建設(shè)，用較短的時間實現(xiàn)了鎮(zhèn)區(qū)人口和建設(shè)區(qū)規(guī)模的集聚，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)空間品質(zhì)的提升，大幅帶動了鎮(zhèn)區(qū)土地的升值。土地價值提升后又通過經(jīng)營性用地的出讓保障前期土地整治和農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)項目資金的平衡（見圖5），實現(xiàn)了農(nóng)民和政府、生態(tài)和發(fā)展、鄉(xiāng)村和城市的多贏。

在松江黃浦江以南經(jīng)濟(jì)較為薄弱、農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)集中居住資金難以籌措的農(nóng)業(yè)地區(qū)，松江區(qū)以2018年初開展農(nóng)村宅基地制度改革為契機，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，進(jìn)一步積極創(chuàng)新思路，針對規(guī)劃保留的村莊探索精明收縮型的農(nóng)村平移集中歸并模式。經(jīng)過村民共同決策，編制實用型村莊規(guī)劃，在規(guī)劃的保留村統(tǒng)一實施節(jié)地型的宅基地建房，并在泖港鎮(zhèn)黃橋村開展試點建設(shè)。黃橋村區(qū)位緊鄰鎮(zhèn)區(qū)和高速出口，交通便捷、生態(tài)宜居，農(nóng)民留村居住意愿強烈，同時該村歷史形成的宅基地相對零散，現(xiàn)狀房屋陳舊，村民翻建意愿集中，具備實施的條件。為此，黃橋村同步開展村莊規(guī)劃編制和農(nóng)房設(shè)計工作的統(tǒng)籌，編制了面向?qū)嵤┑拇迩f規(guī)劃，全村505戶農(nóng)戶將逐步在新規(guī)劃區(qū)平移建房，新規(guī)劃區(qū)選址緊鄰城市主要道路并鄰水而聚，充分利用了當(dāng)?shù)氐淖匀痪坝^和生態(tài)環(huán)境特色。規(guī)劃實施后不但可以實現(xiàn)宅基地的總規(guī)模減量，同時通過高水平的新農(nóng)房設(shè)計，能打造上海新江南田園風(fēng)格的鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌，形成鄉(xiāng)村人居環(huán)境的示范效應(yīng)（見圖6-圖7）。

規(guī)劃實施后全村宅基地規(guī)模將由現(xiàn)狀的16.5 hm2下降到11.3 hm2，總體節(jié)地率達(dá)到30%，實現(xiàn)了土地的集約節(jié)約利用。結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)由區(qū)政府以每畝160萬元的標(biāo)準(zhǔn)回購，形成的資金由鎮(zhèn)統(tǒng)籌，用于項目區(qū)的鄉(xiāng)村農(nóng)房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村民按照政府統(tǒng)一設(shè)計的房型和風(fēng)貌實施建設(shè)，每戶可以獲得15—20萬元的節(jié)地和風(fēng)貌獎勵，極大地減輕了建房的資金負(fù)擔(dān)，讓村民得到最大的實惠。鎮(zhèn)政府進(jìn)一步聚焦村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施的提升完善，從而多方位地確保村民的居住品質(zhì)提升，切實提高村民的獲得感和幸福感。目前，黃橋村一期約64戶試點已經(jīng)基本建成，二期434戶全面啟動，形成了制度和模式的探索。在黃橋村的示范帶動下，松江區(qū)2019年將試點擴大至4個村，總計將實現(xiàn)約800戶平移集中居住。同時，各鎮(zhèn)以試點項目推進(jìn)為契機，全面開展村莊規(guī)劃全覆蓋工作，并結(jié)合規(guī)劃積極研究制定2020—2022年的3年集中居住實施計劃。通過實用型村莊規(guī)劃編制和與之匹配的政策體系和實施計劃確保規(guī)劃的落地實施，解決長期困擾鄉(xiāng)村的規(guī)劃編制難、實施難的困境，為鄉(xiāng)村振興中人居環(huán)境提升奠定了堅實的基礎(chǔ)。

圖5 松江區(qū)近郊小昆山鎮(zhèn)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)集中居住安置小區(qū)及其配套設(shè)施

圖6 黃橋村農(nóng)村集中歸并安置點設(shè)計方案

圖7 黃橋村農(nóng)村集中歸并安置點風(fēng)貌示意圖

2.2 以產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕為導(dǎo)向, 探索農(nóng) 村產(chǎn)權(quán)制度改革和土地制度改革的政 策紅利, 促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)綠色高效發(fā)展

產(chǎn)業(yè)興旺和生活富裕是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也是關(guān)鍵難題。在“上海2035”提出的增減掛鉤、減量發(fā)展的背景下，松江區(qū)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村土地制度改革為契機，實現(xiàn)用地緊約束背景下創(chuàng)新發(fā)展道路，探索適合大都市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)村生活富裕的實施路徑。

2013年，松江區(qū)便率先完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，厘清了集體經(jīng)濟(jì)組織的“家產(chǎn)”，同時完成了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定，將集體資產(chǎn)量化到人，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)的股權(quán)化。同時創(chuàng)全國之先大力發(fā)展鎮(zhèn)級聯(lián)合社，通過回購或兌現(xiàn)等方式逐步使村、隊資產(chǎn)實現(xiàn)鎮(zhèn)級統(tǒng)籌管理。目前，鎮(zhèn)級資產(chǎn)已經(jīng)占全區(qū)集體資產(chǎn)的83.7%，解決了其他一些地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織各自為政、無序競爭的管理難題。做大鎮(zhèn)級聯(lián)合社后，再逐步通過完善的集體資產(chǎn)管理制度，不斷增強集體資產(chǎn)的保值增值的管理能力。在建設(shè)區(qū)外集體房屋土地資產(chǎn)逐年遞減的情況下，通過鎮(zhèn)級統(tǒng)籌的投資、整合、兼并、置換等手段，將集體資產(chǎn)逐步去弱留強，實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展，為村民致富創(chuàng)造了財富的源泉。

2015年至今，松江區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織累計分紅達(dá)到13億元，2019年度分紅為3.33億元，同比增長9.9%。在浦北經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鎮(zhèn)級資產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生的收益部分用于再投資，部分用于全鎮(zhèn)社員分紅，并依托土地區(qū)位優(yōu)勢不斷壯大。以靠近中心城的新橋地區(qū)為例，鎮(zhèn)級聯(lián)合社下屬鎮(zhèn)級資產(chǎn)公司，2006年出資4 000萬元，以40%的股份入股鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的漕河涇松江高科技園，共同開發(fā)臨港松江科技城。通過與專業(yè)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司的合作，至今資產(chǎn)價值已經(jīng)實現(xiàn)幾何式增長。在浦南純農(nóng)地區(qū)，通過做大做強鎮(zhèn)級平臺，集體資產(chǎn)近年來也實現(xiàn)了提質(zhì)增效。以泖港鎮(zhèn)為例，2012年改革之初全鎮(zhèn)集體總資產(chǎn)約為13.2億元，負(fù)債高達(dá)9.9億元，至2014年總資產(chǎn)約12.4億元，總負(fù)債下降至6.8億元。2015年開始為社員分紅，惠及全鎮(zhèn)5萬多社員，實現(xiàn)了集體產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。2019年浦南4個經(jīng)濟(jì)薄弱鎮(zhèn)，再次通過區(qū)級統(tǒng)籌聯(lián)合出資打造浦南經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司，進(jìn)一步聚焦優(yōu)勢資源，為純農(nóng)地區(qū)的招商引資和集體資產(chǎn)壯大提供發(fā)展條件。

松江區(qū)在產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，2015年起又作為全國土地制度改革的試點，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市的探索，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供了新的模式探索。根據(jù)松江區(qū)浦南浦北土地區(qū)位價值差異較大的實際情況，在浦北地區(qū)挖掘存量集體土地資源，以鎮(zhèn)集體聯(lián)合社為主、村級合作社為輔，實施集體經(jīng)營性用地入市試點。截至2018年改革試點期間共實施8幅地塊入市，取得土地出讓金合計約9.4億元，相關(guān)土地收益在計提政府調(diào)節(jié)金和出讓成本后，全部用于集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大。其中2幅租賃住房入市地塊由于靠近工業(yè)區(qū)，考慮其具備作為租賃住房用地的發(fā)展?jié)摿Γ涉?zhèn)級資產(chǎn)公司拿地，為集體的長期經(jīng)營提供造血機制。在浦南地區(qū)，由于當(dāng)前土地價值相對較低，雖然暫不具備引入高能級的產(chǎn)業(yè)項目的條件，但考慮松江鄉(xiāng)村地區(qū)距離上海都市核心區(qū)僅1—1.5 h車程，并且多年來通過農(nóng)田整治形成了成片、開闊的鄉(xiāng)村大地景觀。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，后續(xù)也具備較大發(fā)展?jié)摿Γ虼?，結(jié)合長遠(yuǎn)規(guī)劃將集體土地入市進(jìn)行規(guī)劃預(yù)留。在新一輪《郊野單元村莊規(guī)劃》編制中，通過空間和用地統(tǒng)籌，將部分原來計劃減量的地塊給予保留，與農(nóng)村平移集中居住相結(jié)合，預(yù)留一定規(guī)模的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地，作為未來集體土地入市的儲備。以黃橋村為例，村莊規(guī)劃將村內(nèi)原計劃實施減量約100畝的黃橋工業(yè)園存量集體建設(shè)用地，部分規(guī)劃為鄉(xiāng)村旅游用地，為黃橋村進(jìn)一步實施鄉(xiāng)村振興提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地保障。在空間選址上與黃橋村農(nóng)房集中歸并區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，通過高水平的鄉(xiāng)村農(nóng)房建設(shè)和公共設(shè)施提升形成的示范效應(yīng)，逐步吸引優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目落地（見圖8-圖9）。

圖8 黃橋村村莊規(guī)劃用地現(xiàn)狀圖

圖9 黃橋村村莊規(guī)劃土地利用規(guī)劃圖

2.3 以鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效為導(dǎo)向, 引導(dǎo)政 府、集體和村民共同推進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)治理 , 共創(chuàng)共建鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)示范

鄉(xiāng)村振興的實施關(guān)鍵要靠人，因此在推動鄉(xiāng)村振興實施過程中，要把政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體有機地統(tǒng)一起來。

首先，在鄉(xiāng)村規(guī)劃階段要防止政府缺位。按照2018年中央一號文件的要求，各級黨委和政府要加強對鄉(xiāng)村振興工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。上海地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)一步強調(diào)了要注重“先謀劃再規(guī)劃”的工作理念，在謀劃中層層落實好“五級書記抓鄉(xiāng)村振興，黨政一把手是第一責(zé)任人”的指導(dǎo)方針，只有將鄉(xiāng)村振興的謀劃思考落實到相關(guān)的土地利用規(guī)劃中，才能切實發(fā)揮規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的引領(lǐng)和統(tǒng)籌作用。在具體規(guī)劃編制和實施時，政府要制定和規(guī)范程序，既要注重對空間規(guī)模的剛性控制，又要注重對項目的實施彈性，便于規(guī)劃動態(tài)更新和實施推進(jìn)。以黃橋村村莊規(guī)劃實施為例，在規(guī)劃編制過程中，區(qū)規(guī)劃資源部門及鎮(zhèn)人民政府均建立了相應(yīng)的保障制度，對規(guī)劃編制和實施起到重要的促進(jìn)作用。在集中居住項目實施過程中，從一期到二期，規(guī)劃又因為村民意愿經(jīng)歷了多輪調(diào)整和修改，逐步在實踐過程中積累了如何在村莊規(guī)劃和管理中做到剛性和彈性并重的經(jīng)驗和方法。

其次，在農(nóng)房建設(shè)手續(xù)辦理階段，為了進(jìn)一步體現(xiàn)“服務(wù)政府”的理念，村委會受村民委托統(tǒng)一幫助村民向區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府部門辦理相關(guān)土地審批和個人建房許可證的事宜，實現(xiàn)了便民為民的改革導(dǎo)向。在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和實施中要防止政府大包大攬的工作越位。要充分發(fā)揮和堅持農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村振興主體的原則，農(nóng)民群眾既是鄉(xiāng)村振興的受益主體，也是鄉(xiāng)村振興的建設(shè)主體。只有把農(nóng)民群眾的積極性調(diào)動起來，才能為鄉(xiāng)村振興提供強大力量、注入強大活力。在松江區(qū)黃橋村的鄉(xiāng)村規(guī)劃實施工作前期，村集體的作用未能有效凸顯。由于依托大都市地區(qū)完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)勢，上海村莊社會治理基礎(chǔ)良好有序，村級集體經(jīng)濟(jì)組織呈現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)與城市社區(qū)趨同的情況，缺乏對村民的動員和凝聚力，成為當(dāng)前上海地區(qū)在鄉(xiāng)村規(guī)劃實施過程中的短板。為進(jìn)一步加強村集體在實施鄉(xiāng)村規(guī)劃工作中的作用，松江區(qū)以黃橋村村莊規(guī)劃實施作為契機，建立村土地規(guī)劃工作小組制度。針對農(nóng)民最關(guān)心的建房和相關(guān)補貼政策問題，不斷發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地規(guī)劃事務(wù)發(fā)展中的主體作用，切實代表村民意愿和集體利益。在規(guī)劃編制和農(nóng)房設(shè)計過程中，工作小組多次召開村民代表大會，對專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊和上級主管部門提出的規(guī)劃意向進(jìn)行研究和討論，并提出實質(zhì)性意見；使得規(guī)劃一定程度上體現(xiàn)農(nóng)民意愿，實現(xiàn)政府、集體和村民利益的統(tǒng)一。在農(nóng)戶動員和簽約階段，為進(jìn)一步調(diào)動黃橋村村民參與規(guī)劃實施的積極性，泖港鎮(zhèn)依托區(qū)級土地雙指標(biāo)收儲平臺形成的約8 000萬元的收益，圍繞農(nóng)戶補貼問題多次開展研究，廣泛征求農(nóng)戶意愿，最終確定每戶15—20元的補貼標(biāo)準(zhǔn)，基本實現(xiàn)了黃橋村集體土地減量瘦身“取之于民用之于民”的發(fā)展理念，堅持了農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的“魂”。在項目建設(shè)實施過程中，村民也通過村委會的組織，推選村民、黨員、村干部代表與專業(yè)監(jiān)理機構(gòu)一起，對農(nóng)房建設(shè)的招投標(biāo)和施工過程實施全過程監(jiān)督。通過以上各個階段工作的組織實施，項目的推進(jìn)得到村民的支持和擁護(hù)，二期項目全村已經(jīng)有約90%的村民簽約報名。通過黃橋村村莊規(guī)劃的編制和實施，極大地加強了村集體凝聚力和向心力，實現(xiàn)了村民與村民之間、村民和集體之間的利益紐帶、情感紐帶、互助紐帶，農(nóng)民幸福感獲得極大提升，為大都市地區(qū)鄉(xiāng)村治理水平和鄉(xiāng)風(fēng)文明的提升奠定了堅實的基礎(chǔ)。

3 結(jié)語

松江區(qū)作為上海典型的都市郊區(qū)，通過規(guī)劃統(tǒng)籌實施農(nóng)民相對集中居住、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村社區(qū)治理，具有大都市地區(qū)鄉(xiāng)村振興的普遍意義。尤其是將鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制和實施工作納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大戰(zhàn)略中開展，結(jié)合大都市地區(qū)城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律和農(nóng)民的實際需求，形成從城鄉(xiāng)總體規(guī)劃到新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃再到郊野單元村莊規(guī)劃層層落實的空間規(guī)劃體系，并通過土地增減掛鉤、區(qū)級指標(biāo)收購平臺和農(nóng)民集中居住項目實施計劃等方式確保相關(guān)的規(guī)劃能有效實施。在規(guī)劃實施過程中，積極主動運用大都市地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村土地制度改革的政策紅利，創(chuàng)新實施模式和政策路徑，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展的統(tǒng)籌，做好發(fā)展建設(shè)和社區(qū)治理的統(tǒng)籌。通過一系列符合大都市地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的具體做法，將改革成果與鄉(xiāng)村振興充分融合，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的各項工作，探索一系列以人為本、規(guī)劃引領(lǐng)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大都市鄉(xiāng)村振興的實踐模式。