食品安全治理對(duì)策探究

摘 要：近年來(lái)，食品安全治理成為困擾各級(jí)政府的難題。對(duì)此，應(yīng)從食品安全治理主體、客體、機(jī)制三個(gè)層面著手破解這一難題：主體層面，轉(zhuǎn)變政府在食品安全領(lǐng)域被動(dòng)監(jiān)管的局面，提高食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)誠(chéng)信度，推動(dòng)社會(huì)組織參與食品安全治理，加快實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治?？腕w層面，采取全方位檢測(cè)的供應(yīng)鏈整體治理方式，強(qiáng)化“四小”領(lǐng)域食品安全治理的規(guī)范化、法治化，制定“以網(wǎng)管網(wǎng)”的網(wǎng)絡(luò)食品安全治理方案。機(jī)制層面，打造食品安全信息共享機(jī)制，建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)管控長(zhǎng)效機(jī)制，理順食品安全行刑銜接機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：食品安全治理；多元協(xié)同；“四小”領(lǐng)域；信息共享

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2019）02-0017-07

收稿時(shí)間：2018-12-16

作者簡(jiǎn)介：李?。?971—），女，天津人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣仓卫怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“依法治國(guó)視域下社會(huì)治理科學(xué)化模式與路徑研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15BFX007；吉林省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“吉林省食品安全風(fēng)險(xiǎn)化解中社會(huì)組織調(diào)動(dòng)問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2018B96；吉林省委黨校校級(jí)一般課題“食品安全風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制中社會(huì)組織參與問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2018YB001。

國(guó)以民為主，民以食為天，食以安為先。然而近年來(lái)，我國(guó)食品安全事故時(shí)有發(fā)生，食品安全治理已成為擺在各級(jí)政府面前的重大課題。為此，在全面依法治國(guó)大背景下，筆者擬從食品安全治理的主體、客體、機(jī)制三個(gè)層面入手尋求破解之策，以期能對(duì)推動(dòng)食品安全治理科學(xué)化有所裨益。

一、食品安全治理主體——多元協(xié)同

當(dāng)前，食品安全治理主要涉及政府相關(guān)部門(mén)、食品生產(chǎn)企業(yè)及社會(huì)組織三方主體。筆者認(rèn)為，三方主體應(yīng)多元協(xié)同，共同治理，以此助推食品安全治理體系現(xiàn)代化。

就政府相關(guān)部門(mén)而言，其作用涵蓋于食品安全治理的各個(gè)層次和各個(gè)領(lǐng)域，承擔(dān)著政策制定者、平臺(tái)搭建者、模式推動(dòng)者的角色。2018年3月13日，根據(jù)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提請(qǐng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，將國(guó)家工商行政管理總局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。3月21日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局正式成立，其主要職責(zé)負(fù)責(zé)市場(chǎng)綜合監(jiān)督管理，統(tǒng)一登記市場(chǎng)主體并建立信息公示和共享機(jī)制，組織市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法工作，承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，組織實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管，統(tǒng)一管理計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可工作等。[1]然而在食品安全治理過(guò)程中，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局及各地市場(chǎng)監(jiān)督管理局依舊避免不了與公安、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、海關(guān)等部門(mén)的職能交叉，多部門(mén)分段監(jiān)管的架構(gòu)仍未改變。[2]對(duì)此，筆者認(rèn)為，對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品界定及監(jiān)管銜接、牛羊禽集中屠宰管理、夸大宣傳與非法廣告界定、監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果的互通與應(yīng)用、“油煙擾民”等問(wèn)題，應(yīng)由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局及各地市場(chǎng)監(jiān)督管理局協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門(mén)共同治理。同時(shí)，在食品安全治理過(guò)程中，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)逐步讓渡行政審批、行業(yè)監(jiān)管權(quán)限，由政府主導(dǎo)型的被動(dòng)監(jiān)管模式向市場(chǎng)、社會(huì)多方合作的協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變，盡可能地將自上而下運(yùn)作的宏觀(guān)政策、法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為具有可操作性的規(guī)范，以自下而上的行業(yè)規(guī)范代替自上而下的宏觀(guān)政策，變監(jiān)管為培育，變監(jiān)督管理為自主約束，變被動(dòng)懲罰為主動(dòng)維護(hù)，切實(shí)減少多元主體協(xié)同治理的實(shí)踐阻力，讓食品生產(chǎn)企業(yè)和社會(huì)組織共同參與進(jìn)來(lái)，培育其在食品安全領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)維護(hù)能力，使其在食品安全科學(xué)治理中起到良性支撐的作用。

就食品生產(chǎn)企業(yè)而言，其擁有比消費(fèi)者更多的行業(yè)內(nèi)部專(zhuān)業(yè)信息，對(duì)食品在加工生產(chǎn)和銷(xiāo)售運(yùn)輸各個(gè)環(huán)節(jié)安全與否的把控最為準(zhǔn)確和直觀(guān)，因此其能否自我約束、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)對(duì)于食品安全治理至關(guān)重要。為保障食品質(zhì)量安全、促進(jìn)食品行業(yè)健康發(fā)展，2009年12月18日，工業(yè)和信息化部會(huì)同發(fā)展改革委、監(jiān)察部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、人民銀行、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局等部門(mén)共同制定的《食品工業(yè)企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“食品工業(yè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，維護(hù)食品安全是食品生產(chǎn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，遵守法律、履行承諾、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是食品工業(yè)企業(yè)誠(chéng)信的標(biāo)志，建立食品工業(yè)企業(yè)誠(chéng)信管理體系是保障食品質(zhì)量安全、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的治本之策?！盵3]2014年6月4日，工業(yè)和信息化部制定的《2014年食品工業(yè)企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)工作實(shí)施方案》也要求“組織開(kāi)展誠(chéng)信管理體系對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)工作，加強(qiáng)工作督促指導(dǎo)，推動(dòng)企業(yè)建立并運(yùn)行誠(chéng)信管理體系”。[4]但應(yīng)看到，目前食品生產(chǎn)企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)還存在著企業(yè)積極性不高、誠(chéng)信管理資源分散、誠(chéng)信基礎(chǔ)薄弱、誠(chéng)信制度不完善等問(wèn)題。特別是一些食品生產(chǎn)企業(yè)面對(duì)市場(chǎng)誘惑和利益驅(qū)動(dòng)，違背食品安全和社會(huì)誠(chéng)信原則，違法制售假冒偽劣產(chǎn)品，導(dǎo)致重大食品安全事故時(shí)有發(fā)生，給人民群眾身體健康造成了嚴(yán)重傷害。安全的食品是生產(chǎn)出來(lái)的而不是監(jiān)管出來(lái)的，檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)的科技和手段無(wú)論如何先進(jìn)也無(wú)法完全解決食品安全問(wèn)題。對(duì)此，筆者認(rèn)為，食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)提高誠(chéng)信意識(shí)，打造誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的企業(yè)文化，以《食品安全法》及相關(guān)法律為自身行為準(zhǔn)則，加快推進(jìn)食品生產(chǎn)企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)，建立企業(yè)內(nèi)部食品安全生產(chǎn)把控制度，生產(chǎn)和銷(xiāo)售質(zhì)量達(dá)標(biāo)的食品并發(fā)布真實(shí)可靠的食品安全信息，以此營(yíng)造行業(yè)誠(chéng)信環(huán)境，提高食品質(zhì)量安全整體水平，保障人民群眾身體健康和生命安全。

就社會(huì)組織而言，目前，我國(guó)食品安全領(lǐng)域的社會(huì)組織尚缺乏專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性，導(dǎo)致權(quán)威性和公信力不足。對(duì)此，筆者認(rèn)為，社會(huì)組織若要真正參與到食品安全治理中來(lái)需提升“兩項(xiàng)能力”：一是強(qiáng)化社會(huì)組織自身的能力，即加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高公信力。具體而言，消費(fèi)類(lèi)社會(huì)組織應(yīng)吸納食品行業(yè)的專(zhuān)業(yè)人士，組建一支具有衛(wèi)生、防疫、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ｉL(zhǎng)的高?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)的食品安全專(zhuān)家隊(duì)伍引導(dǎo)大眾科學(xué)理性的食品消費(fèi)，并針對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)與政府相關(guān)部門(mén)和廠(chǎng)家、店商進(jìn)行溝通。食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)在引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展、規(guī)范行業(yè)秩序中起核心作用，特別是在政府簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，應(yīng)努力承擔(dān)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等相關(guān)行政許可申請(qǐng)的咨詢(xún)與指導(dǎo)、對(duì)于行業(yè)內(nèi)部誠(chéng)信等級(jí)的動(dòng)態(tài)評(píng)定、食品安全從業(yè)人員的培訓(xùn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況監(jiān)督檢查、行業(yè)內(nèi)部安全情況統(tǒng)計(jì)調(diào)查等工作，以此提升社會(huì)地位。二是增強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的能力。應(yīng)強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、食品行業(yè)從業(yè)人員的考核，拓寬社會(huì)公眾和媒體代表的參與途徑，打造立體化、常態(tài)化的共治結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)共治凝聚力；培養(yǎng)“食品安全師”隊(duì)伍，為食品安全治理提供專(zhuān)業(yè)性建議；建立有效的食品安全基層“防火墻”，將被動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)化為主動(dòng)維護(hù)。如浙江省金華市由食品安全監(jiān)管部門(mén)牽頭，社會(huì)組織參與，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上開(kāi)展了“你舉報(bào)、我查處”“你點(diǎn)題、我檢測(cè)”“我執(zhí)法、你參與”等系列活動(dòng)，實(shí)時(shí)營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心食品安全、參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范的良好氛圍，使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)時(shí)刻受到社會(huì)的監(jiān)督，調(diào)動(dòng)了消費(fèi)者參與監(jiān)督的積極性，推行企業(yè)與消費(fèi)者共同參與模式的治理成效顯著。[5]

二、食品安全治理客體——供應(yīng)鏈整體治理

食品安全治理客體是指食品的整個(gè)供應(yīng)鏈。我國(guó)的食品安全治理客體具有復(fù)雜化、多樣化的特點(diǎn)，致使食品安全問(wèn)題發(fā)生點(diǎn)多、環(huán)節(jié)線(xiàn)長(zhǎng)、分布面廣。筆者認(rèn)為，隨著食品行業(yè)分工的細(xì)化和食品行業(yè)供應(yīng)鏈長(zhǎng)度的不斷延伸，只有采取全方位檢測(cè)的治理形式對(duì)整個(gè)食品供應(yīng)鏈實(shí)行全程控制，才能有效降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)。具體而言：一方面，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐座一體化、無(wú)縫式管理體系的認(rèn)證監(jiān)管。國(guó)際上對(duì)于農(nóng)田到餐桌的一體化控制多采用危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）管理體系，即通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別來(lái)判斷、監(jiān)測(cè)食品生產(chǎn)、加工、流通、存儲(chǔ)過(guò)程中可能發(fā)生問(wèn)題的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，積極采取措施降低整個(gè)食品供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)概率，以確保食品安全。目前，我國(guó)雖不具備強(qiáng)推HACCP管理體系的客觀(guān)條件，但并不排斥一些企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行認(rèn)證，待時(shí)機(jī)成熟后再全面鋪開(kāi)，從而使整個(gè)食品供應(yīng)鏈形成全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)預(yù)警體系，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的無(wú)縫監(jiān)管；另一方面，實(shí)現(xiàn)食品種植、生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售信息全過(guò)程可追溯及追溯信息可視化。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)在多類(lèi)食品中采取信息可追溯及追溯信息的可視化，以去除食品供應(yīng)系統(tǒng)全鏈條上的潛在風(fēng)險(xiǎn)。歐盟在于2000年頒布的《食品安全白皮書(shū)》中首先就要求對(duì)飼料和部分食品的成分實(shí)行可追溯，并具體開(kāi)發(fā)了一些操作和控制手段。2002年，歐盟全面推行食品信息強(qiáng)制可追溯制度，要求食品生產(chǎn)必須具有可追溯標(biāo)識(shí)，以便實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)程追溯，不能追溯的食品不可以在歐盟國(guó)家銷(xiāo)售。日本也是較早建立食品信息可追溯制度的國(guó)家，其在2001年就開(kāi)始建立相關(guān)制度。目前，日本的食品信息可追溯制度已經(jīng)擴(kuò)展到米、面、肉制品、乳制品等方面。從實(shí)踐效果來(lái)看，食品信息可追溯制度既能實(shí)現(xiàn)食品信息在食品供應(yīng)鏈上的公開(kāi)，也能實(shí)現(xiàn)食品種植、生產(chǎn)、加工、流通、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)中上下游企業(yè)之間的信息互通，在技術(shù)上能保證食品治理主體的全過(guò)程控制與應(yīng)急處理，從而提升食品消費(fèi)者的信心。近年來(lái)，我國(guó)也在上海、寧波、南京、成都等地開(kāi)展了食品安全可追溯體系試點(diǎn)工作，試點(diǎn)中的突出問(wèn)題在于食品安全可追溯系統(tǒng)的前期投入、后期維護(hù)費(fèi)用較高，使得食品生產(chǎn)企業(yè)無(wú)力承受，最終無(wú)形轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者。對(duì)此，可以嘗試運(yùn)用稅收優(yōu)惠、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼等方式適當(dāng)對(duì)可追溯食品進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼，以解決食品生產(chǎn)企業(yè)的后顧之憂(yōu)，進(jìn)而使食品安全可追溯制度落到實(shí)處。

值得注意的是，在我國(guó)，“四小”（小作坊、小餐飲、小食雜店、小攤販）領(lǐng)域是食品安全治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在，也是基層政府食品監(jiān)管成本消耗最大的地方?！八男　鳖I(lǐng)域的典型特點(diǎn)是“多、小、散、亂、差”。所謂多，即銷(xiāo)售種類(lèi)多，包括糧食加工品、水果、蔬菜加工品、肉制品、調(diào)味料膨化食品以及炒貨堅(jiān)果等。所謂小，即生產(chǎn)規(guī)模小。規(guī)模小使其點(diǎn)多面廣且流動(dòng)性較強(qiáng)，常散見(jiàn)于街巷、商鋪門(mén)口、廣場(chǎng)、碼頭、市場(chǎng)、車(chē)站、景區(qū)等。所謂雜，即從業(yè)門(mén)檻低，從業(yè)人員構(gòu)成情況較為復(fù)雜，以城鄉(xiāng)剩余勞動(dòng)力居多。所謂亂，即供應(yīng)鏈上成員間的關(guān)系極不穩(wěn)定，售貨方式以流動(dòng)為主，大多是“一錘子買(mǎi)賣(mài)”。所謂差，即生產(chǎn)設(shè)備簡(jiǎn)陋，食品加工環(huán)境差，食品運(yùn)輸不規(guī)范，銷(xiāo)售不合格甚至過(guò)期變質(zhì)食品的亂象時(shí)有發(fā)生。對(duì)于“四小”領(lǐng)域的食品安全治理，一方面，要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。一是在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)要嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，彌補(bǔ)對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、大小超市、食雜店的在售食品監(jiān)管漏洞，依法對(duì)食品進(jìn)行安全檢測(cè)，杜絕超標(biāo)、高毒高殘留、假冒偽劣農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)；督促食品加工小作坊改善生產(chǎn)條件，不具備生產(chǎn)條件的小作坊立即關(guān)停，嚴(yán)懲使用非食用物質(zhì)、過(guò)期原料加工，嚴(yán)懲回收過(guò)期食品反復(fù)加工，嚴(yán)懲濫用食品添加劑，嚴(yán)懲標(biāo)簽標(biāo)識(shí)不規(guī)范等違法行為。二是在流通環(huán)節(jié)以查處“五無(wú)”（無(wú)產(chǎn)品標(biāo)簽、無(wú)生產(chǎn)廠(chǎng)家、無(wú)生產(chǎn)日期、無(wú)保質(zhì)期、無(wú)食品生產(chǎn)許可）食品為重點(diǎn)進(jìn)行徹底清理。三是在消費(fèi)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)小餐館、小攤販的監(jiān)管。如在小餐館的廚房和洗碗間里安裝攝像頭，采取聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的方式隨時(shí)對(duì)其進(jìn)行管控；興建室內(nèi)外開(kāi)放式的飲食集中地并提供相應(yīng)優(yōu)惠政策吸引流動(dòng)食品攤販加入，政府相關(guān)部門(mén)可以委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)流動(dòng)食品攤販按“優(yōu)、良、中、差”四級(jí)進(jìn)行評(píng)估并頒發(fā)認(rèn)證標(biāo)識(shí)，以此對(duì)其進(jìn)行有序、規(guī)范的管理。四是在售后服務(wù)環(huán)節(jié)開(kāi)通政務(wù)微博、微信公眾平臺(tái)、食品安全監(jiān)督舉報(bào)熱線(xiàn)，及時(shí)搜集公眾意見(jiàn)并回應(yīng)公眾舉報(bào)維權(quán)事宜，以此鼓勵(lì)其積極參與到食品安全治理中來(lái)。另一方面，要實(shí)現(xiàn)法治化。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際制定地方性法規(guī)，有的放矢地對(duì)“四小”領(lǐng)域食品安全進(jìn)行治理。例如：甘肅省于2016年12月1日起開(kāi)始實(shí)施《甘肅省食品小作坊小經(jīng)營(yíng)店小攤點(diǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，條例分八章共五十條，系統(tǒng)規(guī)范了“四小”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容，特色鮮明，針對(duì)性強(qiáng)。其作為地方性法規(guī)填補(bǔ)了“四小”領(lǐng)域食品安全治理的法律空白，標(biāo)志著省級(jí)政府在治理“四小”問(wèn)題的法治化軌道上邁出了新的步伐；江西省于2017年5月1日起開(kāi)始實(shí)施《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理?xiàng)l例》，對(duì)“四小”盲點(diǎn)問(wèn)題從源頭上加以管控，明確了“四小”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“負(fù)面清單”，規(guī)定“四小”禁止生產(chǎn)加工乳制品、飲料（含飲用水）、配制的醬油、配制的食用醋、調(diào)和食用油、白酒、預(yù)包裝果凍、肉、罐頭制品等高風(fēng)險(xiǎn)食品。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)“四小”的標(biāo)簽管理，明確規(guī)定食品小作坊應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定在顯著位置標(biāo)明“作坊食品”字樣，在食品包裝上如實(shí)標(biāo)明食品名稱(chēng)、主要成分或者配料、食品小作坊名稱(chēng)、地址、登記證名稱(chēng)和編號(hào)、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期和聯(lián)系方式等內(nèi)容。[6]

不容忽視的是，隨著我國(guó)電子商務(wù)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)食品安全與人民群眾日常生活日益密切，越來(lái)越成為食品安全治理關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)此，應(yīng)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品安全的新動(dòng)向、新情況，采用新思路，充分借鑒“開(kāi)放、共享、協(xié)作”的互聯(lián)網(wǎng)思維，廣泛運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，制定“以網(wǎng)管網(wǎng)”的網(wǎng)絡(luò)食品安全治理方案。一方面，目前對(duì)于食品行業(yè)電商信譽(yù)的監(jiān)管尚存漏洞，平臺(tái)信譽(yù)刷單造假成為網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售領(lǐng)域內(nèi)部的行業(yè)潛規(guī)則，其潛在風(fēng)險(xiǎn)巨大。對(duì)此，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)以資質(zhì)信息公開(kāi)為前提，著力打造安全誠(chéng)信的網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)，徹查網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)表面基于實(shí)際購(gòu)買(mǎi)所積累的平臺(tái)信譽(yù)的真實(shí)性，杜絕刷單造假，徹底摧毀電商平臺(tái)信譽(yù)造假的產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)應(yīng)在網(wǎng)頁(yè)固定位置嵌入顯示網(wǎng)絡(luò)食品的抽檢情況、經(jīng)營(yíng)者的信用記錄等官方檢測(cè)驗(yàn)證信息，地方政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管本地區(qū)網(wǎng)絡(luò)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)上公開(kāi)的加工食品的含量、成分、保質(zhì)期等與食品安全相關(guān)的信息；另一方面，廣泛運(yùn)用電子追溯、數(shù)據(jù)挖掘等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，使“智能監(jiān)管”成為網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管新常態(tài)，在技術(shù)手段上實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)食品安全治理的全流程精細(xì)化。一是做到網(wǎng)絡(luò)食品從產(chǎn)地到餐桌的“履歷”隨時(shí)可查，即構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管檢測(cè)系統(tǒng)，建立網(wǎng)絡(luò)食品產(chǎn)業(yè)全環(huán)節(jié)、全覆蓋的信息可追溯體系，對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)傳遞。二是運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)搜尋網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)上消費(fèi)者質(zhì)量投訴信息，形成“問(wèn)題食品”大數(shù)據(jù)，由此掌握“問(wèn)題食品”分布規(guī)律，對(duì)重點(diǎn)不安全食品源加大追蹤及監(jiān)控力度，以提升監(jiān)管的針對(duì)性和靶向性。三是開(kāi)放政府大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)注冊(cè)信息和食品經(jīng)營(yíng)許可信息的在線(xiàn)對(duì)比。同時(shí)，積極與電商平臺(tái)合作，共建關(guān)鍵詞詞庫(kù)，借助OCR技術(shù)剔除對(duì)食品的夸張介紹或夸大描述，以確保電商平臺(tái)中在售食品營(yíng)銷(xiāo)圖片及文案的真實(shí)度，規(guī)避信息失真的風(fēng)險(xiǎn)。

三、食品安全治理機(jī)制——規(guī)范化、制度化

建立科學(xué)化的監(jiān)管機(jī)制是食品安全治理的基石。為此，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)在食品安全信息共享、風(fēng)險(xiǎn)防控、行刑銜接等方面下大力氣，在政策和資金上予以支持。具體而言：

第一，打造食品安全信息共享機(jī)制。現(xiàn)行《食品安全信息公布管理辦法》于2010年11月3日開(kāi)始實(shí)施，其中對(duì)食品安全信息共享機(jī)制的規(guī)定不夠全面。對(duì)此，筆者建議對(duì)其進(jìn)行重新修訂，以加強(qiáng)對(duì)食品安全信息共享的規(guī)制。一是明確公布食品安全信息的相關(guān)領(lǐng)域及具體范圍。應(yīng)結(jié)合2015年新修訂的《食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新《食品安全法》”）第118條的內(nèi)容從細(xì)節(jié)上對(duì)食品安全信息共享作出更加全面合理的規(guī)定；開(kāi)放政府大數(shù)據(jù)，將政府部門(mén)掌握的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品銷(xiāo)售的供應(yīng)鏈信息予以公布；擴(kuò)大食品安全信息供給主體的范圍，將食品行業(yè)協(xié)會(huì)、食品研究機(jī)構(gòu)納入其中。二是完善食品安全信息通報(bào)、報(bào)告制度。應(yīng)增設(shè)具備可操作性的條例細(xì)則，對(duì)通報(bào)、報(bào)告的主體、對(duì)象、信息內(nèi)容及范圍、時(shí)間期限、形式、反饋處理等予以明確規(guī)定。目前，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)確定的重點(diǎn)食品安全物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范工程“國(guó)家食品安全追溯平臺(tái)”已經(jīng)正式上線(xiàn)，負(fù)責(zé)接收31個(gè)省級(jí)平臺(tái)及第三方平臺(tái)上傳的食品質(zhì)量監(jiān)管與追溯數(shù)據(jù)。截止2018年12月，該平臺(tái)可追溯食品數(shù)量已達(dá)到近億件。三是明確食品安全信息共享主體的法律責(zé)任。按照新《食品安全法》第145條規(guī)定，在獲知有關(guān)食品安全信息后未按規(guī)定向上級(jí)主管部門(mén)和本級(jí)人民政府報(bào)告或者未按規(guī)定相互通報(bào)、未按規(guī)定公布食品安全信息的，對(duì)縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政等部門(mén)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除處分。但對(duì)于未履行報(bào)告義務(wù)的其他食品安全治理主體（如食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、食品消費(fèi)類(lèi)社會(huì)組織等）、網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)、柜臺(tái)出租者、展銷(xiāo)會(huì)舉辦者等，該條卻未作規(guī)定，這是法律缺失的地方，建議在專(zhuān)項(xiàng)或地方性法規(guī)中明確相關(guān)義務(wù)責(zé)任。[7]

第二，建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。一是建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。一方面，整合各類(lèi)評(píng)估機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其職能職責(zé)。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的頂層設(shè)計(jì)，理順各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門(mén)和機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，特別是要將分散在衛(wèi)生行政部門(mén)、農(nóng)業(yè)管理部門(mén)、海關(guān)總署的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估力量整合進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，在強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性的同時(shí)積極培育食品安全第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，以確保食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)有序；另一方面，加快食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，提升大數(shù)據(jù)共享水平，真正將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果轉(zhuǎn)化為具有可操作性的監(jiān)管措施。二是建立風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制。一方面，設(shè)立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，將風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制建設(shè)覆蓋到社區(qū)，同時(shí)結(jié)合輿情監(jiān)測(cè)建立風(fēng)險(xiǎn)交流回饋機(jī)制。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)樹(shù)立協(xié)同治理理念，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、媒體、社會(huì)組織等投身到食品安全治理中來(lái)，成為風(fēng)險(xiǎn)交流的發(fā)起者和重要參與者。尤其要重視社會(huì)組織在風(fēng)險(xiǎn)交流中的作用，鼓勵(lì)并引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的普及者、風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的重要觀(guān)察者；另一方面，細(xì)化新《食品安全法》中風(fēng)險(xiǎn)交流的實(shí)施細(xì)則。以地方行政法規(guī)或條例的形式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交流的參與主體、覆蓋范圍、參與方式、交流頻率等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，以此作為對(duì)新《食品安全法》中關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流條文的細(xì)分或補(bǔ)充，使其能夠進(jìn)一步滿(mǎn)足實(shí)踐需要。三是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與處置機(jī)制。一方面，依據(jù)新《食品安全法》中關(guān)于食品安全預(yù)警制度的內(nèi)容對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的全過(guò)程作出明確規(guī)定，對(duì)預(yù)警主體、預(yù)警程序、預(yù)警內(nèi)容、不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的預(yù)警措施等進(jìn)行法律規(guī)范，從制度上、程序上保證相關(guān)主體能夠做到對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警。同時(shí)，整合從中央到地方的各級(jí)各類(lèi)資源，切實(shí)打造食品安全一體化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系；另一方面，將新《食品安全法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》有機(jī)銜接起來(lái)，打造食品安全風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中，要將食品溯源制度、食品召回制度落到實(shí)處。

第三，理順食品安全行刑銜接機(jī)制。一是完善相關(guān)法律法規(guī)，明確食品安全相關(guān)犯罪的罪名及罪狀。建議在刑法典中將食品藥品安全相關(guān)犯罪從現(xiàn)行破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪中剔除，轉(zhuǎn)而列入危害公共安全罪。同時(shí)，對(duì)于食品安全相關(guān)犯罪罪名的設(shè)置，要依照食品安全供應(yīng)鏈的全鏈條，做到全程、全領(lǐng)域覆蓋。二是規(guī)范案件的移送程序。一般而言，行政機(jī)關(guān)調(diào)查的案件，觸犯刑法類(lèi)的必須移交刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，經(jīng)司法機(jī)關(guān)判定情節(jié)不構(gòu)成犯罪的，再由行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)及危害程度追究行政法律責(zé)任。而食品安全犯罪所涉及的食品安全專(zhuān)業(yè)判斷與一般刑事偵查手段不同，需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)用專(zhuān)業(yè)手段完成，如美國(guó)食品藥品管理局委員會(huì)管理局下屬的犯罪調(diào)查署、德國(guó)佩戴各種技術(shù)裝備的“食品警察”等。建議我國(guó)也設(shè)立專(zhuān)門(mén)的食品安全犯罪偵查機(jī)構(gòu)，以解決食品安全行刑銜接機(jī)制不暢的問(wèn)題，如因食品安全行政執(zhí)法與刑事司法的系統(tǒng)不同導(dǎo)致取證執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。目前，北京、江蘇、遼寧、湖南等地已經(jīng)開(kāi)始探索建立食品安全犯罪警察制度。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）

Abstract：Research on the countermeasures for the scientific governance of food safety under the circumstance of the rule of law are aimed at the current practical problems that plague governments at all levels，mainly focusing on the three main aspects of the subject，object and mechanism of food safety governance.The countermeasures of the subject aspect are to change the government's passive supervision in the field of food safety，to create a pattern of multi-agents' coordinated governance；to improve the integrity of food production and operation enterprises，increase the untrustworthiness of corporate profits；to promote social organizations to participate in food safety governance and accelerate Co-governance.The countermeasures of the object aspect are to take comprehensive measures of the supply chain for comprehensive management of complex governance objects；standardize the food safety governance in the “four small” areas，and choose the rule of law；and formulate a network food safety management plan of “network management network”.The countermeasures at the mechanism level are to focus on creating a food safety information sharing mechanism，solidly establish a long-term mechanism for food safety risk management and control，and rationalize the food safety administrative and criminal connection mechanism.

Key words：food safety risk； multiple synergies；“four small areas”；information sharing