第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查與二調(diào)的區(qū)別及建議

趙紅濤， 王 龍

(甘肅省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局第一地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院，甘肅 天水 741020)

1 引言

全國(guó)國(guó)土調(diào)查是政府實(shí)時(shí)掌握國(guó)家土地資源具體使用情況的方式，也是我國(guó)政府提升土地資源開發(fā)和使用效率的基礎(chǔ)。我國(guó)第三次國(guó)土資源調(diào)查于2017年年底以不同于二次調(diào)查的方式在國(guó)家規(guī)定具體調(diào)查方向、范圍、數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上通過內(nèi)外一體化調(diào)查及問題圖斑互聯(lián)網(wǎng)+舉證的雙軌制調(diào)查方式，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的精細(xì)化管理，全國(guó)第三次國(guó)土調(diào)查的工作流程如圖1所示。從二調(diào)到三調(diào)過程歷時(shí)10年，這當(dāng)中城鄉(xiāng)二元體制的廢除、自然資源結(jié)構(gòu)重組對(duì)第三次國(guó)土調(diào)查工作產(chǎn)生了較大影響。因此，對(duì)二調(diào)、三調(diào)結(jié)果進(jìn)行定性對(duì)比，并充分發(fā)揮二調(diào)結(jié)果的作用，對(duì)三調(diào)工作的有序開展有著極大的意義和作用。

圖1 全國(guó)第三次國(guó)土調(diào)查的工作流程圖

2 二三調(diào)對(duì)比分析

三調(diào)是在二調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，但相比于二次調(diào)查，三調(diào)是對(duì)二調(diào)調(diào)查結(jié)果的精細(xì)化、更新和糾錯(cuò)。整體而言，相較于二調(diào)，三調(diào)調(diào)查技術(shù)更為先進(jìn)、調(diào)查內(nèi)容更加全面。

2.1 技術(shù)手段的改進(jìn)

隨著我國(guó)北斗定位系統(tǒng)發(fā)展，極大地促進(jìn)了我國(guó)測(cè)量技術(shù)的發(fā)展和提高了測(cè)量精度，也對(duì)我國(guó)土地資源調(diào)查工作提出了新的要求。首先，在基礎(chǔ)底圖選擇方面，國(guó)家制定的衛(wèi)星圖像精度由之前的2.5 m提升到1 m，城鎮(zhèn)內(nèi)航空影像精度要求在0.2 m之上；投影以及分幅則采用3°帶分帶或高斯-克呂格投影技術(shù)。由于二調(diào)所應(yīng)用的80坐標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)提升外部控制水平的目的，因此在三調(diào)中采取精度水平更好的2000國(guó)家坐標(biāo)系，與80坐標(biāo)系相比，2000國(guó)家坐標(biāo)系精度擴(kuò)大了十多倍。為保證三調(diào)的質(zhì)量水平，國(guó)家根據(jù)調(diào)查所需制定了不同的圖斑，并下發(fā)到各省、各市、各縣。工作思路的側(cè)重點(diǎn)由二調(diào)的全解譯、全調(diào)查，變更為變化部分的解譯及數(shù)據(jù)庫(kù)的全面更新。

2.2 調(diào)查內(nèi)容的區(qū)別

二調(diào)調(diào)查內(nèi)容主要包括農(nóng)村土地調(diào)查、農(nóng)村耕種用地調(diào)查、城鎮(zhèn)土地使用調(diào)查以及我國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)的創(chuàng)建等部分，第二次全國(guó)土地調(diào)查時(shí)的土地利用結(jié)構(gòu)占比如表1所示。在二次土地調(diào)查的土地分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前土地資源、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要求，對(duì)三調(diào)過程中的土地類型進(jìn)行了改進(jìn)，一級(jí)類標(biāo)準(zhǔn)分為13個(gè)等級(jí)，二級(jí)類標(biāo)準(zhǔn)分為56個(gè)等級(jí)。隨著土地分類標(biāo)準(zhǔn)的重大轉(zhuǎn)變，三調(diào)內(nèi)容也發(fā)生了巨大變化，主要調(diào)查內(nèi)容包括土地資源使用現(xiàn)狀調(diào)查、土地轉(zhuǎn)向使用調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查等多方面的內(nèi)容；同時(shí)，土地資源使用現(xiàn)狀調(diào)查內(nèi)容基本包含了二調(diào)調(diào)查內(nèi)容，并將調(diào)查范圍由城鎮(zhèn)擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)，同時(shí)細(xì)化了調(diào)查內(nèi)容，旨在查清城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部商服、工業(yè)等用地情況。

在三次調(diào)查過程中未專門進(jìn)行農(nóng)耕用地的調(diào)查，因?yàn)?015年我國(guó)開啟了全國(guó)性永久基本農(nóng)田劃定工作，到2017年上半年止，這項(xiàng)工作基本完成，并成功創(chuàng)建了相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)。因此，第三次全國(guó)國(guó)土資源調(diào)查是在對(duì)全國(guó)耕種用地詳細(xì)劃分基礎(chǔ)上進(jìn)行的，同時(shí)添加了專項(xiàng)用地調(diào)查這一要求，即要求加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田劃定區(qū)外的耕種用地、未建筑用地等方面的調(diào)查。在數(shù)據(jù)庫(kù)創(chuàng)建等方面，三調(diào)取消了二調(diào)關(guān)于土地應(yīng)用現(xiàn)狀調(diào)查這一內(nèi)容，通過一致性的圖斑進(jìn)行表示，縮小了圖標(biāo)面積等，并不再增添可

表1 第二次全國(guó)土地調(diào)查時(shí)的土地利用結(jié)構(gòu)占比(%)

注：數(shù)據(jù)來(lái)源：關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)。

調(diào)整用地。由于調(diào)查內(nèi)容方面的差異造成數(shù)據(jù)庫(kù)創(chuàng)建上的不同，在二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中，分別創(chuàng)建地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)以及土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)，但三調(diào)則創(chuàng)建了四級(jí)一體的城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)庫(kù)，并以四級(jí)核查、成果匯總等方式，確保數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度。

2.3 數(shù)據(jù)應(yīng)用的深化

二調(diào)政務(wù)信息系統(tǒng)創(chuàng)建過程中在業(yè)務(wù)管理、耕地保護(hù)、土地管理等方面都有不同程度的體現(xiàn)，但相關(guān)成果在各級(jí)國(guó)土部門、其他政府部門和社會(huì)公眾三個(gè)層級(jí)的公開程度均十分有限，成果轉(zhuǎn)化效率低。三調(diào)在地理空間系統(tǒng)、時(shí)空信息平臺(tái)基礎(chǔ)上提出“創(chuàng)建各級(jí)土地調(diào)查數(shù)據(jù)和轉(zhuǎn)向調(diào)查數(shù)據(jù)平臺(tái)”要求，滿足各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和綜合分析應(yīng)用，有條件的地區(qū)更建議“開發(fā)相關(guān)分析功能，提高三調(diào)成果對(duì)管理決策的支撐服務(wù)能力”。

3 三調(diào)工作建議

在對(duì)二調(diào)、三調(diào)差異分析的基礎(chǔ)上，筆者對(duì)三調(diào)工作提出了以下幾點(diǎn)建議：

(1)第三次全國(guó)國(guó)土資源調(diào)查工作應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)和其他有關(guān)部門參與的基本原則。三調(diào)工作涉及到政府多個(gè)部門的數(shù)據(jù)支持，從而直接關(guān)系到有關(guān)部門數(shù)據(jù)的銜接和調(diào)整問題，如我國(guó)林業(yè)部門已有的林地面積和三調(diào)林地面積數(shù)據(jù)不一致，因此由政府部門入手進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整和銜接，保證數(shù)據(jù)的一致性，從而有利于社會(huì)、公眾對(duì)調(diào)查結(jié)果的應(yīng)用，充分發(fā)揮調(diào)查結(jié)果的社會(huì)效益。要充分發(fā)揮各級(jí)部門調(diào)查成果的效用：首先，充分應(yīng)用農(nóng)業(yè)部門農(nóng)村土地成本經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查采用的1∶2000航攝資料；其次，充分借鑒我國(guó)測(cè)繪部門第一次全國(guó)地理國(guó)情普調(diào)結(jié)果；再次，充分發(fā)揮年度土地使用權(quán)限調(diào)查成果和農(nóng)村土地所有權(quán)登記成果資料；最后，充分發(fā)揮民政部門勘測(cè)資料和結(jié)果的作用。

(2)堅(jiān)持實(shí)事求是的基本原則。二調(diào)工作于2007年7月正式進(jìn)行，調(diào)查結(jié)果以2009年10月31日更新的數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)。二調(diào)過程中由于當(dāng)時(shí)土地應(yīng)用規(guī)劃指標(biāo)等因素的影響，部分結(jié)果真實(shí)性無(wú)法保證，圖數(shù)與實(shí)地有許多不一致。同時(shí)，由于土地變更調(diào)查過程中存在人和地方因素的影響，現(xiàn)有的調(diào)查成果強(qiáng)勢(shì)不足，無(wú)法客觀、精準(zhǔn)地體現(xiàn)出全國(guó)各地土地資源的實(shí)際應(yīng)用狀況。因此，三調(diào)工作必須盡可能避免二調(diào)過程中出現(xiàn)的問題，保證更客觀、全面地體現(xiàn)出土地資源實(shí)際應(yīng)用水平，精準(zhǔn)地體現(xiàn)出耕地面積和建設(shè)用地面積的增減情況。

(3)以土地應(yīng)用現(xiàn)狀為調(diào)查工作的重點(diǎn)和主體。相較于二調(diào)，三調(diào)新添了不少的調(diào)查內(nèi)容，如土地權(quán)屬、土地條件、土地資源應(yīng)用現(xiàn)狀等。為便于三調(diào)工作的展開，要求在2018年1月至2019年6月完成調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)的創(chuàng)建工作，并在2019年下半年對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行整理、總結(jié)以及數(shù)據(jù)提交，2020年完成調(diào)查結(jié)果驗(yàn)收和發(fā)布。因此必須突出以土地資源使用現(xiàn)狀為重點(diǎn)，從而保證三調(diào)工作保質(zhì)保量地完成。

(4)精確分析調(diào)查結(jié)果。首先，調(diào)查材料的準(zhǔn)備。三調(diào)是在土地變更基礎(chǔ)上展開的，可結(jié)合多種數(shù)據(jù)資料進(jìn)行預(yù)判，因此，協(xié)調(diào)各地區(qū)的土地資源數(shù)據(jù)、水利、林業(yè)信息就顯得特別重要，以有關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析工作，最大程度地提升三調(diào)工作效率和水平。其次，確定調(diào)查邊界以及調(diào)查權(quán)屬界線，尤其在農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查工作中，要確認(rèn)邊界并保證邊界線的精準(zhǔn)。最后，多維度數(shù)據(jù)分析，在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的同時(shí)提升服務(wù)質(zhì)量水準(zhǔn)，從而提升三調(diào)調(diào)查成果的轉(zhuǎn)化率。

4 結(jié)語(yǔ)

十九大后，進(jìn)入新時(shí)代土地資源管理重大項(xiàng)目的三次全國(guó)土地調(diào)查工作對(duì)我國(guó)土地資源管理有著極大的意義和影響，承載著生產(chǎn)資料公有制國(guó)土資源管理歷史使命的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。所以，加強(qiáng)土地資源調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作有著重大的意義，不僅關(guān)系到土地資源管理對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的推動(dòng)性作用，同時(shí)關(guān)系到我國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)乃至我國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)建設(shè)工作，為我國(guó)土地政策的制定和出臺(tái)提供理論依據(jù)。