協(xié)商民主視域下政府共商型決策模式之建構(gòu)

閏彩霞 劉濤

摘 要：推進政府治理改革與創(chuàng)新，需要建構(gòu)一種共商型決策模式。而作為社會主義民主重要形式的協(xié)商民主，對推進共商型決策模式的建構(gòu)具有重大意義。從實踐看，應以協(xié)商民主為契機，通過決策環(huán)境、決策能力、決策機制的優(yōu)化、提高和完善，推進政府公共決策向共商型決策模式轉(zhuǎn)型，進而不斷提升政府治理能力和水平，有效實現(xiàn)“善治”發(fā)展目標，切實滿足人民日益增長的美好生活需要。

關 鍵 詞：協(xié)商民主；公共決策；政府共商型決策模式

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）02-0010-07

收稿時間：2018-12-10

作者簡介：閏彩霞（1983-），女，山東德州人，華東理工大學馬克思主義學院講師，博士，華東理工大學社會學博士后流動站博士后，研究方向為治理現(xiàn)代化與文明發(fā)展；劉濤（1984-），男，江西峽江人，華東理工大學馬克思主義學院講師，博士，華東理工大學社會學博士后流動站博士后，研究方向為馬克思主義中國化、政府治理現(xiàn)代化。

基金項目：本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務費項目“社會融入視角下上海市流動人口系統(tǒng)治理研究”的階段性成果，項目編號：WO1824001；中央高?；究蒲袠I(yè)務費項目“國家治理現(xiàn)代化背景下‘嚴以用權(quán)常態(tài)化實現(xiàn)機制研究”的階段性成果，項目編號：W01824004。

公共決策是國家治理、社會治理的重要途徑和方式，每個國家的政黨和政府都需要通過公共決策的制定和實施來實現(xiàn)國家治理和社會治理的目標。隨著經(jīng)濟全球化、政治民主化、社會現(xiàn)代化的深化和發(fā)展，多元主體參與公共決策的制定日益成為一種普遍性和廣泛性活動，這就要求進一步改革傳統(tǒng)的公共決策機制。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及深化黨和國家機構(gòu)改革的背景下，如何改革傳統(tǒng)公共決策機制，筆者認為，應以協(xié)商民主為契機，建構(gòu)一種共商型決策模式，充分體現(xiàn)和回應公眾利益和訴求，持續(xù)推進政治穩(wěn)定與社會和諧進程。

一、政府共商型決策模式建構(gòu)是提升政府治理能力的必然選擇

所謂公共決策模式，是指在決策過程中由政府秉持的決策理念、采取的決策方式以及運用的決策機制等形成的一種治理范式，是一系列理念、方式、方法和機制的總和，體現(xiàn)了政府的行政品質(zhì)和理政能力。以政府與市場、社會關系的變遷和發(fā)展為線索，可以將政府公共決策模式劃分為壟斷型決策、主導型決策、共商型決策和自治型決策四種類型。具體而言：壟斷型決策是指政府是公共決策制定的唯一主體，市場和社會主體被排除在外，作為具有公共性、普遍性的公共決策成了政府的單向行為。主導型決策則是指政府是公共決策制定的主導者，市場和社會主體具有一定的參與公共決策制定的權(quán)利，但是公共決策形成的決定性因素仍取決于政府。共商型決策是指政府與市場和社會主體共同參與公共決策的制定與執(zhí)行，體現(xiàn)了多元協(xié)商共治的特點。自治型決策是指公共決策由公眾自發(fā)、自覺制定并共同遵循與執(zhí)行，體現(xiàn)了一種高度的社會自治品質(zhì)。這些不同的決策模式體現(xiàn)了政府對社會管理的不同認識和態(tài)度，也體現(xiàn)了政府公共決策模式發(fā)展的路徑。

從四種模式看，我國基本處于政府主導型決策發(fā)展階段，公共決策的制定與執(zhí)行仍以政府為主。長期以來，其他主體參與治理國家和社會事務的程度不高、范圍不廣、效果不佳，在參與過程中缺乏一定的話語權(quán)。主要表現(xiàn)為：政府通過設置科層機構(gòu)的方式對社會進行“直通車式”的管理，產(chǎn)生了機構(gòu)冗雜、成本上升、效率不高等問題，尤其是政府運用資源使用權(quán)和調(diào)配權(quán)干預市場活動，使得市場主體的獨立性和自主性受到束縛，其直接后果是經(jīng)濟社會建設與發(fā)展動力不足、創(chuàng)新力不強。在主導型決策模式下，市場力量被邊緣化，加之缺乏健全而有效的參與渠道，使得公眾參與公共決策的積極性不高、效能感不強。同時，主導型決策模式往往會從政府自身利益出發(fā)，難以體現(xiàn)、回應公眾利益和訴求，有時還會與民爭利，弱化了民意基礎。體現(xiàn)為政府一方面掌握公共決策權(quán)，另一方面對自身決策行為缺乏有效監(jiān)督和問責，導致決策失誤、失范現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，如由于決策失誤而浪費了很多資源，一些工程建了又拆，拆了又建，重復建設，給國家?guī)砹司薮髶p失。

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型、計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌進程中，一個更加開放、流動性更強的現(xiàn)代社會正逐步形成。在這一背景下，政府公共決策模式必然發(fā)生根本性變革，即流動性小、公共性不足的政府壟斷型和主導型決策模式必然向與開放、流動性大、公共性較高的現(xiàn)代社會發(fā)展需要相適應的共商型決策模式轉(zhuǎn)變，尤其是要改變傳統(tǒng)政府公共決策模式只關注政府內(nèi)部決策主體間利益關系以及將整個決策過程、范圍局限于政府活動領域的現(xiàn)狀，建立一種與現(xiàn)代化建設相適應的具有開放性和包容性的公共決策模式。這種模式將與公共決策密切相關的其他利益主體納入政府決策范圍，廣泛體現(xiàn)多元主體共同參與治理的愿景，充分發(fā)揮多元治理優(yōu)勢，不斷優(yōu)化政府與市場、社會的關系。多元主體的充分參與及其對政府決策實施監(jiān)督，在多個方案之間作出選擇、展開博弈、進行協(xié)商，最后作出決定，是政府公共決策必須經(jīng)歷的一種常態(tài)化程序和過程。這一程序和過程不是政府壟斷型決策和主導型決策所能開啟的，其體現(xiàn)了多元主體間的協(xié)商與合作，是一種多元共治的理想狀態(tài)，也是未來政府治理改革的趨勢。

進一步看，與這一改革趨勢相對應的是政府行政體制的轉(zhuǎn)變。只有轉(zhuǎn)變政府行政體制，才能轉(zhuǎn)變政府公共決策模式，因為政府行政體制對公共決策模式的選擇具有決定和主導作用，即不同行政體制的政府所體現(xiàn)的公共決策模式也不同。一般來說，統(tǒng)治型政府善于運用壟斷型決策模式對社會進行控制，管理型政府善于運用主導型決策模式對社會進行干預，而治理型政府則主要運用共商型決策模式對經(jīng)濟社會關系進行優(yōu)化調(diào)整，其與前兩者不同，更注重政府與市場、社會的良性互動發(fā)展。具體看來，與統(tǒng)治型、管理型政府相比，治理型政府在理念、主體、行為、方式、目標上強調(diào)多元化而非一元化，強調(diào)有限性而非全能性，強調(diào)法治化而非“人治”化，強調(diào)服務性而非控制性，強調(diào)多向性而非單向性，等等。其突出了政府與市場、社會之間合作共治的關系，即對國家和社會事務的管理已不再是某一治理主體能夠完全包攬的，而是越來越需要政府、市場、社會三大主體共同治理和共擔責任，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。即“一個體現(xiàn)并促進公平、效率與合作的良好治理格局，應包括三種治理機制，即政府機制（體現(xiàn)公平與正義）、市場機制（體現(xiàn)競爭與效率）與社會機制（體現(xiàn)信任與合作）。”[1]

總之，隨著我國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和分配格局發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變尤其是公眾民主法治精神的日益增強，建立共商型決策模式是國家建設和社會發(fā)展的必然選擇，也是政府決策機制改革的目標和方向。政府、市場、社會三大主體協(xié)作共商，有利于推進“善治”目標的實現(xiàn)。

二、協(xié)商民主對政府共商型決策模式建構(gòu)的意義

協(xié)商民主是我國社會主義民主的一種重要形式。所謂協(xié)商民主，是指具有平等身份的公民在獲取充分信息的前提下進行意見的溝通和交流，共同參與公共決策的制定。其有利于公共決策的實施和執(zhí)行。[2]或者說“它更像是一個公共論壇而不是一個競爭性的市場，在其中，政治討論是以公共利益為價值導向的。尤其是在協(xié)商民主模式中，民主決策是每一個平等的公民之間進行理性公共討論的結(jié)果。即各主體通過追求一種實現(xiàn)理解的交流來尋求合理的替代，并作出具有合法性的公共決策?！盵3]由此可見，“協(xié)商民主強調(diào)多元化社會主體在公共利益價值框架下通過有效的協(xié)調(diào)機制和協(xié)調(diào)過程，達到利益表達、利益協(xié)調(diào)與利益實現(xiàn)的目標?！盵4]其十分重視公共性、合法性、參與性、共識性、公正性，目的是要在一個多元的社會格局下建構(gòu)起一個共享社會，以利于共管共治，這對于推進政府共商型決策模式的建構(gòu)具有重大意義。

（一）有利于推進決策主體多元化發(fā)展，廣泛反映民情民意

協(xié)商民主強調(diào)作為體現(xiàn)“公共性”的政府決策需要多元主體的廣泛參與。作為一種重要的民主實現(xiàn)形式，協(xié)商民主豐富了社會主義民主的內(nèi)涵，拓展了社會主義民主的實踐領域。其內(nèi)在地要求多元主體廣泛參與國家和社會事務的治理，體現(xiàn)了對公眾參與權(quán)及知情權(quán)的尊重和保障。一般看來，作為彰顯公共精神的政府公共決策，事關諸多主體利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利益的長遠發(fā)展，能夠?qū)ι鐣a(chǎn)生廣泛而深遠的影響，因此，只有多元主體在公共決策制定過程中通過利益表達與訴求、意見交流和平等協(xié)商達成目標共識、價值共識及規(guī)則共識，才能形成有效、廣泛認可和可遵循的公共決策。在這一點上，“協(xié)商民主把有序參與、平等議事、民主監(jiān)督、凝聚共識、科學決策、協(xié)調(diào)各方、和諧發(fā)展融為一體，具有更大的包容性、共治性與有效性。”[5]其有助于在平等交換意見、互相協(xié)商的基礎上推進政府公共決策的制定并對各主體產(chǎn)生內(nèi)在約束力。只有通過多元主體廣泛協(xié)商、民主討論而非由政府單獨作出的公共決策，才能在實踐中得以真正貫徹落實，才能發(fā)揮其重要的治理作用。

（二）有利于推進決策科學化、民主化和法治化進程，有效保障政府合法用權(quán)

協(xié)商民主強調(diào)作為體現(xiàn)“法治性”的政府決策需要依法依規(guī)制定。一般來看，公共決策的制定是政府通過人民賦予的權(quán)力開展的一項活動，科學和民主是衡量這一決策行為的重要標準。然而，傳統(tǒng)政府公共決策的制定往往具有相當程度的封閉性和強制性，特別是當政府從自身利益出發(fā)時，其合法性和正當性會受到質(zhì)疑。協(xié)商民主制度的建設和廣泛運用是克服這一弊端的一條行之有效的路徑，其在基層治理中已經(jīng)取得了一定的成效。具體來看，在政府公共決策制定過程中引進協(xié)商民主，能夠有效化解政府決策因部門化、利益化以及固化僵化等帶來的危機，不斷增強決策行為的公開性、透明性、參與性、協(xié)商性以及法治性，有利于提高公共決策的可信度和支持度。特別是作為結(jié)構(gòu)復雜化和利益多元化社會的一種行之有效的社會治理方式，協(xié)商民主通過一系列科學的法律制度安排、程序設計以及規(guī)則制定，通過建立廣泛多樣的常態(tài)化、多層化以及可操作化的對話機制和平臺，使社會上不同階層、不同職業(yè)和不同群體都能運用憲法和法律賦予的政治權(quán)利平等、有序、全面地參與國家和社會事務以及經(jīng)濟文化事業(yè)的治理?！霸谶@一協(xié)商治理過程中，多元治理主體依照法律制度就國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題以及涉及公民切身利益的實際問題進行廣泛協(xié)商、平等討論、增進共識，能夠推進政府決策科學化、民主化和法治化進程，尤其是推進政府理性施政?！盵6]

（三）有利于推進決策效益最大化，增進民生福祉

協(xié)商民主強調(diào)作為體現(xiàn)“價值再分配”的政府決策需要彰顯社會公平正義。著名學者戴維·伊斯頓認為：“公共決策在本質(zhì)上是一種對社會價值的權(quán)威性分配?！盵7]從實踐看，關鍵是如何體現(xiàn)這種權(quán)威性，因為從一定程度上說，政府通過人民賦予的權(quán)力作出公共決策，其行為本身具有一定程度的強制性，但重點在于如何提升其權(quán)威性與合法性，即怎樣獲得公眾的廣泛信任和支持。不論是使公共決策具有權(quán)威性與合法性，還是增強其權(quán)威性與合法性，都要切實保障公眾的表達權(quán)和參與權(quán)，不斷拓寬公眾參與渠道，將更多利益相關者納入決策過程并充分聽取其訴求和意見，進而在廣泛討論、協(xié)商和博弈的基礎上達成共識，而這些也正是協(xié)商民主的核心要義、內(nèi)在精神和優(yōu)勢所在。就這一點而言，著名學者哈貝馬斯認為：“合法且有權(quán)威性的決策并不是要代表所有人的意愿，而關鍵是所有人商討的結(jié)果，它體現(xiàn)了社會的公平正義性?！盵8]因此，只有在經(jīng)過廣泛協(xié)商、民主討論、平等交換意見、相互博弈基礎上形成的公共決策，才能體現(xiàn)社會公平正義性，才能增進民生福祉，從而得到廣大公眾的認可，才能真正實現(xiàn)公共決策效益最大化目標。

三、以協(xié)商民主推進政府共商型決策模式建構(gòu)的基本路徑

綜上所述，協(xié)商民主在公共決策改革和發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，尤其是“在分析解決我國公民參與公共決策的理論與實踐問題上，協(xié)商民主提供了一個良好的分析視域與工具，這從制度層面和觀念層面給我國公共決策的產(chǎn)出與執(zhí)行提供了重要啟示：要求我們從中國社會的現(xiàn)實情況出發(fā)，不斷增強政府公共決策過程中的協(xié)商性與民主性?！盵9]因此，在新時代，應以協(xié)商民主為契機，建構(gòu)一種共商型決策模式，著力打造一個共建共治共享的治理格局，充分發(fā)揮多元主體協(xié)同治理優(yōu)勢。

（一）摒除傳統(tǒng)決策的“人治”思維，營造多元主體協(xié)作共商的法治環(huán)境

以協(xié)商民主推進政府共商型決策模式的建構(gòu)，必須消除政府公共決策的壟斷性和封閉性形象，樹立符合現(xiàn)代治理精神的法治思維。所謂法治思維，是一種依照法治理念和邏輯來觀察、分析以及解決現(xiàn)實問題的思維方式。它“是現(xiàn)代政府建構(gòu)的關鍵，與政府治理密切相連，推進政府治理現(xiàn)代化日益要求法治化建設同步跟進?！盵10]這就要求多元主體在協(xié)作共商過程中崇尚法治精神、尊重法律權(quán)威，尤其是應廣泛運用法律解決現(xiàn)實問題。

首先，廣泛樹立法治信仰，尊重法律權(quán)威。公共決策行為是一種法律行為，本身具有高度的法治性和權(quán)威性，只有其法治性和權(quán)威性得以彰顯，才能有效提升政府治理效能。所以，政府開展公共決策活動，必須運用法治思維，避免以言代法、以權(quán)壓法，防止公共決策成為政府的私利行為。其次，革除特權(quán)思想，堅持民主、平等和協(xié)商對等原則。特權(quán)思想與法治思維相對立，培養(yǎng)法治思維必須革除特權(quán)思想、特權(quán)觀念。法律面前，人人平等，是憲法賦予每一個公民的基本權(quán)利。作為與廣大公眾利益切實相關的公共決策，在制定過程中只有保障各主體地位的平等性，才能進行廣泛、深入且有效的協(xié)商和討論，最終達成共識目標。再次，推進程序民主建設，尤其是要增強程序意識。在現(xiàn)代法治國家，實體正義和程序正義是民主法治的兩大要件。程序正義是實體正義的必要路徑，沒有程序正義，就不可能有實體正義。協(xié)作共商是公共決策正義性目標實現(xiàn)的必要條件，在公共決策制定和實施過程中缺乏協(xié)作共商等民主法治精神，就是缺乏科學執(zhí)政與行政、民主執(zhí)政與行政、依法執(zhí)政與行政精神，這樣，政府決策不僅會被詬病，而且由此產(chǎn)生的決策效應也會大打折扣甚至起相反作用。因此，營造多元主體協(xié)作和共商法治環(huán)境尤為必要。

（二）增強多元主體協(xié)作共商能力，提升決策參與效能感和決策的有效性

在營造多元主體協(xié)作共商法治環(huán)境的基礎上，首先，應進一步發(fā)揮協(xié)商民主優(yōu)勢以增強多元主體協(xié)作共商的本領，提高多元主體參與公共決策制定的能力。主要包括表達能力、組織能力、辯論能力、解釋能力、說服能力，等等。其次，要使這些能力體現(xiàn)出一種法治性和協(xié)商性品質(zhì)，而不是各說各話，停留在無謂的爭論之中。這樣，才能形成多元主體間廣泛洽談、深度博弈的協(xié)作共商局面，不斷提高公共決策科學化和民主化水平，特別是增強公共決策說服力，廣泛提升公共決策參與效能感以及決策的有效性。

為此，一方面，要切實維護公眾利益，培育并推進社會組織發(fā)展。這是因為，社會組織不僅可以將分散的利益表達及利益訴求整合起來并將其反饋到政府部門，為政府公共決策的制定提供廣泛的協(xié)作共商基礎，而且可以為政府與社會之間利益協(xié)商和討論的有序開展提供制度化的機制和平臺，有效減少公共利益與私人利益之間的沖突。在實踐中，需要通過多元和多樣的社會組織建設，將參與協(xié)作精神、參與合作愿望、參與決策內(nèi)容等融入各種生產(chǎn)活動和經(jīng)營活動以及各類培訓與實訓尤其是融入整個社會生活之中，不斷提高公眾對參與程序、參與方式以及相關法律法規(guī)的認識，為參與公共決策的制定做好充分準備。另一方面，要增強社會組織的獨立性和自主性，降低其對政府的依賴程度，尤其要推進民辦非企業(yè)單位等社會組織的自主發(fā)展，確保其獨立且地位平等，并擁有協(xié)商話語權(quán)，否則，就會因為參與主體間地位不平等，力量懸殊比較大，又缺乏相應的保障機制，致使公民在多元利益主體協(xié)商討論中處于劣勢甚至邊緣地帶而喪失參與信心或陷入無助境地。[11]基于此，在實踐中，政府應加大對公共產(chǎn)品和公共服務的購買力度，發(fā)揮民辦非企業(yè)單位等社會組織的專業(yè)優(yōu)勢和技能優(yōu)勢，促進其快速成長和發(fā)展，使其在參與公共決策制定過程中能夠作為利益代表進行廣泛協(xié)商、民主討論、合作共治。此外，應建立相關的責任追究機制，營造和諧、文明、有序的參與氛圍，增強公眾參與的正當性和有效性。

（三）拓寬多元主體協(xié)作共商渠道，建立制度化的常態(tài)運行機制

以協(xié)商民主為契機，推進政府決策向共商型模式轉(zhuǎn)型，在決策理念和決策能力變革的基礎上，更為重要的是應從制度和機制兩方面暢通公眾參與渠道，建立制度化的常態(tài)運行機制，逐步形成協(xié)商民主、協(xié)作共治和責任共擔的治理共識。具體包括以下幾個方面：

在制度上，“堅持與完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度、基層民主制度等，不斷豐富民主的內(nèi)容、拓寬民主的形式，健全一系列具體的制度，如選舉制度、聽證制度、聯(lián)席會議制度、座談制度、民主懇談會制度等，以保障更多公民有機會參與到國家治理中來，使政府作出的各項公共決策更加科學化與民主化?！盵12]尤其是在制度運行過程中，應廣泛運用國家政權(quán)機關、政協(xié)組織、黨派團體、社會團體等組織化渠道，就國家發(fā)展和經(jīng)濟社會建設等重大問題以及涉及群眾切身利益的實際問題進行廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識，增強治理合力。

在機制上，不斷完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，推進決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離以及相互制衡。建立市場、社會主體對公共決策進行有效監(jiān)督的運行機制，包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督機制，切實保障市場、社會主體在監(jiān)督過程中的合法權(quán)益，不斷加大外部監(jiān)督力度，擴大外部監(jiān)督范圍。特別是要加大決策的執(zhí)行力度，對于長期以來一直被詬病的“上有政策，下有對策”的行為要嚴厲打擊、從重處理，及時追究當事人的法律責任。進一步完善決策評估機制，在決策評估過程中避免出現(xiàn)政府既是規(guī)則的制定者又是“運動員”還是“裁判員”的現(xiàn)象，積極引進第三方評估并增強評估的公開性、透明性。進一步優(yōu)化民意表達機制，拓寬利益表達渠道，面對經(jīng)濟社會建設中存在的治理問題，積極創(chuàng)建和廣泛開展與公眾平等協(xié)商、對話、合作的平臺和活動，共同應對治理難題。充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主專門機構(gòu)和平臺的作用，優(yōu)化協(xié)作共商治理行為方式。尤其應通過建立合理有效的利益協(xié)調(diào)、利益整合機制，促進公眾在理性的心理和情感引導下有序參與公共決策的制定。不斷拓寬、擴大和維護公眾參與國家治理的渠道、空間和權(quán)利，以法律和制度的形式明確參與的程序和步驟，增強協(xié)商共治的有效性，加大協(xié)商主體間的信任與合作力度，推進政府與社會互動協(xié)調(diào)發(fā)展。

總之，在中國特色社會主義進入新時代的歷史方位上，社會矛盾與沖突日益多元化、復雜化對政府治理改革和創(chuàng)新提出了挑戰(zhàn)。在經(jīng)由市場化改革和社會深度轉(zhuǎn)型而步入現(xiàn)代社會建設和發(fā)展過程中，缺乏公眾參與的公共決策越來越難以有效應對社會上出現(xiàn)的多元利益矛盾和沖突。作為一種有效的治理途徑和方式，政府公共決策與廣大公眾的利益緊密相關，因此，在新時代推進國家治理現(xiàn)代化建設進程中越來越需要建構(gòu)一種共商型決策模式，尤其要充分發(fā)揮協(xié)商民主的巨大優(yōu)勢，切實化解各種矛盾和沖突，以有效促進社會穩(wěn)定與和諧。