國(guó)土空間規(guī)劃視角下豎向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃探索

熊秋文 馮炳燕 巫思聰 XIONG Qiuwen, FENG Bingyan, WU Sicong

0 引言

2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《若干意見(jiàn)》”）印發(fā)，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃。我們要按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持以人為本，塑造高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的城鎮(zhèn)空間[1]。其中，一方面要確保城市安全，包括水安全，解決“逢雨必淹”“城市看?！眴?wèn)題，營(yíng)造“城水共生，人水和諧”的城市意境；另一方面要確保城市環(huán)境的舒適與優(yōu)美，營(yíng)造共享的開(kāi)放空間，塑造層次豐富、疏密有致、高低錯(cuò)落的城市空間形態(tài)。

國(guó)土空間規(guī)劃將早期的“多規(guī)合一”推向一個(gè)新階段，打破了原有部門之間的壁壘、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。目前，規(guī)劃重點(diǎn)較多局限于平面空間，對(duì)縱向垂直空間的管控則需要重視，尤其是同時(shí)豎向規(guī)劃引領(lǐng)作用缺失，導(dǎo)致城市空間立體性、平面協(xié)調(diào)性不足等問(wèn)題的產(chǎn)生。綜合落實(shí)國(guó)家、省、市關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海綿城市建設(shè)相關(guān)文件精神，編制高質(zhì)量國(guó)土的空間規(guī)劃，還需編制豎向規(guī)劃等其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃作為支撐，提高科學(xué)性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性。

1 豎向規(guī)劃存在的問(wèn)題

1.1 對(duì)城市豎向規(guī)劃重視不足

我國(guó)城市的快速建設(shè)過(guò)程中不乏粗放式增長(zhǎng)[2]363，規(guī)劃（自然資源）管理部門對(duì)城市豎向規(guī)劃不夠重視，缺乏城市豎向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃。第三維豎向空間管控薄弱導(dǎo)致道路和地塊的建設(shè)出現(xiàn)銜接矛盾，存在人行公共空間地臺(tái)高低起伏、舊城區(qū)道路越填越高、地勢(shì)低洼致內(nèi)澇等現(xiàn)象。

通過(guò)調(diào)研了解，豎向規(guī)劃“無(wú)用論”是造成規(guī)劃（自然資源）管理部門不夠重視豎向規(guī)劃的主要原因之一。傳統(tǒng)的豎向規(guī)劃僅在圖面上反映標(biāo)高數(shù)據(jù)，規(guī)劃管理者對(duì)數(shù)據(jù)的科學(xué)性難以把握，“一管就死，一放就散”是規(guī)劃管理者對(duì)豎向標(biāo)高管控的普遍感受。如何編制適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃管控、剛彈結(jié)合的豎向規(guī)劃，是值得探討的問(wèn)題。

1.2 各專業(yè)規(guī)劃與豎向規(guī)劃脫節(jié)

城市規(guī)劃中各類專業(yè)規(guī)劃其實(shí)存在明顯的相關(guān)性，但日常工作中往往各自在所屬管理部門內(nèi)獨(dú)立編制和管理。其中主要有4類規(guī)劃與豎向規(guī)劃相互脫節(jié)情況最明顯。（1）城市建設(shè)用地類規(guī)劃偏向于用地性質(zhì)，對(duì)地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)起重要作用的高程、坡向等因素考慮不足。（2）給排水專業(yè)類的規(guī)劃則普遍存在以現(xiàn)狀地形豎向要素作為工作基礎(chǔ)，對(duì)規(guī)劃豎向因素重視不足。更有甚者，由于片區(qū)規(guī)劃建設(shè)的不同步，部分老城區(qū)形成“洼地”，導(dǎo)致雨天居民生活嚴(yán)重不便[2]363。為避免或減少城市建設(shè)后的積水風(fēng)險(xiǎn)，有必要在城市規(guī)劃階段就基于排水防澇需求優(yōu)化傳統(tǒng)城市豎向方案[3]。（3）道路交通專項(xiàng)規(guī)劃本與豎向規(guī)劃有著緊密聯(lián)系，但該類規(guī)劃往往偏重道路系統(tǒng)、道路等級(jí)的論證與方案制定，將豎向因素后置到工程設(shè)計(jì)階段。（4）海綿城市類規(guī)劃偏重體系構(gòu)建、功能區(qū)劃定，以及滲、滯、蓄、截留、凈化等功能相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定或執(zhí)行，涉及豎向的內(nèi)容局限于下墊面現(xiàn)狀高程、坡度方面分析，對(duì)未來(lái)規(guī)劃豎向反作用于海綿城市的影響則無(wú)著墨。

1.3 豎向規(guī)劃法定作用缺失

我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃管理體系下，豎向規(guī)劃在法定規(guī)劃層面作用缺失。《城市規(guī)劃編制辦法》對(duì)編制城市總體規(guī)劃層面的豎向規(guī)劃不作要求，各城市編制總體規(guī)劃時(shí)缺乏豎向規(guī)劃內(nèi)容。另外，《城市規(guī)劃編制辦法》雖然明確控制性詳細(xì)規(guī)劃需規(guī)定各級(jí)道路的控制點(diǎn)標(biāo)高，但由于控規(guī)管理單元范圍的局限，相應(yīng)的豎向規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性，實(shí)施過(guò)程中將會(huì)面臨各種不可預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題，因此規(guī)劃（自然資源）管理部門常常不能按控規(guī)中的豎向規(guī)劃成果進(jìn)行管控。建對(duì)豎向管控提出了數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化需求。規(guī)劃有效管理是新時(shí)期豎向規(guī)劃的重要影響因素。

通過(guò)對(duì)各類豎向規(guī)劃影響因子的分析，綜合考慮各因子對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃、城市安全和規(guī)劃管理方面的影響，明確各影響因子的剛性及彈性管控要求（見(jiàn)表1）。

2 新時(shí)期豎向規(guī)劃編制方法探索

2.1 豎向規(guī)劃影響因素

豎向規(guī)劃管控的影響因素較多，綜合性強(qiáng)，需在國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)下，從滿足城市防洪安全、道路及場(chǎng)地使用、生態(tài)保護(hù)、景觀塑造、建設(shè)海綿城市、城市排澇、規(guī)劃管理等方面進(jìn)行研究，從而得出合理的豎向規(guī)劃管控原則。另外，國(guó)內(nèi)城市多規(guī)合一的開(kāi)展、智慧城市建設(shè)的構(gòu)

2.2 國(guó)內(nèi)外豎向規(guī)劃管控經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外有些特色城市在豎向塑造方面與自然地形較為契合，例如瑞士、摩納哥，均尊重自然地形，并在此約束下嚴(yán)格控制場(chǎng)地豎向布局。中國(guó)香港則在城市設(shè)計(jì)指引中明確提出山體保護(hù)措施（見(jiàn)表2）。國(guó)內(nèi)很多其他城市則在豎向規(guī)劃多專業(yè)銜接、尊重城市特色、制定管控策略方面進(jìn)行了有益探索。

表1 豎向規(guī)劃影響因子分析表

2.3 新時(shí)期豎向規(guī)劃理念

（1）主動(dòng)體現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系特色

《若干意見(jiàn)》提出分級(jí)分類建立國(guó)土空間規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上做出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。豎向規(guī)劃編制需適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃體系特色，體現(xiàn)“宏觀—中觀—微觀”分層控制的理念，體現(xiàn)“山城田?！背青l(xiāng)空間分布管控理念，體現(xiàn)“新、舊城區(qū)”城市發(fā)展時(shí)序管控理念，體現(xiàn)“用地、交通、排水、防災(zāi)、海綿、景觀”多專業(yè)協(xié)調(diào)理念，并且要緊扣法定規(guī)劃，為法定規(guī)劃提供支撐。國(guó)土空間規(guī)劃/總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃構(gòu)成法定規(guī)劃的3個(gè)層級(jí)[2]366。豎向規(guī)劃可建立相應(yīng)的編制層級(jí)：豎向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃、控規(guī)豎向規(guī)劃、修規(guī)豎向規(guī)劃。通過(guò)編制面向國(guó)土空間規(guī)劃管控的豎向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，彌補(bǔ)宏觀層面法定規(guī)劃的不足，為控規(guī)、修規(guī)豎向規(guī)劃提供系統(tǒng)性指導(dǎo)，可改善規(guī)劃管理者對(duì)傳統(tǒng)豎向規(guī)劃信心不足的問(wèn)題，為國(guó)土空間規(guī)劃的順利實(shí)施提供有力支撐。

表2 國(guó)內(nèi)外城市豎向規(guī)劃管控案例分析

（2）落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃編制要求

國(guó)土空間規(guī)劃編制要求體現(xiàn)戰(zhàn)略性，提高科學(xué)性，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，注重操作性。豎向規(guī)劃需結(jié)合城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局及生態(tài)保護(hù)格局，落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略；堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，因地制宜、科學(xué)有序開(kāi)展豎向規(guī)劃編制工作；豎向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，一方面要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃，另一方面要與涉及豎向要素的防洪排澇、排水、海綿城市等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃做好綜合協(xié)調(diào)；豎向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃需注重操作性，明確規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求，同時(shí)提出指導(dǎo)性要求，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。

（3）從豎向規(guī)劃到豎向塑造，融入城市設(shè)計(jì)理念

融入城市設(shè)計(jì)理念，在城市的第三維度提出自己的專業(yè)見(jiàn)解，參與城市空間規(guī)劃，由豎向規(guī)劃到豎向塑造，決定了豎向規(guī)劃的價(jià)值。解讀、分析城市發(fā)展意圖，同時(shí)掌握所在區(qū)域地形的特點(diǎn)與特質(zhì)，找到豎向規(guī)劃與空間規(guī)劃的有效契合點(diǎn)，推進(jìn)空間規(guī)劃的順利落實(shí)。

（4）從地塊到流域范圍延伸

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制管理單元范圍的地塊局限性，導(dǎo)致相應(yīng)的豎向規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性，按規(guī)劃實(shí)施將會(huì)面臨各種不可預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題。若豎向規(guī)劃范圍能以河涌流域范圍統(tǒng)籌考慮，則能較科學(xué)地確定流域系統(tǒng)的防洪高程、排澇高程、超標(biāo)準(zhǔn)降雨通道、調(diào)蓄水體等，既協(xié)調(diào)了排水安全的諸多問(wèn)題，又契合海綿城市建設(shè)要求，最大限度保持流域內(nèi)原有的水文循環(huán)。

2.4 構(gòu)建分層控制的豎向規(guī)劃導(dǎo)控典型模塊

體現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略性，提高科學(xué)性，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，注重操作性，可考慮從分層控制方面按城市特色構(gòu)建豎向規(guī)劃導(dǎo)控典型模塊，有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局、城市發(fā)展時(shí)序、多專業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)一豎向規(guī)劃的管控標(biāo)準(zhǔn)。各城市特色不同，豎向管控側(cè)重點(diǎn)也有所區(qū)別，分層控制的豎向規(guī)劃導(dǎo)控典型模塊應(yīng)結(jié)合城市特色量身制定。以廣州市為例，該市具有地形復(fù)雜、低洼區(qū)河網(wǎng)密集、中央商務(wù)區(qū)地下空間分布廣泛、老城區(qū)歷史文化資源豐富等特點(diǎn)，可探索以下分層控制典型模塊。

（1）宏觀層面。落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)戰(zhàn)略性，構(gòu)筑“山城田?！钡目傮w骨架格局，尊重廣州優(yōu)秀的自然山水基底，構(gòu)建地形分類導(dǎo)控模塊（見(jiàn)圖1）。

山體區(qū)：主要分布在廣州市中北部，高程80 m（廣州城建標(biāo)高，下同）以上。豎向規(guī)劃應(yīng)對(duì)山體區(qū)實(shí)行嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)，穿越式過(guò)境道路宜考慮高架和隧道相結(jié)合的建設(shè)模式，以避免或減少山體破壞。

丘陵區(qū)：主要分布在廣州市中部，高程30—80 m。豎向規(guī)劃應(yīng)對(duì)丘陵區(qū)提出小地塊開(kāi)發(fā)平整策略，避免采取大范圍的開(kāi)挖平整。

平原區(qū)：主要分布在廣州市中部，地勢(shì)低平，高程7—30 m。是城市用地的主要構(gòu)成部分，可適應(yīng)各種類型的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，在滿足道路及場(chǎng)地排水的前提下，應(yīng)盡可能利用現(xiàn)狀地形標(biāo)高。

低洼區(qū)：地面高程低于廣州市200年一遇防洪（潮）標(biāo)準(zhǔn)（7.8m）要求的地區(qū)，主要分布在廣州市南部的河網(wǎng)密集區(qū)域。豎向規(guī)劃需提出防洪（潮）排澇安全與水鄉(xiāng)特色相結(jié)合的建設(shè)開(kāi)發(fā)策略。

（2）中觀層面。提高科學(xué)性，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，緊扣城市國(guó)土空間分布特征，構(gòu)建重點(diǎn)區(qū)域分類導(dǎo)控模塊。

地下空間高密度區(qū)：廣州商業(yè)發(fā)達(dá)，有較為豐富的地下空間。近年受極端天氣的影響，洪（潮）澇災(zāi)害成為地下空間高密度區(qū)最突出的災(zāi)害類型。該類區(qū)域地面標(biāo)高必須高于相應(yīng)區(qū)域排澇標(biāo)準(zhǔn)要求的地面高程，且地下設(shè)施的入口高程必須高于周邊地面高程，車行入口高程應(yīng)高于周邊地面0.2 m以上，人行入口高程應(yīng)高于周邊地面0.45 m以上。

圖1 地形分類導(dǎo)控

圖2 沿江沿海地帶

歷史文化保護(hù)區(qū)：廣州有2 000多年歷史，是我國(guó)第一批國(guó)家歷史文化名城。歷史文化區(qū)建設(shè)提升應(yīng)以維護(hù)歷史風(fēng)貌特色為原則。歷史文化保護(hù)區(qū)道路改造時(shí)，應(yīng)修舊如舊，維持現(xiàn)狀路面標(biāo)高。可采取必要的工程措施協(xié)助解決排水難題。

沿江沿海地帶（見(jiàn)圖2）：廣州河網(wǎng)密集，外江堤防必須高于廣州市200年一遇防洪（潮）標(biāo)準(zhǔn)及安全超高。宜采用緩坡型生態(tài)堤防，不宜采用擋土墻式堤防。水陸之間通過(guò)自然緩坡地形，弱化水陸的高差感，形成自然的空間過(guò)渡。

（3）微觀層面。注重操作性，緊扣城市發(fā)展品質(zhì)化、標(biāo)準(zhǔn)化提升要求，構(gòu)建公共空間精細(xì)化分類導(dǎo)控模塊。

公園綠地公共空間：該類場(chǎng)地高程注重自然的豎向利用。結(jié)合原有凸或凹地的地形地貌，與周圍的山體、湖泊、樹(shù)林和草坪有機(jī)地融為一體，在豎向設(shè)計(jì)上創(chuàng)造出湖光山色渾為一體的“自然景觀”。

街道人行公共空間（見(jiàn)圖3）：該類空間需協(xié)調(diào)好道路紅線與建筑退線之間的高程關(guān)系，優(yōu)化道路橫坡坡向、路面與道路綠化帶及周邊綠地的豎向關(guān)系，建議采用平坡或緩坡銜接，少用臺(tái)階，必要的臺(tái)階也應(yīng)按街面統(tǒng)一建設(shè)形式及高程，并滿足塑造城市街景的要求。

圖3 天河路人行公共空間

2.5 面向國(guó)土空間規(guī)劃管控的豎向?qū)ｍ?xiàng)規(guī) 劃實(shí)踐① 廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院. 廣州市天河區(qū)豎向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃. 2014。

廣州市天河區(qū)總面積137.38 km2，由133個(gè)控規(guī)管理單元構(gòu)成，是廣州市國(guó)際大都市現(xiàn)代中央商務(wù)區(qū)（CBD）所在地?！稄V州市天河區(qū)豎向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃》統(tǒng)籌全區(qū)豎向資源，在國(guó)土空間規(guī)劃管控方面進(jìn)行了有益探索。

（1）按地形分類導(dǎo)控的典型模塊管控方式

天河區(qū)地形由北往南分別為山體區(qū)、丘陵區(qū)、平原區(qū)及低洼區(qū)（見(jiàn)圖4）。規(guī)劃要求北部火爐山、鳳凰山等山體區(qū)域盡量減少道路穿越，必須建設(shè)時(shí)，其形式和高程控制應(yīng)符合山體嚴(yán)格保護(hù)要求；要求丘陵區(qū)域城市建設(shè)高程控制注重整體地貌特色保護(hù)、道路高程與地塊開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)以及地塊與地塊間的高程協(xié)調(diào)，避免采取大范圍的開(kāi)挖平整；要求平原區(qū)域城市建設(shè)以就地平衡為主，局部區(qū)域通過(guò)少量地形改造，避免出現(xiàn)局部低洼或鍋底現(xiàn)象；南部的個(gè)別低洼區(qū)應(yīng)在滿足珠江前航道防洪排澇安全基礎(chǔ)上進(jìn)行地面高程控制。

（2）多專業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解城市治澇難題的“多規(guī)合一”豎向平臺(tái)管控方式

規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)天河區(qū)土地利用、交通、河涌水系、防洪排澇、排水、海綿城市、公園綠地及既有控規(guī)等一系列規(guī)劃，搭建“多規(guī)合一”GIS豎向管控平臺(tái)，引領(lǐng)各規(guī)劃在豎向空間三維分布方面進(jìn)行銜接，促進(jìn)各專業(yè)規(guī)劃順利實(shí)施。

規(guī)劃利用GIS技術(shù)對(duì)全區(qū)地形進(jìn)行高程分析、坡度分析及易澇區(qū)分析，對(duì)水浸或排水困難地區(qū)進(jìn)行分類，區(qū)分是否為因地勢(shì)高程引發(fā)的水浸地區(qū)，分而治之。規(guī)劃共針對(duì)27個(gè)水浸黑點(diǎn)提出改造建議。

（3）城鄉(xiāng)空間布局、城市發(fā)展時(shí)序差異化管控方式

規(guī)劃將天河區(qū)劃分為優(yōu)化提升區(qū)、重點(diǎn)建設(shè)區(qū)及山體保護(hù)區(qū)（見(jiàn)圖5）。優(yōu)化提升區(qū)建設(shè)策略以局部改造、優(yōu)化提升為主。重點(diǎn)建設(shè)區(qū)包含廣州國(guó)際金融城、天河智慧城及奧體中心周邊3大戰(zhàn)略區(qū)，建設(shè)策略以整片統(tǒng)籌、分期實(shí)施為主。山體保護(hù)區(qū)為北部“火龍鳳”山體保護(hù)區(qū)，建設(shè)策略以限制建設(shè)、山體保護(hù)為主。

規(guī)劃對(duì)舊城片區(qū)提出豎向控制策略：歷史文化保護(hù)區(qū)豎向應(yīng)尊重現(xiàn)狀，不宜改變，必要時(shí)可加強(qiáng)排水設(shè)施協(xié)助排澇治理；其他舊城區(qū)若整體重建，可適當(dāng)調(diào)整場(chǎng)地豎向標(biāo)高。

（4）與法定規(guī)劃無(wú)縫銜接的管控方式

以控規(guī)133個(gè)管理單元作為本規(guī)劃指引的劃分單元（見(jiàn)圖6），便于控規(guī)編制時(shí)其豎向規(guī)劃的無(wú)縫銜接，以及規(guī)劃審批管理人員快速定位及查閱豎向標(biāo)高信息。

圖4 地形地貌分析圖

圖5 功能分區(qū)圖

圖6 管控分區(qū)圖

圖7 管控圖則

針對(duì)單元特色，制定指引內(nèi)容（見(jiàn)圖7）：明確現(xiàn)狀建設(shè)情況和規(guī)劃情況、控制水面、豎向標(biāo)高及水浸點(diǎn)改造策略等各具特色的詳細(xì)內(nèi)容，充分闡述各單元規(guī)劃策略和標(biāo)高控制要求。

3 結(jié)語(yǔ)

如何編制一個(gè)適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃管控的豎向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃是值得所有規(guī)劃師及規(guī)劃管理者共同探討的課題，我們應(yīng)該動(dòng)態(tài)地去看待和思考城市豎向規(guī)劃與管理，其編制及管理過(guò)程涉及的影響因素是多方面的。隨著國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)的進(jìn)步，豎向規(guī)劃管控將越來(lái)越科學(xué)。