開發(fā)區(qū)低效工業(yè)用地退出與再利用對策研究

王燦 韓璐

濟寧市規(guī)劃設計研究院 山東 濟寧 272000

自1984年我國興辦經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)至今已走過了35個年頭，開發(fā)區(qū)建設已經(jīng)成為引領和拉動城市經(jīng)濟發(fā)展的引擎。然而這30多年來，我國開發(fā)區(qū)也呈現(xiàn)出重擴張輕挖潛、重規(guī)模輕效率、重引資輕規(guī)劃等突出問題，土地資源緊缺與低效利用矛盾則尤其突出。因此，通過低效工業(yè)用地再開發(fā)利用，挖潛存量土地的內涵式發(fā)展方式是目前破解開發(fā)區(qū)土地緊缺，帶動開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展的重要途徑。

一、濟寧市開發(fā)區(qū)低效用地現(xiàn)狀

濟寧市現(xiàn)有15家省級及以上開發(fā)區(qū)，其中省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)14家、國家級高新技術開發(fā)區(qū)1家。筆者通過調研發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)土地指標緊張的問題普遍存在。近年來，國家嚴格控制土地供應，雖然我市采取多種措施保證項目用地，但土地指標仍緊缺。而另一方面，開發(fā)區(qū)也存在一些土地集中利用率、產出率不夠高，存在一些有名無實的“僵尸企業(yè)”占用土地資源的問題。雖然各開發(fā)區(qū)也相繼開展了一些閑置和低效用地清理處置工作，但據(jù)市商務部門統(tǒng)計，截至2018年6月底，15家開發(fā)區(qū)仍存在僵尸企業(yè)近百家，剩余未盤活土地近4000畝。因此，在土地指標日益緊缺的情況下，應以低效工業(yè)用地開發(fā)再利用為導向，加快盤活閑置低效用地，挖掘存量用地，以有效解決開發(fā)區(qū)土地供需矛盾。

二、開發(fā)區(qū)低效用地形成原因

（一）開發(fā)區(qū)準入門檻低

在工業(yè)項目引進入駐環(huán)節(jié)，一些園區(qū)缺少對招商引資項目的科學甄別，執(zhí)行建設用地控制標準不嚴不實；還有一些園區(qū)過度看重短期利益，盲目引進一些低質項目，留下了土地資源閑置低效的隱患。

（二）企業(yè)自身發(fā)展不良

開發(fā)區(qū)內因企業(yè)破產、法人失聯(lián)等各種因素導致停產狀態(tài)的僵尸企業(yè)及因經(jīng)營不善處于半停產狀態(tài)的低效企業(yè)大量存在，部分企業(yè)圈而不建、建設拖沓、建而未用，土地供應后長期不能形成產值、稅收等經(jīng)濟效益。

（三）土地閑置空閑成本較低

閑置空閑低效土地認定和處置缺少頂層制度設計、相關法律不完備，認定及查處標準不健全、體制不暢和再利用機制指導缺失等現(xiàn)實障礙，致使企業(yè)閑置低效土地長期得不到合理處理。

（四）土地供應監(jiān)管機制不健全

在土地供應方面，往往重視審批、對批后監(jiān)管則重視程度不夠，常常由于審批環(huán)節(jié)時間較長，容易產生“先用后征、邊用邊征、零批整用”等違法違規(guī)問題，主管部門對各行業(yè)用地規(guī)模和配置難以進行有效監(jiān)管，用地的批后監(jiān)管未形成有效機制。

三、開發(fā)區(qū)低效用地再利用的對策研究

（一）完善產業(yè)項目用地準入考核機制

一是在土地出讓合同中，建立科學合理的產業(yè)用地控制指標標準，將工業(yè)項目投入產出指標、容積率、建筑強度、行政辦公及生活服務設施占比等控制性指標納入土地使用條件；并明確低效用地退出約定；提高工業(yè)用地投資強度，執(zhí)行投資強度最低標準制度。二是加強工業(yè)項目用地供應的靈活性。工業(yè)項目用地可以采取縮短出讓年限、國有土地租賃、先租后讓、租讓結合等方式降低投資門檻，促進有潛力的優(yōu)質企業(yè)落戶。

（二）合理構建低效工業(yè)用地評價指標體系

建議嘗試結合定量的評價方式來認定低效工業(yè)用地，可以能夠更準確地識別出低效工業(yè)用地，更加真實全面地了解低效工業(yè)用地的情況，準確把握工業(yè)用地的綜合發(fā)展水平和地塊發(fā)展差異，為下一步低效工業(yè)用地的轉型升級、土地價值的挖掘提供明確的對象及工作重點。筆者以低效工業(yè)用地評價為導向，并考慮數(shù)據(jù)的可得性、產業(yè)用地特點等實際情況，建議指標體系如下。

表1 低效工業(yè)用地評價指標體系

（三）盡快建立低效用地退出機制

政府職能部門應通過建立對企業(yè)的引導激勵機制和懲罰退出機制，促進落后低效產能工業(yè)用地退出。通過專項資金補償、信貸優(yōu)惠等措施，鼓勵低效工業(yè)用地提升土地利用水平、產業(yè)轉型升級，引導低效工業(yè)由被動退出到主動退出轉變。

（四）完善產業(yè)用地項目供地方式

改革產業(yè)項目供地方式，對工業(yè)用地采用彈性年期出讓制度。實行工業(yè)用地彈性年期出讓，可以有效降低企業(yè)的用地成本。進一步鞏固和強化產業(yè)項目供地建設雙合同監(jiān)管制度，明確產業(yè)項目供后監(jiān)管主體和監(jiān)管職責，研究深化產業(yè)項目開發(fā)建設監(jiān)管協(xié)議約定內容，探索構建監(jiān)管協(xié)議落實情況考核機制，促進產業(yè)項目供后監(jiān)管落到實處。

（五）建立產業(yè)用地項目量化考核機制

建立低效工業(yè)用地再開發(fā)臺賬，并將低效工業(yè)用地再開發(fā)情況納入政府政績考核評價體系，動態(tài)進行監(jiān)督審查和綜合防控，通過目標責任制強化地方政府土地集約利用管理行為。根據(jù)工作任務落實情況，對完成較好的單位給予用地指標等方面的獎勵；對不能完成任務的單位進行一定的懲罰。

四、結語

總體來說，開發(fā)區(qū)低效工業(yè)用地的利用再開發(fā)是一個系統(tǒng)工程，本文主要基于實踐調研工作，分析了低效用地的成因，嘗試提出了相關的策略和建議，今后還需要進一步加強理論方面的研究和學習，以便更好地指導實踐。