“多規(guī)合一”視角下大都市郊區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃策略探討
——以上海練塘新市鎮(zhèn)為例

蘇蓉蓉 廖志強(qiáng) 蘇 甦 SU Rongrong, LIAO Zhiqiang, SU Su

1 規(guī)劃背景

我國(guó)改革開放40年以來，上海城市建設(shè)取得了巨大的成就。然而隨著大量的人口集聚和快速的城市拓展，對(duì)不可再生資源的消耗巨大，傳統(tǒng)外延式擴(kuò)張的城市發(fā)展模式在新時(shí)代背景下難以為繼。為了有效推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展，2008年上海結(jié)合市政府“大部制”的機(jī)構(gòu)改革，以土地利用總體規(guī)劃編制為契機(jī)，由當(dāng)時(shí)新組建的上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局全面開展市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)“兩規(guī)合一”（“兩規(guī)”即城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，以下分別簡(jiǎn)稱“城規(guī)”和“土規(guī)”）工作，歷時(shí)3年實(shí)現(xiàn)了城規(guī)和土規(guī)在邊界、規(guī)模、布局和管控機(jī)制方面的“兩圖合一”，并形成了“三條控制線（即規(guī)劃建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田控制線）”的管控方案[1]32。這在一定程度上促進(jìn)了城鎮(zhèn)集中建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，有效推進(jìn)了以耕地和基本農(nóng)田為主體的生態(tài)空間保護(hù)，但“三線”作為空間治理的重要政策工具，主要關(guān)注城鎮(zhèn)地區(qū)的規(guī)模和邊界控制，對(duì)城鎮(zhèn)地區(qū)的近期實(shí)施和鄉(xiāng)村地區(qū)的長(zhǎng)效發(fā)展缺乏強(qiáng)有力的引導(dǎo)效用。

為適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)一步深化土地管理體制機(jī)制改革，上海市委、市政府于2014年5月召開第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議，明確了“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”（即“五量調(diào)控”）的土地管理思路，并啟動(dòng)了新一輪上海市、區(qū)縣、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“新市鎮(zhèn)總規(guī)”）的編制工作，嘗試將生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界和文化保護(hù)控制線等“四線”作為統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)“三大空間”的抓手，從而鎖定城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局[1]34。

新市鎮(zhèn)總規(guī)作為上海城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中單元層次的規(guī)劃，對(duì)上落實(shí)市總規(guī)和區(qū)縣總規(guī)各項(xiàng)戰(zhàn)略性管控目標(biāo)，對(duì)下指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等規(guī)劃的編制。《練塘鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035）》（以下簡(jiǎn)稱“《練塘鎮(zhèn)總規(guī)》”）作為遠(yuǎn)郊新市鎮(zhèn)總規(guī)的試點(diǎn)，試圖通過一套用地分類、一套指標(biāo)體系、一份成果報(bào)告將多規(guī)進(jìn)行深度融合，在“多規(guī)合一”的視角下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，有效引導(dǎo)項(xiàng)目落地，促進(jìn)近期實(shí)施建設(shè)①上海市人民政府. 青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035）[R]. 2018。。

2 新時(shí)代發(fā)展要求

2016年2月，原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局發(fā)布了《上海市新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》，以江橋鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，明確了新市鎮(zhèn)總規(guī)編制的技術(shù)路線和統(tǒng)一要求。在具體實(shí)施操作中，大都市近郊區(qū)的江橋鎮(zhèn)城市化水平較高，農(nóng)村居民點(diǎn)和集體建設(shè)用地在規(guī)劃中大部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在面上的示范作用有限。因此，《練塘鎮(zhèn)總規(guī)》作為補(bǔ)充的試點(diǎn)工作，針對(duì)遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)用地仍占主體的現(xiàn)實(shí)條件，進(jìn)一步探索在“多規(guī)合一”視角下，適應(yīng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃編制技術(shù)路線。

2.1 更加關(guān)注多規(guī)融合下的城鄉(xiāng)空間優(yōu)化

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入資源環(huán)境緊約束的新常態(tài)，更加強(qiáng)調(diào)土地、生態(tài)、文化等資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，也就需要通過多規(guī)融合來優(yōu)化城鄉(xiāng)空間。上海作為規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新領(lǐng)域的排頭兵，“兩規(guī)合一”已在近10年的實(shí)踐摸索中取得了一定的成效，在規(guī)劃要素底版、城鎮(zhèn)空間布局、城鎮(zhèn)建設(shè)用地和基本農(nóng)田規(guī)模管控等方面實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，但在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面仍鮮少涉及，各支撐系統(tǒng)規(guī)劃主要針對(duì)城鎮(zhèn)地區(qū)，而鄉(xiāng)村地區(qū)僅以生態(tài)管控為主，對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)考慮明顯不足[2]。在上海資源環(huán)境緊約束下，既要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興又要優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，給新一輪新市鎮(zhèn)總規(guī)編制帶來極大的挑戰(zhàn)。

2.2 更加強(qiáng)調(diào)總體規(guī)劃中近期的實(shí)施建設(shè)

近期建設(shè)規(guī)劃作為實(shí)施城鎮(zhèn)總規(guī)的重要階段，主要是為了解決近期建設(shè)面臨的實(shí)際問題，按照規(guī)劃總目標(biāo)對(duì)當(dāng)前各項(xiàng)建設(shè)工作做出合理的安排。然而傳統(tǒng)總規(guī)側(cè)重于城市發(fā)展的遠(yuǎn)期目標(biāo)，近期規(guī)劃一方面在規(guī)模、各支撐系統(tǒng)控制要求上與總規(guī)藍(lán)圖脫節(jié)，另一方面在項(xiàng)目實(shí)施上重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而忽視公益性項(xiàng)目[3]。因此，新一輪新市鎮(zhèn)總規(guī)需近遠(yuǎn)結(jié)合，既要在總目標(biāo)一致的前提下強(qiáng)化近期建設(shè)的可操作性，又要針對(duì)建設(shè)用地“倒掛”的城鎮(zhèn)優(yōu)先推進(jìn)建設(shè)用地減量，通過“以拆定增”的方式推進(jìn)新增建設(shè)空間。

2.3 更加注重用地緊約束條件下的精明增長(zhǎng)

上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）所確定的3 200 km2建設(shè)用地總規(guī)模不僅作為2020年的階段控制目標(biāo)，還作為未來建設(shè)用地的“終極規(guī)?！庇枰枣i定。然而至2015年上海市建設(shè)用地現(xiàn)狀規(guī)模已達(dá)到3 071 km2，建設(shè)用地總量已接近發(fā)展的“天花板”②上海市人民政府. 上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）[R]. 2017。。為破解用地緊約束的困局，上海明確提出“五量調(diào)控”的土地管控要求[4]，對(duì)土地管理給出明確的發(fā)展方向和具體的操作路徑。在總量鎖定后，分解至新市鎮(zhèn)層面的建設(shè)用地指標(biāo)十分有限，部分城鎮(zhèn)尤其是遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)普遍存在現(xiàn)狀與規(guī)劃用地規(guī)?！暗箳臁钡默F(xiàn)象，這就要求新市鎮(zhèn)主要通過存量盤活的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，提升地區(qū)品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的精明增長(zhǎng)。

3 主要內(nèi)容

練塘鎮(zhèn)靠近淀山湖水源保護(hù)區(qū)，生態(tài)保護(hù)任務(wù)較重，城市化水平較低，全鎮(zhèn)域現(xiàn)狀建設(shè)用地約1 665 hm2，至2035年全口徑規(guī)劃建設(shè)總用地控制在1 445 hm2，減量壓力較大。至2035年規(guī)劃常住人口控制在5.5萬人，其中城鎮(zhèn)人口約3萬人，城鎮(zhèn)規(guī)模不大，城市化動(dòng)力不足。全鎮(zhèn)現(xiàn)狀農(nóng)村人口約5.5萬人，無論是通過城市化方式進(jìn)入城鎮(zhèn)居住，還是保留農(nóng)村原有生產(chǎn)和生活方式，都需要在有限的建設(shè)用地規(guī)模約束下研究合理的城鄉(xiāng)空間布局。因此，遠(yuǎn)郊新市鎮(zhèn)在關(guān)注基本農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境、歷史文化和城市開發(fā)邊界等底線管控的同時(shí)，還需全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展格局，加強(qiáng)公共服務(wù)資源配置，確保近期項(xiàng)目有效落地。

3.1 樹立底線思維方式, 探索“四線”劃定路徑

新市鎮(zhèn)總規(guī)應(yīng)在既有“三線”管控的基礎(chǔ)上，落實(shí)“上海2035”新的“四線”管控要求，以力保農(nóng)業(yè)空間規(guī)模和質(zhì)量、錨固城鎮(zhèn)生態(tài)安全格局為前提，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間格局、保護(hù)文化戰(zhàn)略資源為目標(biāo)，全面構(gòu)建城鄉(xiāng)空間發(fā)展框架。

3.1.1 力保農(nóng)業(yè)空間質(zhì)量、協(xié)調(diào)建設(shè)項(xiàng)目落 地，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線

永久基本農(nóng)田的劃定需在規(guī)模上嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃分解下達(dá)的保護(hù)任務(wù)，在布局上充分銜接相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和城市開發(fā)邊界，以保證數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)為前提，對(duì)原有規(guī)劃永久基本農(nóng)田斑塊進(jìn)行局部微調(diào)，形成新市鎮(zhèn)永久基本農(nóng)田落地方案。

通過遙感比對(duì)和外業(yè)調(diào)查兩種方式對(duì)原永久基本農(nóng)田圖斑中的現(xiàn)狀建設(shè)用地、未利用地、不可調(diào)整或達(dá)不到耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)用地予以調(diào)出，保障永久基本農(nóng)田質(zhì)量不降低；通過多部門、多規(guī)劃銜接，將道路、城市開發(fā)邊界、大型市政設(shè)施和農(nóng)村居民點(diǎn)等規(guī)劃建設(shè)空間內(nèi)的原永久基本農(nóng)田圖斑予以調(diào)出，保障規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目落地。全面對(duì)接農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃，將優(yōu)質(zhì)耕地、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、蔬菜生態(tài)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)等補(bǔ)劃為永久基本農(nóng)田，確保農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全。

3.1.2 建立多目標(biāo)的生態(tài)安全評(píng)估模型，劃 定生態(tài)保護(hù)紅線

“上海2035”明確將生態(tài)空間劃分為4類，其中一、二類生態(tài)空間作為生態(tài)紅線在全市層面已予以鎖定，要求在新市鎮(zhèn)層面重點(diǎn)對(duì)三、四類生態(tài)空間進(jìn)行細(xì)化和完善。

基于鳥類生態(tài)安全格局判別潛在的生態(tài)節(jié)點(diǎn)和生態(tài)廊道，劃定練塘鎮(zhèn)的生態(tài)用地為三類生態(tài)空間。針對(duì)淀山湖地區(qū)常見的中華攀雀、通鵟、紅隼等鳥類作為生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)物種，按照影響鳥類棲息的適宜因素（包括水域、水塘、河流、湖泊、農(nóng)田、林地等）與人類活動(dòng)干擾因素（建設(shè)區(qū)、高速公路、城市主干道、高壓走廊等）兩大方面進(jìn)行空間疊加分析，從而形成環(huán)淀山湖地區(qū)鳥類棲息的適宜區(qū)域，即物種棲息地（見圖1）。基于適宜性分析確定鳥類棲息地，根據(jù)鳥類的空間運(yùn)動(dòng)規(guī)律，研判其在林地、水系、灌木林、農(nóng)田、建成區(qū)、高速公路及道路等景觀中運(yùn)動(dòng)的相對(duì)阻力系數(shù)，建立鳥類活動(dòng)的阻力面，借助ArcGIS的空間分析模塊，確定環(huán)淀山湖地區(qū)鳥類生態(tài)安全格局[5]（見圖2）。

基于人居休閑活動(dòng)的藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)，劃定四類生態(tài)空間。以現(xiàn)狀河流水系為基礎(chǔ)，通過拓展河道邊界、新增聯(lián)通性河道等方式完善水網(wǎng)格局，形成藍(lán)色空間；并在此基礎(chǔ)上按照公園綠地服務(wù)范圍和規(guī)模配建要求，在城市開發(fā)邊界內(nèi)沿河道、道路構(gòu)建開放宜人的綠色空間（見圖3）。

3.1.3 建立文化資源評(píng)估框架，劃定歷史文 化保護(hù)控制線

圖1 環(huán)淀山湖地區(qū)生物適宜性分析

圖2 環(huán)淀山湖地區(qū)生態(tài)安全格局分析

圍繞歷史文化遺產(chǎn)、自然（文化）景觀、公共文化服務(wù)設(shè)施3類文化資源建立文化資源評(píng)估框架。以落實(shí)“上海2035”文化保護(hù)控制線為基礎(chǔ)，重點(diǎn)劃定文物保護(hù)單位、其他物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)村、古樹名木、公共文化設(shè)施等文化要素的保護(hù)范圍（見圖4）。

歷史文化保護(hù)控制線劃定以文化資源的保護(hù)級(jí)別與管控要求為前提，將土地利用類型（農(nóng)用地、綠地水系、公共服務(wù)設(shè)施用地、居住用地、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地）作為研判文化資源保護(hù)和控制范圍的主要影響因素，綜合評(píng)估分析不同保護(hù)級(jí)別、不同影響因子的效力范圍，從而確定文化資源的保護(hù)范圍。

3.1.4 建立多情境的城鎮(zhèn)空間拓展模型，劃 定城市開發(fā)邊界

按照“上海2035”提出的對(duì)原有集建區(qū)瘦身的發(fā)展要求，新市鎮(zhèn)總規(guī)在原有集建區(qū)的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)狀用地布局，通過對(duì)城鎮(zhèn)未來發(fā)展方向預(yù)判分析，在協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各類專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)空間布局，劃定城市開發(fā)邊界，把極有限的資源布局在最有效的區(qū)域范圍內(nèi)。

練塘鎮(zhèn)將基本農(nóng)田、水源保護(hù)區(qū)、高壓走廊等生態(tài)敏感性因素作為空間拓展的限制性邊界條件，按照城鎮(zhèn)發(fā)展演進(jìn)趨勢(shì)和滬湖鐵路等重大建設(shè)項(xiàng)目機(jī)遇兩種情境模式分別判定城鎮(zhèn)未來空間拓展的方向，并在保證原集建區(qū)規(guī)模和其內(nèi)部新增空間規(guī)模符合上位要求的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)鎮(zhèn)域內(nèi)市政、交通、歷史文化保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃，最終劃定城市開發(fā)邊界（見圖5-圖6）。

3.2 近遠(yuǎn)結(jié)合, 通過近期實(shí)施保障公益性項(xiàng)目落地

3.2.1 剛?cè)岵?jì)，科學(xué)制定技術(shù)管控體系

為有效控制引導(dǎo)建設(shè)實(shí)施，將城鄉(xiāng)建設(shè)空間的管控從城鎮(zhèn)拓展至全域，以單元圖則的方式對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)各類用地空間布局及規(guī)模予以精細(xì)化管控，有效控制建設(shè)用地的無序增長(zhǎng)，尤其是城市開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)的合理建設(shè)。

新市鎮(zhèn)總規(guī)單元圖則采用剛性管控與彈性引導(dǎo)結(jié)合的手段，既要在確保建設(shè)用地規(guī)模不突破的前提下有效推進(jìn)公益性設(shè)施的建設(shè)，又要為后續(xù)規(guī)劃建設(shè)留有彈性，從而對(duì)相關(guān)內(nèi)容給予分類管控引導(dǎo)。其中“四線”和公益性設(shè)施作為剛性管控內(nèi)容，保障城鎮(zhèn)建設(shè)底線不被突破；單元功能、開發(fā)強(qiáng)度、建筑高度分區(qū)、經(jīng)營(yíng)性用地及建筑規(guī)模上限等內(nèi)容實(shí)行彈性管控，為下位規(guī)劃留有一定的彈性空間[6]。此外，為確保建設(shè)用地減量化的有效推進(jìn)落實(shí)和耕地規(guī)模不減少，在鄉(xiāng)村單元圖則內(nèi)落實(shí)建設(shè)用地減量化和新增耕地規(guī)模下限。

3.2.2 嚴(yán)控土地用途，確保規(guī)劃實(shí)施落地

新市鎮(zhèn)總規(guī)沿用土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地增減掛鉤的管控方式，結(jié)合近遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)，在總量鎖定的前提下優(yōu)化用地布局，保障近期建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。近期新增建設(shè)用地計(jì)劃與城市開發(fā)邊界外可實(shí)施減量化項(xiàng)目進(jìn)行關(guān)聯(lián)，按照“以拆定增、先拆后建”的方式，將減量化目標(biāo)分解至年度實(shí)施計(jì)劃和各鄉(xiāng)村單元內(nèi)，并通過指標(biāo)和圖斑的方式予以管控，實(shí)現(xiàn)新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)的雙指標(biāo)平衡。

此外，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所需各類生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地，以及由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須興建的配套設(shè)施，在不占用永久基本農(nóng)田的前提下，納入設(shè)施農(nóng)用地管理，實(shí)行區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案制，確保農(nóng)地農(nóng)用。

3.2.3 條塊結(jié)合，確定部門近期行動(dòng)計(jì)劃

為有效推進(jìn)近期建設(shè)實(shí)施，新市鎮(zhèn)總規(guī)在充分對(duì)接“十三五”規(guī)劃和各部門近期建設(shè)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，以補(bǔ)充城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施短板為前提，有效銜接建設(shè)管理部門分條線工作模式，按照公共服務(wù)設(shè)施、道路交通設(shè)施、市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、安置基地及經(jīng)營(yíng)性出讓地塊5個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)梳理，從而全面推進(jìn)近期重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)實(shí)施工作[7]。

此外，近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目在“戰(zhàn)略指引、底線控制”的基礎(chǔ)上，針對(duì)具體項(xiàng)目采用新建、改擴(kuò)建兩種模式予以引導(dǎo)建設(shè)，保證系統(tǒng)性開展項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，形成明確的近期建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容，從而保障項(xiàng)目落地。

圖3 練塘鎮(zhèn)域生態(tài)空間規(guī)劃

圖4 環(huán)淀山湖地區(qū)文化安全格局分析

4 特色與亮點(diǎn)

遠(yuǎn)郊新市鎮(zhèn)在大都市區(qū)受生態(tài)保護(hù)、區(qū)位條件等限制，城鎮(zhèn)化程度相對(duì)較低，為更好地推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、解決城鄉(xiāng)居民實(shí)際需求，本次規(guī)劃從統(tǒng)一管控標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建鎮(zhèn)村評(píng)估框架、提升城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量3方面著手，嘗試探索新市鎮(zhèn)規(guī)劃管理和編制上的新方法，支撐城鄉(xiāng)新格局的建設(shè)。

圖5 基于城鎮(zhèn)發(fā)展演進(jìn)趨勢(shì)分析的城市開發(fā)邊界圖

圖6 基于城鎮(zhèn)交通規(guī)劃目標(biāo)分析的城市開發(fā)邊界圖

圖7 土地利用分類協(xié)調(diào)過程

4.1 建立統(tǒng)一管控標(biāo)準(zhǔn), 保障多規(guī)同臺(tái)對(duì)話

為有效落實(shí)土地用途和空間管制要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)規(guī)劃的政策分區(qū)，統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)和空間管制分區(qū)，實(shí)現(xiàn)兩規(guī)深度融合、“多規(guī)合一”的目標(biāo)。

4.1.1 統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)原上海市規(guī)劃局下發(fā)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和成果規(guī)范，土地分類標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一并不是簡(jiǎn)單將土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)按照城市規(guī)劃的土地使用口徑進(jìn)行重新分類，而是從用地規(guī)模和用地性質(zhì)兩方面梳理土地利用和土地使用之間的差異，在建設(shè)用地規(guī)模和農(nóng)用地布局管控方面以土地利用為準(zhǔn)，在建設(shè)用地性質(zhì)核定方面以土地使用為準(zhǔn)，形成土地規(guī)劃和城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)的土地利用現(xiàn)狀圖，作為土地利用規(guī)劃方案的基礎(chǔ)[8-9]（見圖7）。

4.1.2 統(tǒng)一空間管制分區(qū)

傳統(tǒng)城市規(guī)劃“已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)”的空間管制分區(qū)方式缺乏建設(shè)規(guī)模方面有效的控制，難以精確鎖定城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)總量；而土地利用規(guī)劃“允許建設(shè)、有條件建設(shè)、限制建設(shè)和禁止建設(shè)”的空間管制分區(qū)雖對(duì)城鎮(zhèn)遠(yuǎn)期發(fā)展總規(guī)模予以鎖定，但由于實(shí)際建設(shè)時(shí)有條件建設(shè)區(qū)常出現(xiàn)“已建未拆、新增先建”的情況，難以有效控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長(zhǎng)。本次以鎮(zhèn)域生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)3大空間綜合承載力適宜性評(píng)價(jià)方案為基礎(chǔ)，按照“現(xiàn)狀已建、規(guī)劃新增、限制建設(shè)、禁止建設(shè)”進(jìn)行空間管控，通過鎖定鎮(zhèn)域內(nèi)新增空間，有效管控城鎮(zhèn)建設(shè)用地[1]41（見表1）。

4.2 構(gòu)建鎮(zhèn)村評(píng)估框架, 探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

在“多規(guī)合一”視角下，綜合考慮遠(yuǎn)郊新市鎮(zhèn)“大農(nóng)村、小城鎮(zhèn)”的發(fā)展特點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注村莊發(fā)展引導(dǎo)，通過建立剛性與彈性相結(jié)合的技術(shù)框架，將行政村分為重點(diǎn)發(fā)展、一般發(fā)展和限制發(fā)展3種發(fā)展導(dǎo)向，有序引導(dǎo)自然村落布局，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局。

4.2.1 建立彈性與剛性相結(jié)合的評(píng)估框架， 引導(dǎo)村莊分類發(fā)展

通過建立剛性約束與彈性發(fā)展相結(jié)合的村莊發(fā)展評(píng)估模型引導(dǎo)村莊分類發(fā)展，確保有效控制鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)用地的無序增長(zhǎng)，同時(shí)給予鄉(xiāng)村地區(qū)一定的彈性空間，完善和提升鄉(xiāng)村地區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)。

剛性約束方面，堅(jiān)持底線思維模式，原則上將生態(tài)敏感性較高、基礎(chǔ)設(shè)施廊道影響較大的區(qū)域作為限制發(fā)展型村莊，引導(dǎo)村莊逐步撤并；彈性發(fā)展方面，以振興鄉(xiāng)村為目標(biāo)，從區(qū)位交通、發(fā)展規(guī)模、資源稟賦等方面進(jìn)行加權(quán)疊加判斷其發(fā)展?jié)摿?，并按照剛性約束與彈性發(fā)展綜合評(píng)價(jià)，將行政村分為重點(diǎn)發(fā)展、一般發(fā)展和限制發(fā)展3種發(fā)展導(dǎo)向（見圖8-圖9）。

4.2.2 有序引導(dǎo)自然村落布局，合理推進(jìn)鄉(xiāng) 村發(fā)展

為有效控制鎮(zhèn)域建設(shè)用地規(guī)模，在行政村分類引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮自然村的發(fā)展影響因素和相關(guān)規(guī)劃要求，確定保護(hù)型、保留型和撤并型3類自然村落的布局，原則上優(yōu)先引導(dǎo)限制發(fā)展型村莊內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)撤并。首先引導(dǎo)生態(tài)敏感區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施廊道內(nèi)、規(guī)模小且分布零散的自然村落進(jìn)行減量，其次推進(jìn)城市開發(fā)邊界周邊、人戶分離比重較大、戶均宅基地較大等相對(duì)發(fā)展粗放的自然村進(jìn)行減量，從而保障鎮(zhèn)域減量化規(guī)模要求。

圖8 練塘行政村發(fā)展綜合評(píng)價(jià)技術(shù)路線

圖9 練塘行政村發(fā)展分類引導(dǎo)

表1 空間管制分區(qū)協(xié)調(diào)內(nèi)容

在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，規(guī)劃鼓勵(lì)鄉(xiāng)村地區(qū)積極盤活現(xiàn)狀存量，通過利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地、探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)變更機(jī)制等方式發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)；同時(shí)在鎮(zhèn)域總規(guī)模中預(yù)留一定比例的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，遴選實(shí)施條件相對(duì)成熟、發(fā)展訴求相對(duì)明確的重點(diǎn)發(fā)展村莊，給予一定規(guī)模的新增建設(shè)用地指標(biāo)，并將其列入年度土地利用計(jì)劃分配中，從而保障鄉(xiāng)村振興用地需求。

4.3 保障和改善民生 , 提升城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量

新市鎮(zhèn)多位于大都市的邊緣地區(qū)，長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)民需求和公共服務(wù)設(shè)施方面的關(guān)注度不夠，這也成為了新時(shí)代制約其發(fā)展的主要因素。為此，《練塘鎮(zhèn)總規(guī)》以“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”為發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民宅基地有償退出問題和完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施等民生工程，從而全面提升城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量[10]。

4.3.1 探索宅基地有償退出模式，保障農(nóng)民 權(quán)益

在城鎮(zhèn)規(guī)模“負(fù)增長(zhǎng)”和土地制度約束下，遠(yuǎn)郊新市鎮(zhèn)普遍需要節(jié)約利用農(nóng)村土地，通過采取宅基地退出的方式，緩解城鄉(xiāng)發(fā)展中用地需求與建設(shè)用地總量控制的矛盾。但按照“以拆定增”方式獲得的土地，難以同時(shí)滿足鎮(zhèn)域配套設(shè)施建設(shè)、空間環(huán)境品質(zhì)改善、農(nóng)民動(dòng)遷安置及城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等一系列用地需求。故在保障農(nóng)村村民住房合法權(quán)利和合理居住需求，遵循農(nóng)民“自愿、有償”原則的前提下，采用多種退出補(bǔ)償方式引導(dǎo)農(nóng)村宅基地撤并。

宅基地退出補(bǔ)償主要采用貨幣補(bǔ)償、住房補(bǔ)償、資產(chǎn)置換3種方式。其中貨幣補(bǔ)償主要針對(duì)已在市域其他區(qū)域購(gòu)房的人戶分離類農(nóng)戶；住房補(bǔ)償主要結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)、新城集中建設(shè)的多高層保障性住房，按照農(nóng)民意愿分為鎮(zhèn)區(qū)就近安置和新城安置兩種情況；資產(chǎn)置換主要作為前兩者的補(bǔ)充，在有條件的村、鎮(zhèn)實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)或經(jīng)營(yíng)性物業(yè)的補(bǔ)償方式。

為鼓勵(lì)農(nóng)民宅基地自愿有償退出，應(yīng)積極建立農(nóng)民基本社會(huì)保障體系，將失地農(nóng)民的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障等納入社保范疇。此外，積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許社會(huì)資本注入發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，激發(fā)鄉(xiāng)村活力，解決失地農(nóng)民就業(yè)等問題。

4.3.2 增加農(nóng)村公共服務(wù)供給，構(gòu)建城鄉(xiāng)生 活圈

統(tǒng)籌考慮相關(guān)規(guī)范要求和城鄉(xiāng)居民使用需求，從基本保障和品質(zhì)提升兩個(gè)層面，合理構(gòu)建城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩類生活圈。

城鎮(zhèn)生活圈按照空間規(guī)模可劃分為單元生活圈和組團(tuán)生活圈兩類。單元生活圈作為城鎮(zhèn)生活圈的一級(jí)圈，將鎮(zhèn)區(qū)劃分為若干個(gè)單元，配套設(shè)施必須保障全鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)居民的基本生活需求；組團(tuán)生活圈作為城鎮(zhèn)生活圈的二級(jí)圈，將單元?jiǎng)澐譃槿舾蓚€(gè)組團(tuán)，配套設(shè)施以保障所輻射范圍內(nèi)居民的基本生活需求為基礎(chǔ)，有條件的區(qū)域可按照需求增設(shè)一定類型和規(guī)模的品質(zhì)提升型設(shè)施。

鄉(xiāng)村生活圈按照城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)中所確定的限制發(fā)展型、一般發(fā)展型、重點(diǎn)發(fā)展型3種村莊類型分類配置基礎(chǔ)保障和品質(zhì)提升型設(shè)施。限制發(fā)展型村莊以配置基本保障型設(shè)施為主，原則上不新增公共服務(wù)設(shè)施；一般發(fā)展型村莊在完善基本保障型設(shè)施的同時(shí)，可適度增設(shè)為農(nóng)服務(wù)站和便民商店等提升型設(shè)施；重點(diǎn)發(fā)展型村莊既要配置基本保障型設(shè)施，也需增設(shè)品質(zhì)提升型設(shè)施，以保障鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)品質(zhì)。此外，城鎮(zhèn)周邊村莊由于受組團(tuán)生活圈和單元生活圈的輻射影響，除村委會(huì)必須配建外，其他設(shè)施可適度降低配置要求（見表2）。

在鄉(xiāng)村基本生活圈設(shè)施配置要求的基礎(chǔ)上，以滿足保護(hù)、保留型自然村落居民需求為前提，將現(xiàn)狀與理論鄉(xiāng)村生活圈從設(shè)施完善程度和服務(wù)覆蓋程度兩個(gè)方面進(jìn)行校核后，綜合考慮行政村分類發(fā)展導(dǎo)向，提出改造利用型、功能完善型、重點(diǎn)提升型3種不同設(shè)施配置要求的鄉(xiāng)村生活圈。其中，改造利用型村莊內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施以保留或更新改造為主，主要針對(duì)限制型發(fā)展的行政村；功能完善型村莊內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施以補(bǔ)齊設(shè)施缺口和提高設(shè)施服務(wù)覆蓋程度為主，主要針對(duì)一般型發(fā)展的行政村；重點(diǎn)提升型主要針對(duì)部分重點(diǎn)發(fā)展型村莊，在完善其基本保障型設(shè)施配置的基礎(chǔ)上，按照實(shí)際需求補(bǔ)充品質(zhì)提升型設(shè)施配置，完善行政村公共服務(wù)設(shè)施，以全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施多層次、高可達(dá)、高品質(zhì)的配置要求（見圖10）。

表2 鄉(xiāng)村基本生活圈公共服務(wù)設(shè)施空間布局要求

5 結(jié)語

《練塘鎮(zhèn)總規(guī)》于2017年底編制完成并正式上報(bào)上海市人民政府審批，于2018年獲得批準(zhǔn)。結(jié)合《練塘鎮(zhèn)總規(guī)》試點(diǎn)工作探索，原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局于2017年12月下發(fā)《上海市新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）（2017年12月修訂版）》，指導(dǎo)新市鎮(zhèn)總規(guī)編制工作。

大都市新市鎮(zhèn)作為郊區(qū)自身城鎮(zhèn)化的集聚中心，是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾較為突出的地區(qū)，全面推進(jìn)新市鎮(zhèn)的發(fā)展是新時(shí)代新形勢(shì)下城鄉(xiāng)共同繁榮的核心。新市鎮(zhèn)總規(guī)作為上海超大型城市單元層面的一個(gè)法定規(guī)劃，承擔(dān)著引領(lǐng)全鎮(zhèn)戰(zhàn)略發(fā)展、統(tǒng)籌全鎮(zhèn)自然資源、指導(dǎo)鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)建設(shè)的重要任務(wù)。通過《練塘鎮(zhèn)總規(guī)》的試點(diǎn)工作，遠(yuǎn)郊鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制技術(shù)路線已經(jīng)清晰穩(wěn)定。同時(shí)，作為一個(gè)鎮(zhèn)域?qū)用娴姆ǘㄒ?guī)劃，不可能面面俱到，農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)村田園綜合體、土地綜合整治等具體實(shí)施建設(shè)，應(yīng)在鎮(zhèn)總規(guī)的指導(dǎo)下，通過村莊規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等下位規(guī)劃或?qū)嵤┬孕袆?dòng)規(guī)劃予以明確。

圖10 鄉(xiāng)村生活圈理論下公共設(shè)施引導(dǎo)布局圖