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    防范“僵尸政策”刻不容緩

    2019-03-06 12:43:30顧麗梅
    公務(wù)員文萃 2019年2期
    關(guān)鍵詞:僵尸協(xié)作公民

    顧麗梅

    政策制定后最重要的是要付諸實(shí)施,如果政策出臺(tái)后無(wú)法實(shí)施,或者在實(shí)施過(guò)程中相互沖突,無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),一般而言就被束之高閣,淪為“僵尸政策”。如果好政策被擱置、好制度流于形式,長(zhǎng)此以往會(huì)讓政府行政效率大打折扣,社會(huì)積怨頗多。杜絕“僵尸政策”是提升公眾對(duì)政府合法性認(rèn)同、重塑政府形象的必然選擇,也是打通政策頂層設(shè)計(jì)與基層落實(shí)“最后一公里”的關(guān)鍵路徑。

    “僵尸政策”削弱政府權(quán)威,

    也令政策本身失去嚴(yán)肅性

    “僵尸政策”的存在本身就是對(duì)政府公信力的極大損害。有政策不執(zhí)行比沒(méi)有政策更糟糕,它會(huì)直接挑戰(zhàn)政府的合法性權(quán)威,也會(huì)直接挑戰(zhàn)政府的公信力?!敖┦摺币坏┰诠补芾碇写嬖?,其危害很多,具體而言主要包括以下幾個(gè)方面。

    “僵尸政策”直接削弱政府權(quán)威,降低公民對(duì)政策合法性的認(rèn)同。如我國(guó)從2008年6月1日起,禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋。十多年過(guò)去了,一些大型超市和商業(yè)中心把“限塑令”演變成自己新的“商機(jī)”:原來(lái)免費(fèi)提供的塑料袋現(xiàn)在變成需要花錢購(gòu)買的物品了。而各地的一些菜市場(chǎng)、小攤販仍然一如既往地使用著塑料袋?!跋匏芰睢毕萑肓嗣鎸?shí)亡的尷尬境地。

    最需要激活的“僵尸政策”恐怕要數(shù)2000年開(kāi)始推廣的垃圾分類制度,18年過(guò)去了,各地政府進(jìn)行過(guò)大量的嘗試,至今依然舉步維艱。其實(shí),早在1996年,北京西城區(qū)大乘巷就開(kāi)始進(jìn)行垃圾分類,大乘巷居民志愿者、居委會(huì)自發(fā)進(jìn)行垃圾分類試點(diǎn),并經(jīng)過(guò)多年的堅(jiān)持,取得了一些成效。而從政府層面來(lái)看,2000年原建設(shè)部公布了8個(gè)“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”,這些城市采取了各種不同的垃圾分類措施,但是一些嘗試收效甚微,垃圾分類制度依然沒(méi)有得到如期推廣,甚至在一些地方淪為“僵尸政策”。

    “僵尸政策”的存在既會(huì)讓政府失去民心,也有損政府形象。2015年1月,中國(guó)疾控中心聯(lián)合中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)召開(kāi)新聞通報(bào)會(huì),公布了“禁煙”一年來(lái)各地執(zhí)行情況的最新調(diào)查數(shù)據(jù),指出依然有些省份和城市既無(wú)發(fā)文也沒(méi)有具體執(zhí)行舉措,成為這一政策執(zhí)行的死角。政策的生命力貴在落實(shí),再好的政策如果不予執(zhí)行落地,自然只能成為“僵尸政策”?!敖麩熈睢逼鋵?shí)最早是從2011年5月1日開(kāi)始實(shí)施的,至今已經(jīng)有7年多的時(shí)間了,禁煙效果如何?2015年某地頒布的國(guó)內(nèi)最嚴(yán)“禁煙令”規(guī)定:“市、區(qū)和縣衛(wèi)計(jì)委行政部門是控制吸煙工作的主管部門,負(fù)責(zé)組織制定控制吸煙的政策、措施,開(kāi)展控制吸煙的衛(wèi)生監(jiān)督管理,受理違法吸煙的舉報(bào)投訴,依法查處違法行為,并定期向社會(huì)公示查處情況。”而在實(shí)踐中,有記者調(diào)查指出,在一些飯店包間內(nèi)抽煙的現(xiàn)象依然存在,也未見(jiàn)有被公示、查處的情況。“僵尸政策”非但于社會(huì)無(wú)益,不能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,反而有損政府的形象與公信力。

    一些政策缺乏專門的監(jiān)管和有力監(jiān)督,使得政策本身失去了權(quán)威性與嚴(yán)肅性。當(dāng)政策規(guī)定應(yīng)當(dāng)實(shí)施某些行為,而有人不為之,當(dāng)然屬于違法違規(guī)。比如,對(duì)于在飯店或者辦公室抽煙的行為,相關(guān)管理人員失于監(jiān)督,當(dāng)然有不可推卸的責(zé)任。但當(dāng)前一些政策并沒(méi)有規(guī)定某些領(lǐng)域的管理者失于監(jiān)管時(shí),應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任。為了不讓政策法規(guī)變成形同虛設(shè)的“僵尸政策”或“僵尸條文”,除了要加強(qiáng)政策調(diào)研外,更要加大監(jiān)管和獎(jiǎng)懲力度。如《某市控制吸煙條例》第25條規(guī)定,“個(gè)人違反本條例第十四條規(guī)定,在禁止吸煙場(chǎng)所或者排隊(duì)等候隊(duì)伍中吸煙的,由市或者區(qū)、縣衛(wèi)生計(jì)生行政部門責(zé)令改正,可以處50元罰款;拒不改正的,處200元罰款”。如果加入對(duì)于制止或者用“隨手拍”的方式舉報(bào)違反禁煙規(guī)定的給予一定額度的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者精神獎(jiǎng)勵(lì),讓全民參與到這場(chǎng)“禁煙令”的斗爭(zhēng)中,禁煙將不再是簡(jiǎn)單的政府組織行為,而是全民參與的社會(huì)活動(dòng),其政策效果自然會(huì)得到極大體現(xiàn)。

    “僵尸政策”何以產(chǎn)生

    “僵尸政策”產(chǎn)生的原因有很多:一些“僵尸政策”是地方與部門保護(hù)主義滋生的產(chǎn)物,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾也是出現(xiàn)“僵尸政策”的主要原因之一。具體而言,“僵尸政策”的產(chǎn)生主要有以下三個(gè)方面的原因。

    一是政策制定過(guò)程缺乏利益相關(guān)者的積極參與,導(dǎo)致決策信息不對(duì)稱,決策者無(wú)法真正了解利益相關(guān)者的利益訴求,不能全面調(diào)查什么樣的政策才是真正有效且能為公民所接受的。缺乏公民參與的政策如同無(wú)源之水、無(wú)本之木,使得決策者無(wú)法制定出有針對(duì)性的科學(xué)政策。正如當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),各地政府開(kāi)展的前提當(dāng)然也是要了解當(dāng)?shù)刂仑毜脑蚴鞘裁?,人民的主要需求是什么,地方有什么特色產(chǎn)業(yè),發(fā)展的空間在哪里,在搞清楚這些問(wèn)題的基礎(chǔ)上,地方政府才能真正有針對(duì)性地精準(zhǔn)扶貧。如果地方政府缺乏對(duì)政策環(huán)境的全面理解,缺乏足夠的利益相關(guān)者的積極參與,一些具體政策都是領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”的產(chǎn)物,那么再好的政策也無(wú)法發(fā)揮有效作用,會(huì)逐漸淪為“僵尸政策”。

    二是部分管理者或者政策制定者缺乏協(xié)作治理意識(shí)。在當(dāng)下的政策制定與執(zhí)行過(guò)程中,有些地方政府依然缺乏協(xié)作治理意識(shí),把政策的制定與執(zhí)行當(dāng)作政府的單方面行為。實(shí)際上,在政策的制定與執(zhí)行中,若缺乏重要的利益相關(guān)者——公民的參與和協(xié)作,政策就必然會(huì)淪落為“僵尸政策”。協(xié)作意味著共同工作,完成共同的目標(biāo),通常要越界作業(yè),和多個(gè)部門人員建立關(guān)系,尤其需要公民的積極配合與協(xié)作。協(xié)作或者合作的基礎(chǔ)是互惠價(jià)值,“協(xié)作式公共管理”這個(gè)概念描述了通過(guò)多種組織之間的便利安排和操作來(lái)解決單個(gè)組織無(wú)法解決或不容易解決的問(wèn)題的過(guò)程。

    協(xié)作式治理的產(chǎn)生是因?yàn)榻裉斓恼卫碓絹?lái)越復(fù)雜,很多問(wèn)題單靠政府已無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。如美國(guó)著名公共行政學(xué)家登哈特夫婦所言:“今天的公共管理活動(dòng)已經(jīng)無(wú)法為政府所壟斷。且當(dāng)下的公共政策,尤其是對(duì)社會(huì)發(fā)展起指導(dǎo)性作用的,是多組織和多利益集團(tuán)的卷入,相互作用并產(chǎn)生了無(wú)法預(yù)料的結(jié)果,政府不再主管一切?!彪S著社會(huì)治理事務(wù)的復(fù)雜化,協(xié)作成為各方達(dá)成公共管理目標(biāo)的一個(gè)重要制度設(shè)計(jì)與路徑選擇。協(xié)作治理成為公共管理中的典型模式,也成為一些地方政府治理的亮點(diǎn)與特色,已經(jīng)開(kāi)始在我國(guó)各級(jí)治理實(shí)踐中被廣泛接受與應(yīng)用。在地方政府治理中如果缺乏協(xié)作,再好的政策設(shè)計(jì)也只能是紙上談兵,其結(jié)果必然是政策很難有效實(shí)施,成為“僵尸政策”。

    三是個(gè)別管理者缺乏真正的服務(wù)意識(shí)。政策執(zhí)行如果缺乏配套措施與系統(tǒng)的政策支持,就難以持續(xù)推行;政策執(zhí)行如果缺乏監(jiān)督與監(jiān)管,就難以按預(yù)期實(shí)施;政策執(zhí)行如果缺乏政府與公民的互動(dòng),就難以有效開(kāi)展。網(wǎng)絡(luò)加快了信息傳播的速度,讓更多的人接受更多的信息成為可能,更多的公民介入到信息領(lǐng)域?;ヂ?lián)網(wǎng)為公民參與公共管理提供了參與平臺(tái)和技術(shù)支撐,并不斷提升公民參與政策制定與執(zhí)行的意愿,越來(lái)越多的決策是在廣泛的民意基礎(chǔ)上制定的。政府單方面做出的決策很難保證其科學(xué)性,久而久之,越來(lái)越多的“僵尸政策”就會(huì)產(chǎn)生。

    從公民參與、協(xié)作治理、價(jià)值導(dǎo)向

    入手防范“僵尸政策”產(chǎn)生

    “僵尸政策”危害頗多,各地政府防范“僵尸政策”產(chǎn)生刻不容緩,如何防范?大致而言,可以從以下幾個(gè)方面入手。

    讓公民廣泛參與政策制定。各地政府不應(yīng)關(guān)起門來(lái)單獨(dú)制定政策,政策制定與執(zhí)行過(guò)程中,政府要通過(guò)與公民的深入對(duì)話獲取真實(shí)民意,在此基礎(chǔ)上,再分析問(wèn)題、解決問(wèn)題、制定決策。公共參與需求增長(zhǎng)的一個(gè)主要原因是教育,當(dāng)公民受到了更多、更好的教育,他們就需要更多地參與那些影響他們生活的決策的制定與執(zhí)行。英國(guó)哲學(xué)家弗蘭西斯·培根說(shuō),“隨著知識(shí)的傳播,更多的權(quán)力也被擴(kuò)散開(kāi)來(lái)”。政府和各種組織都無(wú)一例外地發(fā)現(xiàn)教育使更多的公民有了政治參與的意識(shí)和動(dòng)力,知識(shí)與權(quán)力的傳播與擴(kuò)散是教育帶來(lái)的不可避免的結(jié)果,更多公民參與到政策制定與執(zhí)行的過(guò)程中來(lái),讓制度與政策創(chuàng)新成為可能。

    政府管理者需要認(rèn)識(shí)到,隨著教育的發(fā)展,越來(lái)越多的公民參與公共管理的意愿和能力正在不斷提升,他們希望和政府平等對(duì)話、分擔(dān)責(zé)任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,如果政府的決策建立在尊重人民意愿的基礎(chǔ)上,那么政策的執(zhí)行也就變得更加可行與科學(xué)。公共管理者應(yīng)當(dāng)追求更高的責(zé)任心,給予公民充分的信任,通過(guò)一系列參與和對(duì)話使公民了解政府管理中存在的諸多矛盾、沖突與變量。同時(shí),政府必須確保所有關(guān)于公共問(wèn)題的決策應(yīng)當(dāng)與法律保持一致,并體現(xiàn)出應(yīng)有的公平與正義,這是政府管理的基本價(jià)值追求,也是政府政策制定的基本原則。

    積極提倡協(xié)作治理與網(wǎng)絡(luò)參與。通過(guò)強(qiáng)化橫縱協(xié)調(diào)與合作,建立跨越組織邊界的新型網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu),使中央與地方、公共部門與私人部門聯(lián)合參與政策的制定與執(zhí)行,最終構(gòu)建一個(gè)以公民為中心的無(wú)縫隙政府。首先,要減少各項(xiàng)政策互相拆臺(tái)的情形,關(guān)注政策的連貫性、整體性及系統(tǒng)性;其次,要充分整合各類資源;再次,將某政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起相互合作,以此向公民提供無(wú)縫隙而不是碎片化的公共服務(wù),提升政策的科學(xué)性與有效性。協(xié)作是一種更為積極的雙方或多方參與管理與決策的過(guò)程。在協(xié)作治理理念下,政策制定與執(zhí)行中的各參與者都不是純粹的管理者或者被管理者的角色,他們?cè)诠彩聞?wù)管理這一舞臺(tái)上具有平等地位。各參與者共同工作,共享目標(biāo)和價(jià)值,在保持各自獨(dú)立性和自主性的基礎(chǔ)上共同制定政策,共享公共權(quán)力資源,聚合起來(lái)解決單一組織所不能解決的難題。

    打造公共價(jià)值觀,建設(shè)服務(wù)型政府。就價(jià)值導(dǎo)向而言,當(dāng)下的網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)價(jià)值目標(biāo)的多元化,追求民主、公民參與和協(xié)商等公共價(jià)值。通過(guò)協(xié)作創(chuàng)造公共價(jià)值構(gòu)成了互動(dòng)式、開(kāi)放式公共管理價(jià)值追求的目標(biāo)。公共價(jià)值衡量的是政府如何有效滿足民眾的需求,只有與服務(wù)對(duì)象建立更牢固的合作關(guān)系,達(dá)成共識(shí),政府才能有效處理公眾關(guān)注的問(wèn)題,才能創(chuàng)造出更高的公共價(jià)值。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展,政府的治理理念已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變,政府不再也不可能成為主導(dǎo)一切的唯一力量,政府不再壟斷政策的制定、執(zhí)行與公共服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)打破了傳統(tǒng)社會(huì)中政府對(duì)公共問(wèn)題處理的壟斷權(quán),政府需要開(kāi)放式治理,其一個(gè)重要責(zé)任就是確保和證實(shí)這些決策產(chǎn)生的過(guò)程充分考慮到了公平和正義;解決方案充分考慮到了對(duì)公共利益的平等支配。不論是決策本身還是制定決策的過(guò)程都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)應(yīng)有的公平正義與平等。

    當(dāng)今,政府更加關(guān)注公民的利益訴求和民生問(wèn)題,通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制讓公民、社會(huì)組織等各種主體共同參與到政策制定、執(zhí)行過(guò)程中來(lái)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,政府必須善于與公民共同解決社會(huì)問(wèn)題,接受來(lái)自各方的監(jiān)督,打造真正的服務(wù)型政府。換言之,服務(wù)成為政府職能部門的重要職責(zé),政府應(yīng)該扮演積極的角色,為公民參與和真正分享社會(huì)價(jià)值觀、形成關(guān)于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境,而不是簡(jiǎn)單地分別對(duì)不同聲音作出承諾,政府管理者應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公民更好地發(fā)揮監(jiān)督作用,積極參與政策的制定與執(zhí)行。

    毋庸置疑,政府有必要對(duì)“僵尸政策”進(jìn)行系統(tǒng)清理,將那些令人詬病的政策徹底廢止,將那些缺乏可操作性的,但又是社會(huì)治理必需的政策健全完善起來(lái)。在此基礎(chǔ)上,有必要讓公民與社會(huì)組織發(fā)揮有效的監(jiān)督作用,讓政策的受益者在政策制定與落實(shí)環(huán)節(jié)中更有發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要通過(guò)鼓勵(lì)公民與社會(huì)組織參與,創(chuàng)新制度和理念,防止官僚主義和形式主義,讓好政策接地氣、有人氣,最大限度避免出現(xiàn)“僵尸政策”“斷頭政策”,避免讓好政策流于形式或止于文件,讓政策紅利助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

    (摘自《人民論壇》)

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