公共服務(wù)事項(xiàng)下放后基層承接能力研究

賀玲 薛成有

摘 要：公共服務(wù)事項(xiàng)下放后，基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）能否具備承接能力，是“放管服”改革成敗的關(guān)鍵所在，關(guān)系到改革的落地落實(shí)，關(guān)系到人民群眾享受改革成果的獲得感、幸福感、滿意度。本文以成都市龍泉驛區(qū)為例，分析了基層在政策執(zhí)行中遇到的難題和原因，從優(yōu)化政府現(xiàn)代治理體系和提升基層干部現(xiàn)代治理能力兩個(gè)維度，提出了破解基層承接公共服務(wù)事項(xiàng)下放難題的建議。

關(guān) 鍵 詞：公共服務(wù)事項(xiàng)；基層承接能力；簡(jiǎn)政放權(quán)

中圖分類號(hào)：D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2019）02-0068-09

收稿日期：2018-10-13

作者簡(jiǎn)介：賀玲（1981—），女，四川成都人，中共成都市龍泉驛區(qū)委黨校區(qū)情研究室主任，碩士，研究方向?yàn)檎螌W(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)；薛成有（1968—），男，青海民和人，中共成都市委黨校（成都行政學(xué)院）市情研究所所長(zhǎng)，教授，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法、基層治理。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)基層治理法治化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：16XDJ030。

黨的十八大對(duì)深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能提出“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的工作要求。黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。[1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是最基礎(chǔ)的獨(dú)立行政單元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部是黨的路線、方針、政策最直接的解釋者、貫徹者和執(zhí)行者，代表政府提供基本的公共服務(wù)。當(dāng)社會(huì)管理服務(wù)重心下沉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部如何“接得住”“發(fā)揮好”即成為不容忽視的問(wèn)題。

作為四川省綜合管理體制改革試點(diǎn)區(qū)縣，成都市龍泉驛區(qū)從2014年起大力推進(jìn)行政審批管理模式改革和相關(guān)公共服務(wù)事項(xiàng)下放，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要職能從抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展向強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)移。課題組通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、沙龍研討、田野訪談、資料收集等方式，對(duì)成都市龍泉驛區(qū)委政研室、區(qū)委編辦、區(qū)民政局等部門及十陵、西河等12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）進(jìn)行調(diào)研，梳理龍泉驛區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)下放后基層干部的承接情況、存在的難題及原因，借鑒廣州、上海等地重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）解決干部適應(yīng)問(wèn)題的做法，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、公共服務(wù)事項(xiàng)下放取得的客觀實(shí)效

按照中央、省、市的部署要求，龍泉驛區(qū)在2003年啟動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，簡(jiǎn)化辦事流程和手續(xù)，方便群眾就近辦理民生事項(xiàng)。對(duì)涉及民生服務(wù)的戶籍、社保、住房等公共事項(xiàng)進(jìn)行集中下放，設(shè)立了區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，方便了群眾，提高了行政效率。但隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增長(zhǎng)，區(qū)政務(wù)服務(wù)中心接待能力與接待數(shù)量的矛盾初顯，接件量以萬(wàn)計(jì)增加，中心工作人員不堪重負(fù)，群眾早上排號(hào)往往要到下午才能辦理，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的便民服務(wù)中心（室）應(yīng)運(yùn)而生。

（一）從“量”上看，公共服務(wù)事項(xiàng)下放取得了一定的成績(jī)

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)公共服務(wù)事項(xiàng)下放政策，2014年龍泉驛區(qū)成立了由區(qū)委編辦為牽頭單位，區(qū)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局、政務(wù)服務(wù)中心、社保局、國(guó)土局、公安局等有下放業(yè)務(wù)的部門協(xié)同配合的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。截至2016年6月，已梳理制定下沉下放公共服務(wù)事項(xiàng)清單，涉及10個(gè)部門共171項(xiàng)，并以通知文件的形式印發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。任務(wù)下放后，區(qū)委編辦會(huì)同相關(guān)部門和改革試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）召開工作協(xié)調(diào)會(huì)，安排部署相關(guān)工作，查找工作中存在的問(wèn)題并及時(shí)予以協(xié)調(diào)解決。截至2018年10月，已有74項(xiàng)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）辦理，其余97項(xiàng)下沉下放工作正在積極推進(jìn)中。

（二）從“質(zhì)”上看，提高了行政效率及群眾滿意度

龍泉驛區(qū)依托區(qū)政務(wù)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心、村（社區(qū)）便民服務(wù)室，努力提高為企業(yè)、群眾的辦事效率。優(yōu)化整合稅務(wù)、工商等20個(gè)部門、64個(gè)窗口，壓縮審批時(shí)限，規(guī)范管理，為群眾提供了更加便捷、高效的政務(wù)環(huán)境。以繳納企業(yè)員工社保為例：整合前要在3個(gè)窗口辦理，通常要花半天時(shí)間，整合后僅需20分鐘即可辦結(jié)。另外，設(shè)立了龍泉驛區(qū)北部片區(qū)政務(wù)服務(wù)分中心的西河鎮(zhèn)，2016年群眾滿意度大幅提高，從原來(lái)全區(qū)倒數(shù)排名躍升至第二位，公共服務(wù)事項(xiàng)下放取得了顯著成效。

（三）從“態(tài)”上看，服務(wù)型政府框架基本構(gòu)建完成

為減輕區(qū)政務(wù)服務(wù)中心的承接壓力，最大限度方便群眾，龍泉驛區(qū)在全區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了便民服務(wù)中心、158個(gè)村（社區(qū)）設(shè)立了便民服務(wù)室。便民服務(wù)室主要負(fù)責(zé)計(jì)劃生育、婚姻、住房、戶籍等民生事項(xiàng)的證明及資料收集，除少數(shù)事項(xiàng)可以現(xiàn)場(chǎng)辦理外，大部分事項(xiàng)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心辦理和分理，最后由區(qū)政務(wù)服務(wù)中心（片區(qū)分中心）或后臺(tái)流轉(zhuǎn)到市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局、國(guó)土局、公安局等相關(guān)職能部門辦結(jié)。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心、村（社區(qū)）便民服務(wù)室實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，普遍配置了電腦、掃描儀、復(fù)印機(jī)等設(shè)備。在窗口設(shè)置上，借鑒銀行、保險(xiǎn)等專業(yè)化服務(wù)公司的運(yùn)作模式，按照名稱設(shè)置、視覺(jué)標(biāo)識(shí)、項(xiàng)目設(shè)置、服務(wù)流程、辦事制度、服務(wù)模式“六統(tǒng)一”的規(guī)范要求，統(tǒng)一標(biāo)識(shí)標(biāo)牌，使公共服務(wù)內(nèi)容更加完善和清晰，群眾辦事環(huán)境更加舒適。村（社區(qū)）便民服務(wù)室的設(shè)立，標(biāo)志著區(qū)級(jí)總管（區(qū)政務(wù)服務(wù)中心、區(qū)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局等10個(gè)有下放業(yè)務(wù)的部門）——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦理或分理——村（社區(qū)）接件（少量辦理）的三級(jí)公共服務(wù)事項(xiàng)框架基本構(gòu)建完成。

二、公共服務(wù)事項(xiàng)下放后面臨的現(xiàn)實(shí)難題

（一）服務(wù)事項(xiàng)下放，鮮有派駐人員

在中央簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，各省、市、區(qū)政府積極貫徹執(zhí)行，相繼出臺(tái)了各類實(shí)施細(xì)則。龍泉驛區(qū)于2013年12月印發(fā)了《成都市龍泉驛區(qū)人民政府辦公室關(guān)于下沉下放行政審批及服務(wù)事項(xiàng)的通知》（龍府辦[2013]88號(hào)），對(duì)全區(qū)4000余項(xiàng)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行了重新梳理，并通過(guò)委托下放、直接下放、業(yè)務(wù)下沉三種方式，將124項(xiàng)行政審批及服務(wù)事項(xiàng)下放到基層政務(wù)服務(wù)平臺(tái)集中辦理，其中，社會(huì)保障、老年優(yōu)待證辦理等78項(xiàng)事項(xiàng)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心辦理，社保卡加磁、計(jì)生服務(wù)、殘疾證申請(qǐng)等46項(xiàng)事項(xiàng)下沉到村（社區(qū)）便民服務(wù)室辦理。下放的數(shù)量和力度都是空前的。然而，除北部片區(qū)政務(wù)服務(wù)分中心有原部門少量工作人員同步派駐外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鮮有工作人員派駐，村（社區(qū)）一級(jí)幾乎沒(méi)有人員派駐。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依靠抽調(diào)現(xiàn)有黨政工作人員倉(cāng)促接手，城建、土地、安監(jiān)等事項(xiàng)由于缺乏專業(yè)技術(shù)人才，很難有效承接下放的權(quán)力。村（社區(qū)）人員緊缺現(xiàn)象更為嚴(yán)重，多數(shù)窗口人員身兼數(shù)職，難以提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（二）簡(jiǎn)政和放權(quán)不同步，相連事項(xiàng)下放不徹底

李克強(qiáng)總理明確指出：“推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展。以敬民之心，行簡(jiǎn)政之道，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、提高效能。繼續(xù)大力削減行政審批事項(xiàng)，注重解決放權(quán)不同步、不協(xié)調(diào)、不到位問(wèn)題，對(duì)下放的審批事項(xiàng)，要讓地方能接得住、管得好。”[2]實(shí)際上，部分與民生相關(guān)的事項(xiàng)仍然存在“一條腿走路”的問(wèn)題。以駕管服務(wù)為例：目前僅下放到大面、十陵兩街道，其余10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并未下放，群眾排長(zhǎng)龍的現(xiàn)象無(wú)法得到有效緩解。退休人員、殘疾人、貧困生的審核工作在村（社區(qū)）可以辦理，但證書、文件的發(fā)放卻要由區(qū)級(jí)相關(guān)部門辦理。這種一半環(huán)節(jié)在基層、一半環(huán)節(jié)在上級(jí)的受理方式給群眾帶來(lái)了更多的不便。

（三）便民服務(wù)中心（室）忙閑不均，部分服務(wù)平臺(tái)利用率不高

龍泉驛區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均設(shè)立了便民服務(wù)中心，158個(gè)村（社區(qū)）設(shè)立了便民服務(wù)室，基本保證了轄區(qū)居民在本村（社區(qū)）就可以辦理一些與生活工作相關(guān)的政務(wù)事項(xiàng)。就近辦理的措施的確方便了群眾，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人口聚集度不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，如最大的龍華社區(qū)有7.6萬(wàn)人，超過(guò)山泉、茶店等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總?cè)丝凇｝埲A社區(qū)便民服務(wù)室業(yè)務(wù)繁忙，但因處于村（社區(qū)）級(jí)別，大量業(yè)務(wù)只接件不辦理，群眾不滿意，社區(qū)工作人員也很無(wú)奈；人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)），前來(lái)辦理業(yè)務(wù)的群眾少，公共服務(wù)窗口時(shí)有空閑。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為提高工作效率，讓辦事員多窗口服務(wù)，一些辦事員本來(lái)就不太熟悉業(yè)務(wù)，又缺少專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，使得辦事員在多種業(yè)務(wù)交織下身心疲憊。

（四）監(jiān)督是短板，下放事項(xiàng)缺乏常態(tài)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)

簡(jiǎn)政放權(quán)，放權(quán)不放任，就得靠監(jiān)管。目前，部分下放事項(xiàng)責(zé)任主體尚未明確，上級(jí)部門急于下放，缺少對(duì)下級(jí)部門尤其村（社區(qū)）一級(jí)辦事員的常態(tài)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)和系統(tǒng)培訓(xùn)。有的審批事項(xiàng)雖然下放了，但上下級(jí)之間溝通不暢，沒(méi)有及時(shí)對(duì)事項(xiàng)的設(shè)立依據(jù)、實(shí)施程序、申報(bào)材料及審批流程等情況進(jìn)行政策宣傳和培訓(xùn)指導(dǎo)，也缺乏對(duì)辦事人員素質(zhì)和能力的追蹤評(píng)價(jià)。雖然有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了群眾意見建議反饋箱，但收效甚微。

（五）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)水平不高

近年來(lái)，龍泉驛區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部的整體素質(zhì)不斷提高，但仍不盡如人意。便民服務(wù)中心（室）作為與群眾打交道最多的部門，從近幾年群眾滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果看，仍然存在服務(wù)群眾的意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)水平不高等問(wèn)題，尤其是在監(jiān)督相對(duì)薄弱的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）問(wèn)題更為突出。群眾找上來(lái)，門是進(jìn)了，臉卻難看；申報(bào)材料接了，事情卻不辦，或是拖著辦；學(xué)習(xí)和接受新事物的能力不足，不能很好地解答群眾的政策咨詢和疑惑。干部的思想和文化素質(zhì)是政策順利執(zhí)行的重要保障，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部的整體執(zhí)行力距離中央要求和群眾的期待仍有較大差距。

三、公共服務(wù)事項(xiàng)下放后基層承接難的主要原因

簡(jiǎn)政放權(quán)是全面深化改革的“先手棋”，是轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”。當(dāng)前，在簡(jiǎn)政放權(quán)、公共事項(xiàng)下放的大趨勢(shì)下，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部承接難、適應(yīng)難的狀況，既有體制內(nèi)的客觀因素，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部自身的主觀因素。

（一）行政管理體制不完善，權(quán)責(zé)脫節(jié)

當(dāng)前，我國(guó)基層政府管理體制尚不完善，權(quán)責(zé)脫節(jié)、權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)象還比較突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為最基本的行政單元，存在著權(quán)小責(zé)大、財(cái)少事多、“小馬拉大車”的問(wèn)題。上級(jí)政府的決策需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）落實(shí)，“上面千條線，下面一根針”，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)的工作任務(wù)繁雜，但可使用的權(quán)限卻有限，尤其是缺少財(cái)力及人事自主支配權(quán)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要完成上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)、面對(duì)各種檢查；另一方面，有些政策會(huì)影響部分群眾的眼前利益，老百姓不理解、不支持。權(quán)責(zé)脫節(jié)，權(quán)責(zé)不對(duì)等，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部疲于應(yīng)對(duì)，影響了整體效能的發(fā)揮。[3]

（二）事中事后監(jiān)管機(jī)制尚未理順

長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門習(xí)慣于通過(guò)行政審批實(shí)施管理。公共服務(wù)事項(xiàng)下放后，精簡(jiǎn)了大量的審批事項(xiàng)，而加強(qiáng)事中事后監(jiān)管就成了重中之重。由于機(jī)制尚未理順，有的部門以甩“包袱”的心態(tài)對(duì)待事項(xiàng)下放，急于對(duì)下放事項(xiàng)脫手，撇清關(guān)系，缺乏對(duì)下放事項(xiàng)內(nèi)涵的深入調(diào)研，致使部分下放事項(xiàng)存在責(zé)任主體不明確、無(wú)人擔(dān)責(zé)的情況。如村（社區(qū)）開具的蓋章類“證明”事項(xiàng)，區(qū)級(jí)部門明確規(guī)定村（社區(qū)）僅具有包括“居民在社區(qū)居住”在內(nèi)的15項(xiàng)證明權(quán)限，而對(duì)于15項(xiàng)“證明”外的其他“證明”（如“居民獨(dú)自居住”等證明事項(xiàng)）卻并未明確出具主體，村（社區(qū)）推脫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也不愿擔(dān)責(zé)。隨著公共服務(wù)事項(xiàng)的進(jìn)一步下放，政府部門尤其是基層政府部門的監(jiān)管責(zé)任在加大，但監(jiān)管力量沒(méi)有得到相應(yīng)的充實(shí)，監(jiān)管人員素質(zhì)和技術(shù)設(shè)備也難以適應(yīng)新的要求，因而普遍感到監(jiān)管不足。在食品、醫(yī)藥等專業(yè)化要求較高的領(lǐng)域，這種情況尤為突出。[4]

（三）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與緊縮編制疊加

黨的十八大以來(lái)，中央提出要進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高行政效能，緊縮公務(wù)員、事業(yè)人員編制，“財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增”。[5]從中央到地方精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和壓縮人員編制，較大程度地提高了行政效率，也在客觀上形成了一人多崗、一崗多責(zé)的局面。對(duì)于區(qū)（市）縣級(jí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）而言，既要符合越來(lái)越高的工作要求，又要克服人員減少的困難，加班工作基本是常態(tài)。當(dāng)中央簡(jiǎn)政放權(quán)、公共服務(wù)事項(xiàng)下放的政策實(shí)施后，相關(guān)部門立即實(shí)施，事項(xiàng)很快下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），但與此相對(duì)應(yīng)的人、財(cái)、物卻很難同步下放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)可以通過(guò)招錄臨聘人員的方式解決服務(wù)中心（室）的辦事人員緊缺問(wèn)題，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的地區(qū)人員緊缺問(wèn)題則難以解決。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部普遍學(xué)歷較低，整體綜合素質(zhì)不高

龍泉驛區(qū)雖已是連續(xù)5年GDP排名四川省第一的汽車工業(yè)大區(qū)，但十幾年前還只是一個(gè)盛產(chǎn)水果的農(nóng)業(yè)區(qū)，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后，尤其體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部素質(zhì)上。從2009年開始，龍泉驛區(qū)實(shí)施了“百千萬(wàn)”黨政后備人才工程（引進(jìn)百名博士、千名碩士和萬(wàn)名優(yōu)秀大學(xué)生），但分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的人才相對(duì)較少?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部普遍年齡偏大，年輕人較少，大部分人的學(xué)歷是高中、初中，通過(guò)“一村一大”、西部志愿者等計(jì)劃進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的大專院校畢業(yè)的比例也較低。由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的高等教育和相關(guān)培訓(xùn)，很難通過(guò)短期的成人教育或是自學(xué)徹底改變基礎(chǔ)知識(shí)薄弱、理論功底不扎實(shí)、學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)的局面。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部工作勤勤懇懇、任勞任怨，但與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新精神不足；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部則政策把握不準(zhǔn)，服務(wù)群眾的水平較低，與群眾的期望與要求不相適應(yīng)。

四、各地承接公共服務(wù)事項(xiàng)下放的實(shí)踐探索

簡(jiǎn)政放權(quán)作為全面深化改革的重要舉措，從中央到地方都積極貫徹執(zhí)行，也在不斷探索新思路新方法。一些地區(qū)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)督等措施，讓轄區(qū)內(nèi)干部主動(dòng)承接公共服務(wù)事項(xiàng)，使“下放”實(shí)現(xiàn)了軟著陸，提高了群眾的滿意度和政府公信力。

（一）廣州市白云區(qū)——自助服務(wù)與購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合

廣州市白云區(qū)在適應(yīng)公共服務(wù)事項(xiàng)下放中積極探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。一是積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性。在全市率先開設(shè)24小時(shí)自助服務(wù)區(qū)，為群眾提供預(yù)約、在線辦理等服務(wù)，涉及稅務(wù)、住房公積金的部分業(yè)務(wù)也可以自助辦理；全面推行政務(wù)服務(wù)“一窗受理，集成服務(wù)”，縮短了群眾排隊(duì)時(shí)間，審批效率也提高了30%以上。二是大力實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，整合資源，構(gòu)建全方位、多層次的公共服務(wù)供給體系。由白云區(qū)財(cái)政局牽頭制定了《本級(jí)政府向社會(huì)組織采購(gòu)目錄》，主要圍繞教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等46類140項(xiàng)民生事項(xiàng)開展政府采購(gòu)，明確了采購(gòu)的責(zé)任主體、采購(gòu)程序、績(jī)效評(píng)價(jià)等重要內(nèi)容。以家庭綜合服務(wù)中心為例：廣州市白云區(qū)“開心社工中心”根據(jù)兒童、婦女、殘疾人等不同對(duì)象，提供各種形式的社會(huì)服務(wù)。[6]僅2017年度共完成入戶探訪及電話探訪5328戶；完成興趣小組84個(gè)，共服務(wù)7200人次；開展社區(qū)活動(dòng)36次，服務(wù)1200人次。多元化、專業(yè)化、精細(xì)化的公共服務(wù)，方便了群眾，促進(jìn)了社區(qū)發(fā)展，也破解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部在承接公共服務(wù)中人員少、不專業(yè)、形式單一等問(wèn)題。

（二）上海市長(zhǎng)寧區(qū)——網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與服務(wù)示范并舉

上海市長(zhǎng)寧區(qū)圍繞“放管服”總體要求，運(yùn)用大數(shù)據(jù)將第三方網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)線上核查和政府部門線下監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，全力創(chuàng)建“網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管與服務(wù)示范區(qū)”。如針對(duì)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入門檻低、數(shù)量多、監(jiān)管難的特點(diǎn)，長(zhǎng)寧區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局與美團(tuán)、餓了么等網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司簽訂合作協(xié)議，探索在對(duì)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管的同時(shí)，對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者進(jìn)行定向服務(wù)。一是實(shí)施線上線下一體化監(jiān)管；二是歸集涉網(wǎng)主體、信用等各類數(shù)據(jù)，深化數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用；三是完善網(wǎng)頁(yè)留證、跟蹤反饋閉環(huán)監(jiān)管模式；四是向社會(huì)公眾提供政策法規(guī)查詢、消費(fèi)警示等功能。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的有效運(yùn)用，既提升了監(jiān)督效率，也保障了簡(jiǎn)政放權(quán)后基層干部承接下放事項(xiàng)的質(zhì)量和效果。通過(guò)大數(shù)據(jù)及調(diào)動(dòng)公眾力量，讓監(jiān)督更加透明、科學(xué)，更具公正性。

（三）成都市高新區(qū)——強(qiáng)化培訓(xùn)，提升服務(wù)水平

成都市高新區(qū)積極推動(dòng)商事制度改革，多項(xiàng)改革舉措走在全國(guó)前列。2017年4月，成都市高新區(qū)正式托管簡(jiǎn)陽(yáng)市后，成都天府空港新城政務(wù)服務(wù)中心成立。為提升基層辦事人員的業(yè)務(wù)水平，由高新區(qū)管委會(huì)牽頭，區(qū)政務(wù)中心具體實(shí)施，對(duì)辦事人員實(shí)行集中系統(tǒng)培訓(xùn)與分類別分事項(xiàng)專業(yè)化培訓(xùn)相結(jié)合的培訓(xùn)方式，嚴(yán)格培訓(xùn)管理，并不定期進(jìn)行考試以檢查培訓(xùn)效果。對(duì)于有下放業(yè)務(wù)的國(guó)土、工商、人社等部門，要求每周一次蹲點(diǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時(shí)為基層辦事干部答疑解惑。常態(tài)化、系統(tǒng)化的培訓(xùn)和定期的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，極大地提升了基層干部的業(yè)務(wù)能力和辦事水平。

（四）成都市武侯區(qū)——集中審批事項(xiàng)并引入五星級(jí)酒店管理理念

2015年，成都市武侯區(qū)被確定為“全國(guó)相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)區(qū)”。按照“大部制”和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離的改革思路，武侯區(qū)設(shè)立行政審批局，依法將全區(qū)22個(gè)職能部門的128項(xiàng)許可事項(xiàng)和45項(xiàng)其他行政權(quán)力集中。所有審批事項(xiàng)只要加蓋“行政審批專用章”即為法定有效，并由行政審批局承擔(dān)法律責(zé)任，各職能部門承擔(dān)監(jiān)督、管理和服務(wù)責(zé)任。改革后，窗口的日均辦件量是過(guò)去的3倍以上，且85%以上的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了窗口當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)。在干部人員配置上，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，由各行政職能部門派駐員工。在提升服務(wù)水平上，武侯區(qū)政務(wù)中心還與錦江賓館合作引入五星級(jí)酒店管理理念，制定政務(wù)服務(wù)員工規(guī)范手冊(cè)，加強(qiáng)行政服務(wù)和ISO國(guó)際質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在監(jiān)督和管理上引入第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)下放部門和窗口服務(wù)人員的監(jiān)督和管理。2016年，武侯區(qū)政務(wù)服務(wù)窗口建設(shè)和公眾滿意度測(cè)評(píng)指數(shù)達(dá)到93.59，領(lǐng)跑全市。

五、破解基層承接公共服務(wù)事項(xiàng)下放難題的對(duì)策

公共服務(wù)事項(xiàng)下放是黨中央、國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、全面深化改革的重要舉措，是更好服務(wù)人民群眾的有效保障。中央及地方要做好頂層設(shè)計(jì)、上層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃，從源頭上確保下放事項(xiàng)精準(zhǔn)到位，推進(jìn)有序，承接有力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部作為黨的路線、方針、政策的貫徹者和執(zhí)行者，應(yīng)努力提升承接公共服務(wù)事項(xiàng)的技能和本領(lǐng)。

（一）著力優(yōu)化各級(jí)政府的現(xiàn)代治理體系

⒈統(tǒng)籌謀劃，分類施策，把準(zhǔn)下放節(jié)奏。針對(duì)區(qū)（市）縣部分公共服務(wù)事項(xiàng)下放速度過(guò)快、下放不徹底的問(wèn)題，建議對(duì)下放事項(xiàng)深入調(diào)研，分層分類，把準(zhǔn)下放節(jié)奏，除住房、婚姻、戶籍等與個(gè)人民事權(quán)利密切相關(guān)的身份信息需要后臺(tái)流轉(zhuǎn)到相關(guān)部門審批外，對(duì)于就業(yè)保障、居民醫(yī)保等變更相對(duì)靈活的民生事項(xiàng)，盡可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心辦結(jié)，區(qū)政務(wù)服務(wù)中心備案即可；對(duì)于行政審批、監(jiān)管之類的權(quán)力，要應(yīng)減盡減，從源頭上減少審批事項(xiàng)的總量；確有必要審批的，也可通過(guò)成立分局、片區(qū)分中心等方式間接下放。要嚴(yán)格審批流程，加強(qiáng)制度規(guī)范，確保下放的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及承接方式清晰、準(zhǔn)確。

⒉量體裁衣，循序漸進(jìn)，優(yōu)先設(shè)立片區(qū)分中心。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部人員緊缺，工作多、任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)，建議優(yōu)先設(shè)立公共服務(wù)片區(qū)分中心。片區(qū)分中心不僅負(fù)責(zé)“接件”，更要分擔(dān)區(qū)（市）縣政務(wù)服務(wù)中心的工作，應(yīng)使其有權(quán)辦理教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等事項(xiàng)。同時(shí)，根據(jù)人員、資源的利用率，合并或取締部分業(yè)務(wù)量較少的便民服務(wù)中心（室），通過(guò)電子顯示屏滾動(dòng)展示政務(wù)服務(wù)中心（片區(qū)分中心）可承接的業(yè)務(wù)及辦事流程、交通提示等，使群眾辦事更為便利，從而降低行政成本，提升辦事人員的工作效率。

⒊進(jìn)一步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式。按照國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的統(tǒng)一部署，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維推進(jìn)“放管服”改革。建立健全政府服務(wù)大數(shù)據(jù)庫(kù)，以居民身份證號(hào)、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼作為自然人、法人申辦事項(xiàng)的唯一標(biāo)識(shí)，構(gòu)建統(tǒng)一的身份認(rèn)證體系，實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)無(wú)縫銜接和“一次登錄、一網(wǎng)受理、全網(wǎng)通辦”；建立政務(wù)信息資源共享平臺(tái)，運(yùn)用區(qū)塊鏈等技術(shù)推動(dòng)各系統(tǒng)、各環(huán)節(jié)、各時(shí)段政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，減少中轉(zhuǎn)、重復(fù)環(huán)節(jié)，降低行政成本，提升行政效能。

⒋政府購(gòu)買服務(wù)，向社會(huì)借力。政府購(gòu)買公共服務(wù)源于20世紀(jì)60年代美國(guó)的社會(huì)福利改革，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已成為一種較為普遍的做法。[7]2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，政府將文教衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、民族事務(wù)等具有專業(yè)性、事務(wù)性特征的具體職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量承擔(dān)，政府擔(dān)任決策者、提供者和監(jiān)督者。社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)專業(yè)性強(qiáng)，能夠按照細(xì)分的市場(chǎng)成立相應(yīng)的專業(yè)組織，同時(shí)公益性、志愿性和多樣性的天然特征也更有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量參與其中。購(gòu)買服務(wù)改變了長(zhǎng)期以來(lái)政府作為單一主體提供服務(wù)“吃力不討好”的局面，由“養(yǎng)人變成養(yǎng)事”，有利于優(yōu)化政府職能，控制和減少政府支出，破解基層干部承接服務(wù)事項(xiàng)人員少、任務(wù)重的難題，促進(jìn)公共服務(wù)均等化及社會(huì)和諧發(fā)展。

⒌大力實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部人才引育工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部承接公共服務(wù)事項(xiàng)下放的矛盾集中體現(xiàn)為“事項(xiàng)下放，人沒(méi)下來(lái)”。要解決人員緊缺問(wèn)題，最根本的是實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人才引育工程。在中央“財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增”的大背景下，適當(dāng)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公務(wù)員、西部志愿者、“一村一大”的招引力度，在專業(yè)設(shè)置上有傾向性地增加規(guī)劃、管理、社會(huì)工作類的人才比例，逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部人員不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)的問(wèn)題。對(duì)于在職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部，要加大培訓(xùn)力度，搭建平臺(tái)，創(chuàng)造機(jī)會(huì)，不僅在工作實(shí)踐中打磨鍛煉，還要積極推進(jìn)上掛下派，尤其要到有下放事項(xiàng)的相關(guān)部門掛職鍛煉，求取承接公共服務(wù)事項(xiàng)的“真經(jīng)”。

（二）有效提升基層干部的現(xiàn)代治理能力

內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根據(jù)，外因是事物變化發(fā)展的條件，外因通過(guò)內(nèi)因而起作用。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！盵8]因此，對(duì)于下放的公共服務(wù)事項(xiàng)，能不能承接好，客觀因素固然重要，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部自身的素質(zhì)更為關(guān)鍵。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部，要解決好以下五個(gè)方面的問(wèn)題：

⒈解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，解決好“怎么看”的問(wèn)題。李克強(qiáng)說(shuō)：“‘放管服改革是全面深化改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手，是促進(jìn)雙創(chuàng)的重要舉措，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵所在?！薄胺殴芊备母锸玛P(guān)全局，利在長(zhǎng)遠(yuǎn)。公共服務(wù)事項(xiàng)下放作為“放管服”改革的重要內(nèi)容，是為群眾辦事增便利、加快政府職能轉(zhuǎn)變、降低群眾與政府溝通成本、讓群眾共享改革成果、讓群眾有更多獲得感的重要舉措。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，多負(fù)責(zé)、少推諉，眼界要開闊，心胸要寬廣，要將更多的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)投入到實(shí)實(shí)在在的為民服務(wù)中。

⒉發(fā)揚(yáng)“三勁”精神，提高服務(wù)本領(lǐng)，解決好“怎么干”的問(wèn)題?！胺殴芊笔歉母锏拇筅厔?shì)，必然會(huì)進(jìn)一步加大力度?！肮び破涫?，必先利其器”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部身處基層，相比較而言，學(xué)習(xí)條件較差，少有學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，經(jīng)費(fèi)投入不足，又因事務(wù)繁重，往往容易忽略學(xué)習(xí)。而學(xué)習(xí)是提高工作效率、提升素質(zhì)和能力的唯一途徑。要解決好能力水平與下放事項(xiàng)要求不匹配的問(wèn)題，就必須發(fā)揚(yáng)“三勁”（擠勁、鉆勁、韌勁）精神，進(jìn)一步加強(qiáng)政策理論和專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，有針對(duì)性地參加各類培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練；把握機(jī)會(huì)，爭(zhēng)取考察學(xué)習(xí)，“上掛下派”，參加各類技能比賽，從而不斷提升業(yè)務(wù)能力和政務(wù)服務(wù)水平；注重宣傳引導(dǎo)，收集基層群眾的意見建議并認(rèn)真加以研究，運(yùn)用法治思維及時(shí)回應(yīng)群眾訴求，在實(shí)踐中為民辦實(shí)事辦好事，從而提高自身服務(wù)本領(lǐng)，提升群眾滿意度。

⒊與時(shí)俱進(jìn)，提升服務(wù)水平，解決好“如何干”的問(wèn)題。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，我們面臨的環(huán)境和條件都發(fā)生了重大變化，在給基層政府管理創(chuàng)新帶來(lái)新機(jī)遇的同時(shí)，也帶來(lái)了許多新情況、新問(wèn)題。利益格局的變化、部分人員社會(huì)主義核心價(jià)值觀的缺失，緊張而充滿競(jìng)爭(zhēng)性的工作與來(lái)自教育、醫(yī)療、住房等方面的壓力，人口流動(dòng)頻率加快，都會(huì)使城市管理的難度越來(lái)越大，這些影響社會(huì)穩(wěn)定的因素容易在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）聚集、凸顯。因此，加強(qiáng)基層治理，優(yōu)質(zhì)高效地承接好下放的各類公共服務(wù)事項(xiàng)，就要與時(shí)俱進(jìn)，有敢破敢立的意識(shí)，要勇于開拓創(chuàng)新，不斷解決發(fā)展中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，直面各種挑戰(zhàn)，提升服務(wù)水平。

⒋深入學(xué)習(xí)交流，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，解決好“會(huì)辦事”的問(wèn)題。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部承接公共服務(wù)事項(xiàng)能力不足、業(yè)務(wù)不精等問(wèn)題，建議以片區(qū)分中心為培訓(xùn)站點(diǎn)，常態(tài)化組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部及村（社區(qū)）便民服務(wù)室負(fù)責(zé)人進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)、服務(wù)理念、服務(wù)技能培訓(xùn)；強(qiáng)化效果督查，不定期檢驗(yàn)窗口人員學(xué)習(xí)成效；對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)、政策有調(diào)整的下放事項(xiàng)，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)開展專題培訓(xùn)，解析最新文件精神和政策要求，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部可以到相關(guān)部門掛職鍛煉，確保對(duì)下放事項(xiàng)認(rèn)識(shí)到位、業(yè)務(wù)辦理熟悉精通；各片區(qū)分中心之間通過(guò)召開聯(lián)席會(huì)議的方式邀請(qǐng)相關(guān)部門、上級(jí)單位參加，及時(shí)反饋信息和出現(xiàn)的問(wèn)題，研究探索新思路、新方法；輪流組織業(yè)務(wù)人員赴區(qū)（市）縣政務(wù)服務(wù)中心學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提升業(yè)務(wù)能力和政務(wù)服務(wù)水平。

⒌落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作補(bǔ)貼政策，提高待遇水平，解決好“留住人”的問(wèn)題。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人才緊缺并存的問(wèn)題是人員流失現(xiàn)象嚴(yán)重。除通過(guò)“三支一扶”、定向招錄等計(jì)劃進(jìn)入的大專院校畢業(yè)生外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有大量臨聘人員，這些臨聘人員承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的公共服務(wù)下放業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相對(duì)艱苦的工作、生活環(huán)境加劇了人員的不穩(wěn)定性，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部即使尚未離職，也希望通過(guò)各種途徑調(diào)往區(qū)（市）縣級(jí)部門或上級(jí)部門。下放的公共服務(wù)事項(xiàng)能不能接得住、接得穩(wěn)，關(guān)鍵在人。區(qū)（市）縣應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通便利程度、距離縣城遠(yuǎn)近等情況，認(rèn)真落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作補(bǔ)貼和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)補(bǔ)貼政策，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作的吸引力，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部的干事熱情，使其找到存在感、歸屬感、獲得感，扎根基層、奉獻(xiàn)基層。

【參考文獻(xiàn)】

[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28.

[2]李克強(qiáng).政府工作報(bào)告[R].人民出版社，2016，5-14.

[3]厲以寧，程志強(qiáng).中國(guó)道路與簡(jiǎn)政放權(quán)[M].商務(wù)印書館，2016，11-15.

[4]張紀(jì)南.扎實(shí)推進(jìn)行政審批制度改革 增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力[J].中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2013，（10）：6-7.

[5]李克強(qiáng).政府工作報(bào)告[R].人民出版社，2014，7-25.

[6]賀巧知.政府購(gòu)買公共服務(wù)研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士學(xué)位論文，2014.

[7]（美）萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非盈利組織的關(guān)系[M]商務(wù)印書館，2012，77.

[8]毛澤東選集[M].人民出版社，1991年版第2版第2卷第526頁(yè).

（責(zé)任編輯：馬海龍）

Abstract：whether grass-roots especially the townships and sub district communities are equipped with bearing capacity after the public service items are devolved is the crucial issue of “decentralization，integration of management，and optimization of service”.It has a close bearing on the failure and success on reform，on the effective implement on reform，and on the sense of reward，happiness and satisfaction that the masses enjoy the fruit of reform.The paper takes the case of Longquanyi，Chengdu as example，and has an analysis of the difficult problem and its causes that grass-roots encounter when they execute the policies.Furthermore，it propounds a suggestion of addressing the troubled problem that grass-roots undertake the bearing capacity of the devolution of public service from the double perspectives：improving government's contemporary governance ability and enhancing the contemporary administrative power of grass-roots cadre team.

Key words：public service matters；grass roots 'bearing capacity；decentralization