當(dāng)代公共衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀評(píng)估及管理對(duì)策的系統(tǒng)評(píng)價(jià)

張婷 王超男 李娟 董宇

現(xiàn)代社會(huì)一定意義上是高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，人們?cè)谙硎苤F(xiàn)代文明的同時(shí)也不斷面臨著各類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的挑戰(zhàn)[1]。2003年“非典疫情導(dǎo)致我國(guó)5 327人發(fā)病，死亡349人；截至2016年6月，人感染H7N9已導(dǎo)致770人發(fā)病，其中315人死亡[2]。公共衛(wèi)生突然事件時(shí)刻威脅著國(guó)民健康和社會(huì)的穩(wěn)定，全國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急能力的建立和提升刻不容緩。”在這樣的背景之下，目前我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急能力是否有著長(zhǎng)足的進(jìn)步、是否擁有應(yīng)對(duì)各種公共衛(wèi)生突發(fā)事件的實(shí)力和能力、下一步的發(fā)展的方向是何方，回答這些問(wèn)題，就需要對(duì)當(dāng)代公共衛(wèi)生應(yīng)急能的評(píng)估現(xiàn)狀和管理對(duì)策進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)[3]。本文將從近十年的文獻(xiàn)中尋找答案，將近十年的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行歸納總結(jié)，闡述當(dāng)代公共衛(wèi)生應(yīng)急能力的現(xiàn)狀，并為下一步管理對(duì)策提出建議。

1 資料與方法

1.1 衛(wèi)生應(yīng)急的定義

衛(wèi)生應(yīng)急是指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生前后采取相應(yīng)的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)警、儲(chǔ)備等應(yīng)急準(zhǔn)備以及現(xiàn)場(chǎng)處置等措施及時(shí)對(duì)產(chǎn)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可能因素進(jìn)行預(yù)防和對(duì)己經(jīng)出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行控制同時(shí)對(duì)其他突發(fā)公共事件實(shí)施緊急的醫(yī)療衛(wèi)生救援生命安全的危害[4]。

1.2 檢索資源與檢索策略

1.2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源 檢索的數(shù)據(jù)庫(kù)包括中國(guó)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫(kù)（CNKI）、維普（VIP）期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)和萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)，檢索時(shí)間為2008年1—2月。

1.2.2 檢索式 CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)檢索式為：SU=衛(wèi)生應(yīng)急能力AND（SU=評(píng)估 OR Su=對(duì)策）；維普數(shù)據(jù)庫(kù)檢索式為：題名或關(guān)鍵詞=衛(wèi)生應(yīng)急能力、并且、題名或關(guān)鍵詞=評(píng)估、或者、題名或關(guān)鍵詞=衛(wèi)生應(yīng)急能力、并且、題名或關(guān)鍵詞=對(duì)策；萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)檢索式為：主題：（衛(wèi)生應(yīng)急能力）*主題：（評(píng)估）+主題：（衛(wèi)生應(yīng)急能力）*主題：（對(duì)策）。

1.3 納入與排除標(biāo)準(zhǔn)

1.3.1 納入標(biāo)準(zhǔn) 內(nèi)容包含衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀評(píng)估或衛(wèi)生應(yīng)急能力管理對(duì)策的文獻(xiàn)。

1.3.2 排除標(biāo)準(zhǔn) 重復(fù)文獻(xiàn)；年鑒、法律、工具書(shū)、專(zhuān)利等文獻(xiàn)類(lèi)型；無(wú)有效內(nèi)容文獻(xiàn)；原文語(yǔ)種非中文、英文文獻(xiàn)及無(wú)法下載全文的文獻(xiàn)。

1.4 評(píng)價(jià)過(guò)程

由1人負(fù)責(zé)按照納入排除標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行文獻(xiàn)的篩選和相應(yīng)數(shù)據(jù)的提取；由另外1人按標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)所納入的文獻(xiàn)和提取的數(shù)據(jù)，如有異議由第三方參與意見(jiàn)解決。

2 結(jié)果

2.1 文獻(xiàn)篩選流程及結(jié)果

根據(jù)文獻(xiàn)檢索策略，在三大數(shù)據(jù)庫(kù)共計(jì)初檢文獻(xiàn)84篇，按照納入排除標(biāo)準(zhǔn)，最終納入46篇文獻(xiàn)（見(jiàn)圖1）。

2.2 文獻(xiàn)計(jì)量分析

圖1 文獻(xiàn)篩選路徑

2.2.1 納入文獻(xiàn)類(lèi)型 在納入最終篩選的46篇文獻(xiàn)當(dāng)中，方法學(xué)類(lèi)占17.39%（8/46），現(xiàn)況調(diào)查類(lèi)占76.09%（35/46），綜述類(lèi)文獻(xiàn)占6.52%（3/46）。

2.2.2 納入文獻(xiàn)的發(fā)表時(shí)間分布 納入文獻(xiàn)超過(guò)半數(shù)為2015年后發(fā)表，占總數(shù)的56.52%。詳細(xì)納入文獻(xiàn)時(shí)間分布見(jiàn)圖2。

圖2 納入文獻(xiàn)發(fā)表時(shí)間

2.2.3 納入文獻(xiàn)的地區(qū)分布 按照行政區(qū)劃等級(jí)劃分，直轄市歸入省級(jí)區(qū)劃，將納入文獻(xiàn)內(nèi)容視角劃分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)，其中國(guó)家級(jí)占21.74%（10/46）、省級(jí)占21.74（10/46）、地市級(jí)占45.65（21/46）、縣級(jí)占10.87%（5/46）。

2.3 文獻(xiàn)內(nèi)容分析

2.3.1 評(píng)估方法 納入文獻(xiàn)當(dāng)中往往是以單種研究方法為主要研究方法伴隨多種研究方法互相補(bǔ)充，其中問(wèn)卷調(diào)查法是大部分文獻(xiàn)采用的方法占60.87%（28/46）、德?tīng)柗茖?zhuān)家咨詢(xún)發(fā)占15.22%（7/46）、文獻(xiàn)綜述與系統(tǒng)評(píng)價(jià)法占15.22%（7/46）、情景構(gòu)建法占2.17%（1/46），此外文獻(xiàn)當(dāng)中還提到的方法有訪談法、比較法、邏輯演義法等。

2.3.2 衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀評(píng)估 不同的文獻(xiàn)側(cè)重的時(shí)間、地區(qū)、角度、主體等不盡相同，所以產(chǎn)生的結(jié)果也存在差異甚至截然相反。衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀評(píng)估將遵循求同存異和著眼整體的原則進(jìn)行歸納，通過(guò)分析納入文獻(xiàn)的內(nèi)容，將所提到的衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀評(píng)估相關(guān)的內(nèi)容按照熱度的前五位進(jìn)行逐一分析如下：

（1）衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍能力有待提高：應(yīng)急隊(duì)伍反映了一個(gè)單位的決策層次、技術(shù)能力、人才質(zhì)量和建設(shè)水平，是提升單位核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要保證[5]。首先衛(wèi)生應(yīng)急能力存在差異，孫輝等[6]在2013年全國(guó)衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)急能力評(píng)估的結(jié)果當(dāng)中衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍的得分是較高的，吳忠恕等[7]在蕪湖市的疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力調(diào)查中也認(rèn)為應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但是在其他9篇文獻(xiàn)當(dāng)中提到衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍仍然是一個(gè)需要提高的方面，在衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)當(dāng)中首當(dāng)其沖。

（2）預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不夠完善：突發(fā)公共衛(wèi)生時(shí)間的檢測(cè)包括傳染病監(jiān)測(cè)、不明原因疾病和可能引發(fā)爆發(fā)流行的疾病及其香菇癥狀等的檢測(cè)和衛(wèi)生監(jiān)測(cè)。除葉冬梅等[8]認(rèn)為南京某區(qū)的預(yù)警監(jiān)測(cè)較為靈敏外，其余文獻(xiàn)內(nèi)容表述了預(yù)警監(jiān)測(cè)的各方面不足，例如監(jiān)測(cè)方法不夠科學(xué)完整、監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作鏈中斷等問(wèn)題。

（3）善后評(píng)估工作不到位：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為風(fēng)險(xiǎn)管理必不可少的一步，要求在風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)中必須進(jìn)行。但是由于技術(shù)缺乏或者流于形式等問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在諸多地區(qū)和疾控機(jī)構(gòu)都不能夠很好的進(jìn)行。

（4）應(yīng)急人才缺乏或人才梯隊(duì)結(jié)構(gòu)不良：應(yīng)急人員的能力建設(shè)應(yīng)該被作為公共衛(wèi)生應(yīng)急體系結(jié)構(gòu)建設(shè)的核心[9]，但是由于公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域相對(duì)而言起步較晚、受到社會(huì)的重視度較低，相關(guān)衛(wèi)生應(yīng)急人才相對(duì)匱乏。另外在市級(jí)以下行政單位的衛(wèi)生應(yīng)急人員往往為兼職人員或者沒(méi)有衛(wèi)生應(yīng)急專(zhuān)業(yè)背景的人員擔(dān)任，也阻礙著衛(wèi)生應(yīng)急工作的進(jìn)步與發(fā)展。

（5）財(cái)政支持不足、補(bǔ)償機(jī)制不完善：衛(wèi)生應(yīng)急工作是一項(xiàng)公益性社會(huì)事業(yè)由于不能創(chuàng)收或者是創(chuàng)收較少現(xiàn)有財(cái)政供給難以滿足衛(wèi)生應(yīng)急工作的需要[10]。使衛(wèi)生應(yīng)急工作往往財(cái)政支持不足以滿足實(shí)際需要。衛(wèi)生部門(mén)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、培訓(xùn)、演練、健康教育、物資儲(chǔ)備等衛(wèi)生應(yīng)急經(jīng)費(fèi)難以到位，衛(wèi)生應(yīng)急經(jīng)費(fèi)缺乏長(zhǎng)效投入機(jī)制。

2.3.3 衛(wèi)生應(yīng)急評(píng)估能力管理對(duì)策 （1）增加政府財(cái)政支持，優(yōu)化衛(wèi)生應(yīng)急資源配置：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，政府財(cái)政的支持是這一公益性工作得以順利進(jìn)行的保障。有研究指出，衛(wèi)生指標(biāo)與政府財(cái)政之間存在正相關(guān)關(guān)系，而且對(duì)人均財(cái)政支出更為敏感[11]，但是對(duì)于財(cái)政支持相對(duì)不足的脆弱性地區(qū)，恰恰是衛(wèi)生應(yīng)急工作的重點(diǎn)。因此平衡優(yōu)化衛(wèi)生資源配置是一項(xiàng)必須工作。

（2）加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急人才的引進(jìn)、培養(yǎng)與培訓(xùn)：使用優(yōu)惠政策招聘吸引高水平衛(wèi)生應(yīng)急人才，并使之學(xué)有所用，要留住這些人才就要使之有用武之地[12]。

對(duì)衛(wèi)生應(yīng)急人才進(jìn)行演練和現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查的培訓(xùn)是提高衛(wèi)生應(yīng)急能力的重要途徑。演練時(shí)檢驗(yàn)理論的過(guò)程，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和找出不足，并不斷改進(jìn)的過(guò)程，同時(shí)演練也提高了業(yè)務(wù)熟練程度?，F(xiàn)場(chǎng)處置能力即現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)能力，是公共衛(wèi)生核心能力[13]。經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)的培訓(xùn)才能夠更加專(zhuān)業(yè)、高效的完成公共衛(wèi)生的相關(guān)工作。

（3）完善應(yīng)急機(jī)制，健全應(yīng)急體制：各級(jí)疾病預(yù)防控制中心均應(yīng)當(dāng)有完善的應(yīng)急機(jī)制以及預(yù)防、救治體系[14]，才能夠在突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)及時(shí)高效的啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，并選擇最優(yōu)處理方案。所以應(yīng)急機(jī)制不應(yīng)該是一紙空文，應(yīng)該建立在定期的演練與實(shí)踐的基礎(chǔ)之上。

衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)是提高衛(wèi)生應(yīng)急工作水平的關(guān)鍵，在當(dāng)代衛(wèi)生應(yīng)急工作中已經(jīng)受到重視，但是在應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、預(yù)警系統(tǒng)完善、人才納入和財(cái)政支持上還需要增加政府的財(cái)政支持、完善人才培養(yǎng)機(jī)制和完善應(yīng)急機(jī)制。衛(wèi)生應(yīng)急能力的提升應(yīng)該是一個(gè)長(zhǎng)期的PDCA循環(huán)模式的提升，而不是一蹴而就，在實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在工作中探索改進(jìn)方式。

綜上所述，本研究對(duì)當(dāng)代公共衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀予以評(píng)估，分析相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果，根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況提出相應(yīng)的優(yōu)化建議，以期改善當(dāng)前公共衛(wèi)生應(yīng)急能力，提升各級(jí)疾控中心突發(fā)事件處理水平。