整體協(xié)同：政府治理范式的探索與創(chuàng)新
——基于麗水生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐與啟示

楊 琳

（中共麗水市委黨校，浙江 麗水 323000）

生態(tài)文明建設(shè)的核心是正確處理人與自然的關(guān)系，摒棄過(guò)去“先污染，后治理”的觀念和做法，通過(guò)體制改革和政策調(diào)整，改變過(guò)去“以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的不合理的現(xiàn)象，走保護(hù)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏之路。麗水作為華東地區(qū)的重要生態(tài)安全的屏障，一直致力于生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題的探索。 2014年麗水被列為首批國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)，經(jīng)過(guò)多年的努力，取得了不俗的成績(jī)：擁有“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)” “國(guó)家園林城市”“國(guó)家森林城市” “全國(guó)文明城市”等榮譽(yù)。麗水的成效源于準(zhǔn)確解讀生態(tài)文明建設(shè)的核心思想和觀點(diǎn)，審慎面對(duì)制約生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中的突出問(wèn)題，理性分析生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和有力條件，從宏觀和微觀兩個(gè)層面逐步構(gòu)筑起一個(gè)相對(duì)完整的政策制度體系。麗水的實(shí)踐為同類(lèi)區(qū)域探索生態(tài)文明建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒和可復(fù)制、可推廣的模式。

一、麗水生態(tài)文明（先行示范區(qū)）建設(shè)的核心思想與關(guān)鍵任務(wù)

盡管麗水生態(tài)文明建設(shè)起步較早，取得了不斐成績(jī)，但仍存在生態(tài)文明建設(shè)“碎片化” “棘手性”的治理難題，并逐漸成為制約新時(shí)期推進(jìn)麗水生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)約束。具體來(lái)看，主要表現(xiàn)在宏觀層面的生態(tài)文明建設(shè)體制制度性壁壘，諸如生態(tài)文明建設(shè)要求與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；生態(tài)文明建設(shè)缺乏領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力；地方政府生態(tài)責(zé)任缺失；環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策配套制度缺失等。微觀層面生態(tài)文明建設(shè)“懸浮”的問(wèn)題。如生態(tài)文明建設(shè)的理念和制度難以全覆蓋于生態(tài)、生產(chǎn)和生活領(lǐng)域，難以形成全社會(huì)公共參與的格局等。因此，麗水生態(tài)文明先行示范區(qū)創(chuàng)建的戰(zhàn)略定位就是從補(bǔ)足短板出發(fā)，提出“全國(guó)生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新區(qū)、全國(guó)山區(qū)集聚集約發(fā)展示范區(qū)、全國(guó)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)和華東地區(qū)綠色生態(tài)安全保護(hù)屏障”四大戰(zhàn)略定位。核心任務(wù)就是以體制制度建設(shè)為核心的治理范式創(chuàng)新，從而破解麗水生態(tài)文明建設(shè)的瓶頸制約。

面對(duì)瓶頸，麗水通過(guò)現(xiàn)狀研判，認(rèn)為造成本地生態(tài)文明建設(shè)“碎片化”和“棘手性”治理難題的深層原因在于生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性和長(zhǎng)期性的工程。一方面，生態(tài)治理作為極為浩大的生態(tài)環(huán)保工程，成本昂貴，任務(wù)艱巨，具有顯著的公益性質(zhì)。市場(chǎng)主體由于缺乏動(dòng)力機(jī)制，社會(huì)組織和個(gè)人勢(shì)單力薄，難以承擔(dān)昂貴成本，這就需要政府借助公共資源和公共權(quán)力來(lái)承擔(dān)。另一方面，生態(tài)文明建設(shè)關(guān)涉多方復(fù)雜的利益，既無(wú)法依賴市場(chǎng)的自發(fā)的調(diào)節(jié)行為，也無(wú)法單純依賴企業(yè)和公民的自覺(jué)，因此政府必須充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立健全一套規(guī)范市場(chǎng)行為、鼓勵(lì)企業(yè)綠色發(fā)展，引導(dǎo)全社會(huì)共同參與生態(tài)建設(shè)的保障機(jī)制。麗水改變以往各自為政、畸輕畸重的做法，將生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)融入政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各領(lǐng)域，將9個(gè)縣市區(qū)、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村看成一個(gè)整體，共同納入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃和部署，協(xié)調(diào)和整合政府內(nèi)部、公私部門(mén)之間的關(guān)系和功能，努力形成有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的體制合力，推動(dòng)原有空間、產(chǎn)業(yè)和資源的整合優(yōu)化，人口、資本、土地等要素的集聚集約，使生態(tài)文明建設(shè)全覆蓋于生態(tài)、生產(chǎn)和生活的領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)“百姓富、生態(tài)美”有機(jī)統(tǒng)一的目標(biāo)。

二、麗水生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中政府治理層面呈現(xiàn)的突出問(wèn)題

（一）宏觀層面：制度陷阱

1.多規(guī)沖突

麗水生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐中，長(zhǎng)期以來(lái)存在著各種規(guī)劃自成體系，“多規(guī)沖突”、標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題。導(dǎo)致目標(biāo)、原則、標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)缺乏一致性和協(xié)調(diào)性。如，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃的指導(dǎo)思想往往過(guò)分重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃作為配套規(guī)劃，常常是“有名無(wú)實(shí)”，即使設(shè)立了環(huán)境保護(hù)的約束性目標(biāo)，但當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相沖突時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)往往處于讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的境遇，致使生態(tài)環(huán)境問(wèn)題難以從根本上得到解決。同時(shí)各類(lèi)規(guī)劃由于缺乏約束框架、限度和統(tǒng)籌、銜接，無(wú)法從總體上對(duì)麗水全域發(fā)展形成統(tǒng)一科學(xué)的空間開(kāi)發(fā)指引，導(dǎo)致資源錯(cuò)配，無(wú)形中加劇了資源供求矛盾。

2.職能缺位

麗水長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，僅靠單個(gè)部門(mén)難以承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)的綜合職能。生態(tài)文明建設(shè)既需要環(huán)保部門(mén)的大力推進(jìn)，還關(guān)涉綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的通力協(xié)作和行政行業(yè)主管部門(mén)的配合。然而，缺乏協(xié)調(diào)與溝通的政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)間往往彼此獨(dú)立，致使各自為政、監(jiān)督混亂等現(xiàn)象頻發(fā)。同時(shí)，當(dāng)?shù)夭块T(mén)由于受制當(dāng)?shù)卣孀非驡DP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展安排，誘發(fā)環(huán)保目標(biāo)任務(wù)在層層分解，相關(guān)環(huán)保規(guī)制無(wú)法到位和政策執(zhí)行不力的問(wèn)題。

3.責(zé)任缺位

地方政府作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要管理者，更是地方環(huán)境質(zhì)量的主要責(zé)任人。長(zhǎng)期以來(lái)以GDP考核為主的地方政府政績(jī)考核，致使地方政府缺乏正確的政績(jī)觀，政府的決策和行為唯GDP馬首是瞻。在麗水發(fā)展的初期，也曾出現(xiàn)以犧牲資源、環(huán)境換經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而造成環(huán)境污染等生態(tài)問(wèn)題。因此缺失以生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)步和積極成果為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效考核，必然導(dǎo)致大量沒(méi)有環(huán)評(píng)規(guī)制的決策的執(zhí)行，產(chǎn)生大量負(fù)外部性問(wèn)題。同時(shí)生態(tài)治理牽涉面較廣，短期內(nèi)甚至?xí)?yán)重影響一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，容易造成地方政府普遍偏好投入少見(jiàn)效快的治標(biāo)策略，不利于麗水的可持續(xù)性發(fā)展。

4.制度缺失

麗水作為華東生態(tài)屏障，肩負(fù)全省生態(tài)安全的重任，是浙江的生態(tài)大后方。但麗水的生態(tài)屏障作用未引起各方重視，促進(jìn)源頭可持續(xù)發(fā)展的有關(guān)政策尚未全面落實(shí)。已有的經(jīng)濟(jì)核算制度和考核制度難以反映生態(tài)建設(shè)的成本、效益、責(zé)任。如自然資源產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制尚未健全，損害賠償制度、責(zé)任追究制度有待進(jìn)一步理順和提出等。

（二）微觀層面：綠色發(fā)展的“懸浮”

1.發(fā)展空間受限

發(fā)展空間受限是長(zhǎng)期以來(lái)麗水經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)滯后的重要自然原因。麗水地貌以山地為主，能夠直接用于城鎮(zhèn)化、生態(tài)工業(yè)建設(shè)的土地僅占國(guó)土面積的1%。同時(shí)人口聚集性低、分布廣泛的地域特點(diǎn)給生產(chǎn)要素集聚發(fā)展造成了壓力。這種人口集聚和空間布局上呈現(xiàn)不合理性的特點(diǎn)，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.生態(tài)治理復(fù)雜性

麗水的地貌以“山水林土田”的結(jié)構(gòu)為特征，山林面積占比大，土地田地面積占比小，河床高，徑流量較小，整體生態(tài)的敏感性和脆弱性較強(qiáng)，因此在一定程度上影響了綠色發(fā)展的進(jìn)程。近些年來(lái)，麗水在推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，環(huán)保壓力逐漸增大，特別是節(jié)能減排壓力增大。部分生產(chǎn)和生活用水由于受到資金和技術(shù)限制難以進(jìn)行污水處理或回流利用，造成可再生水資源開(kāi)發(fā)利用不夠，節(jié)約不夠，污染環(huán)境等問(wèn)題。大規(guī)模人工開(kāi)發(fā)和種植技術(shù)的推廣，致使原有的生態(tài)平衡受到影響，還會(huì)造成化學(xué)農(nóng)藥的大量使用，引起土壤和水源污染等。

3．產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

長(zhǎng)期以來(lái)，麗水綠色發(fā)展的基礎(chǔ)薄弱，集聚發(fā)展能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。三次產(chǎn)業(yè)中傳統(tǒng)行業(yè)占比過(guò)高，新興產(chǎn)業(yè)含量較低。一產(chǎn)規(guī)?；凝堫^企業(yè)較少，缺乏大而強(qiáng)的企業(yè)和知名品牌的帶動(dòng)。二產(chǎn)內(nèi)部傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量低，新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、發(fā)展慢；三產(chǎn)內(nèi)部高端產(chǎn)業(yè)和龍頭尚未形成，以中低端旅游業(yè)為主。一產(chǎn)和三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)與高附加值不夠。服務(wù)配套設(shè)施不健全，具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的品牌尚未形成，潛在的生態(tài)優(yōu)勢(shì)尚未轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

4.公眾的生態(tài)理念需進(jìn)一步提升

麗水生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)仍然處于政府大力推進(jìn)的階段，公眾和相關(guān)非政府組織的力量相對(duì)薄弱，影響力較小，沒(méi)有得到重視。近年來(lái)，盡管麗水人民生態(tài)意識(shí)和環(huán)保意識(shí)有所覺(jué)醒，但公眾對(duì)涉及環(huán)境問(wèn)題的重大決策事件參與度不高、議政能力欠缺。多方主體參與生態(tài)共建共治的格局尚未形成。

三、整體協(xié)同：麗水生態(tài)文明先行示范區(qū)政府治理創(chuàng)新范式

為保障生態(tài)文明先行示范區(qū)戰(zhàn)略的有效落地，克服體制制度壁壘和綠色發(fā)展的障礙，麗水從宏觀與微觀兩個(gè)層面推進(jìn)生態(tài)文明先行示范區(qū)的整體性運(yùn)作。宏觀層面，以生態(tài)文明建設(shè)制度系統(tǒng)探索為導(dǎo)向，探索政策、規(guī)制、服務(wù)供給和監(jiān)督層面的一致性。通過(guò)整合規(guī)劃、組織、職能，推進(jìn)部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，形成整體建設(shè)合力。微觀層面，構(gòu)建 “上下內(nèi)外”橫縱交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理，形成生態(tài)文明建設(shè)覆蓋生態(tài)、生產(chǎn)和生活全領(lǐng)域和全過(guò)程。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，逐步形成了生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中以“整體協(xié)同”為核心的地方政府治理創(chuàng)新范式。

（一）宏觀層面整體治理：系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)

1. 強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)多規(guī)銜接融合，提升規(guī)劃的整體性、科學(xué)性和綠色化

針對(duì)“多規(guī)沖突”的問(wèn)題，麗水以示范區(qū)“四大戰(zhàn)略”定位為基準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)。在規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和建設(shè)過(guò)程中，堅(jiān)持以生態(tài)建設(shè)的理念引領(lǐng)規(guī)劃，以優(yōu)化人口和生產(chǎn)力布局建構(gòu)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)為基本框架。通過(guò)制定《麗水市生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》，科學(xué)設(shè)定生態(tài)紅線管控區(qū)，根據(jù)不同區(qū)域主體的功能定位及發(fā)展導(dǎo)向，實(shí)行差別化的區(qū)域開(kāi)發(fā)管理政策。以規(guī)劃編制為契機(jī)，全面落實(shí)生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)要求，科學(xué)布局生態(tài)、生產(chǎn)和生活三大空間，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、土地、城鎮(zhèn)和交通等規(guī)劃的“多規(guī)融合”。有序做好規(guī)劃的銜接，做到規(guī)劃編制“三個(gè)一”，突出“空間一張圖”，以生態(tài)空間“紅線管治”為綱，探索生態(tài)、空間、城鎮(zhèn)、交通、產(chǎn)業(yè)的“多規(guī)合一”。突出“市域一盤(pán)旗”，以組織實(shí)施新一輪《麗水市城市總體規(guī)劃（2016—2030）》為契機(jī)，堅(jiān)持新型生態(tài)城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向，統(tǒng)籌推進(jìn)美麗麗水、美麗縣城、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；突出“產(chǎn)業(yè)一條龍”，以深化龍頭企業(yè)帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)鏈培育和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育為重點(diǎn)，完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系，不斷提升規(guī)劃的整體性、科學(xué)性和綠色化。

2.整合組織的功能，推進(jìn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)作，形成整體建設(shè)合力

在充分發(fā)揮市場(chǎng)資源基礎(chǔ)配置作用的同時(shí)，麗水通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部層級(jí)和功能的整合，強(qiáng)化在生態(tài)文明建設(shè)方面的綜合協(xié)調(diào)能力，切實(shí)解決地方保護(hù)、部門(mén)職能交叉而造成的政出多門(mén)、責(zé)任不落實(shí)、需求反應(yīng)各自為政、執(zhí)法不統(tǒng)一等問(wèn)題。一是完善組織領(lǐng)導(dǎo)體系，成立了以市委書(shū)記、市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的全市國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)總體指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)。各縣（市區(qū)）對(duì)應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作機(jī)制，市直各有關(guān)部門(mén)圍繞自身工作職能協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。二是建立工作落實(shí)分工體系。通過(guò)召開(kāi)全市動(dòng)員和推進(jìn)大會(huì)，統(tǒng)一理念，廣泛發(fā)動(dòng)群眾。明確責(zé)任分工，編制、印發(fā)《貫徹落實(shí)〈國(guó)家發(fā)改委等六部委關(guān)于開(kāi)展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)（第一批）的通知〉實(shí)施意見(jiàn)》《示范區(qū)建設(shè)任務(wù)分解方案》《項(xiàng)目指南》等文件，明確示范區(qū)建設(shè)的時(shí)間、路線和任務(wù)。把目標(biāo)任務(wù)逐項(xiàng)落實(shí)到責(zé)任單位、責(zé)任人。各有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，密切協(xié)調(diào)配合，形成強(qiáng)大的建設(shè)合力。

3.以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督

麗水通過(guò)定期組織開(kāi)展對(duì)示范區(qū)建設(shè)實(shí)施情況的跟蹤和督促檢查，及時(shí)通報(bào)評(píng)估和督查結(jié)果，促進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)和政策的落實(shí)。同時(shí)引導(dǎo)干部樹(shù)立正確的績(jī)效觀，一是建立生態(tài)文明績(jī)效考核與責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)行差異化考核，將“生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生幸?！弊鳛橹攸c(diǎn)考核指數(shù)，吸納減排任務(wù)、水、氣、生態(tài)環(huán)境滿意度等生態(tài)指標(biāo)進(jìn)入考核范圍，與干部年度評(píng)優(yōu)掛鉤。二是制定《麗水市生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，開(kāi)展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境（自然資源資產(chǎn)）離任審計(jì)試點(diǎn)，探索生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)辦法，進(jìn)一步提升干部的生態(tài)文明理念和責(zé)任意識(shí)。

4.探索制度、機(jī)制建設(shè)，系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)文明制度的架構(gòu)

農(nóng)村集體土地、林權(quán)關(guān)乎農(nóng)民的民生、社會(huì)穩(wěn)定、耕地紅線和生態(tài)保護(hù)。麗水結(jié)合本地實(shí)情，探索實(shí)行林權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)抵押貸款機(jī)制，組建了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，在全國(guó)率先出臺(tái)了《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”抵押工作提供司法保障的試行意見(jiàn)》，率先實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民基本產(chǎn)權(quán)全部可抵押融資，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。為進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境資源配置，強(qiáng)化污染物剛性約束，麗水實(shí)行主要污染物排放財(cái)政收費(fèi)和排污權(quán)基本賬戶制度，健全環(huán)境資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。探索水利產(chǎn)權(quán)制度改革，完善水資源管理配套制度建設(shè)。從各層面系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)制度的架構(gòu)。

（二）微觀層面協(xié)同治理：有序推進(jìn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活的綠色化

1.空間整合，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間開(kāi)發(fā)格局

空間整合主要是指突出空間規(guī)劃作為政策管控的重要手段。面對(duì)發(fā)展空間受限的困境，麗水始終堅(jiān)持城鎮(zhèn)化建設(shè)必須與主體功能區(qū)發(fā)展定位相符，嚴(yán)格對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)空間管控，強(qiáng)化對(duì)所轄縣（市）和重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃引導(dǎo)。一是通過(guò)優(yōu)化格局，提升市域空間績(jī)效。按照主體功能定位，將全市劃分為“城市核心區(qū)、城市拓展區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)”四大分區(qū)，形成“有限開(kāi)發(fā)、點(diǎn)狀集聚、面上保護(hù)、組團(tuán)發(fā)展”的格局。按照“中心帶動(dòng)、小縣大城、美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村”四級(jí)方向開(kāi)發(fā)、優(yōu)化城鎮(zhèn)體系。依托高速公路、高速鐵路，串聯(lián)東西、南北城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)以東帶西、以北促南，加快區(qū)域一體化進(jìn)程。二是推進(jìn)“四美麗水”建設(shè)，打造美麗城市、美麗縣城、美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村的宜居城市。三是建立“三類(lèi)空間”保護(hù)和發(fā)展機(jī)制，強(qiáng)化空間管制。合理確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間的適度規(guī)模和比例結(jié)構(gòu)，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)和約束，人口內(nèi)聚外遷的布局指引，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局、人口分布與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。近年來(lái)，麗水先后獲得中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)、國(guó)家園林城市、中國(guó)長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)、全國(guó)“美麗山水城市”等殊榮。

2.部門(mén)協(xié)作，系統(tǒng)推進(jìn)綜合生態(tài)環(huán)保工程

部門(mén)協(xié)作是指通過(guò)橫縱兩個(gè)維度促進(jìn)部門(mén)間和不同層級(jí)部門(mén)間的協(xié)作。麗水作為浙江生態(tài)安全的屏障和華東地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組織部分，嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》和《麗水市生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》的要求，系統(tǒng)推進(jìn)綜合生態(tài)環(huán)保工程，切實(shí)擔(dān)負(fù)起了全省生態(tài)安全應(yīng)盡的責(zé)任。一是以國(guó)土部門(mén)牽頭，水利、林業(yè)等部門(mén)共同負(fù)責(zé)，推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)領(lǐng)域的保護(hù)和修復(fù)工作。以甌江源頭區(qū)為重點(diǎn)，組織實(shí)施了植樹(shù)造林、水土流失防治、水生態(tài)保護(hù)、退耕還林還草、礦山生態(tài)修復(fù)等生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作。二是以環(huán)保部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)牽頭，水利局、建設(shè)局、交通局、公安、城管、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、各縣市區(qū)政府等部門(mén)的共同承擔(dān)，開(kāi)展區(qū)域環(huán)境綜合整治和固體、危險(xiǎn)廢棄物的有效處置。經(jīng)過(guò)十多年的努力，麗水生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)連續(xù)15年全省第一，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量公眾滿意度連續(xù)十年居全省11個(gè)設(shè)區(qū)市首位，生態(tài)文明總指數(shù)躍居全省第一。

3.產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)、綠色發(fā)展

產(chǎn)業(yè)融合一般是指構(gòu)建第一、二、三產(chǎn)業(yè)的緊密聯(lián)系、相互交融、相互支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。麗水始終堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則，通過(guò)深入實(shí)施生態(tài)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市的發(fā)展戰(zhàn)略，整合現(xiàn)有三大產(chǎn)業(yè)資源，構(gòu)建“3+3”生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，加快推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)服務(wù)業(yè)“三次產(chǎn)業(yè)”協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)旅游業(yè)、養(yǎng)生（養(yǎng)老）業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)“三大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”特色發(fā)展。以最小的資源環(huán)境代價(jià)謀求最大限度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙豐收。2006年以來(lái)的十二年間，全市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）增長(zhǎng)1.2倍，地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）增長(zhǎng)2.9倍，一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)4.2倍，城鄉(xiāng)居民收入分別增長(zhǎng) 2 倍和 4.1倍。2018年麗水成為全國(guó)首個(gè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革試點(diǎn)市，首個(gè)國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)試驗(yàn)區(qū)。

4.文化整合，激發(fā)公眾廣泛參與的自覺(jué)

文化整合是指不同文化相互吸收、融合、涵化而趨于一體化的過(guò)程。麗水始終將內(nèi)涵豐富、獨(dú)具特色的地域文化作為生態(tài)文化的重要內(nèi)容和源泉，將歷史存留的生態(tài)倫理道德觀與社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系建設(shè)相融合，將生態(tài)保護(hù)的理念內(nèi)化于心，外化于行，彰顯麗水生態(tài)文化獨(dú)特的魅力。在深入挖掘傳統(tǒng)生態(tài)文化基礎(chǔ)上，以“甌江文化”這一生態(tài)文化品牌體系為統(tǒng)領(lǐng)，推進(jìn)傳統(tǒng)文化與綠色發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，打造麗水新的區(qū)域形象。同時(shí)緊密結(jié)合麗水的市情、民情，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀與生態(tài)文明示范區(qū)創(chuàng)建、全國(guó)文明城市創(chuàng)建、綠富美建設(shè)、大花園建設(shè)等相互融合，形成深厚、豐富、多元、繁榮的生態(tài)文化體系，有效助推了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。經(jīng)過(guò)多年來(lái)持之以恒的宣傳和教育，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明已成為全麗水人的共識(shí)，生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式上的綠色轉(zhuǎn)型已逐漸成為各級(jí)黨委政府決策、企業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)公眾行為上的自覺(jué)。全市人民對(duì)麗水生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)不斷深入，逐漸形成公眾參與、多方支持的建設(shè)格局。

四、麗水生態(tài)文明先行示范區(qū)政府治理范式的經(jīng)驗(yàn)啟示

麗水生態(tài)文明先行示范區(qū)治理范式的探索，為我們從理論上思考生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中地方政府如何實(shí)行有效治理提供有益的啟示。

（一）堅(jiān)持以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)公共政策

公共政策不僅對(duì)社會(huì)、個(gè)體的行為具有約束和限制的消極功能，還具有理念確認(rèn)和行動(dòng)引導(dǎo)的積極內(nèi)涵，因而體現(xiàn)為一種價(jià)值導(dǎo)向。麗水生態(tài)文明建設(shè)取得的成效，首先在于始終從戰(zhàn)略的高度看待生態(tài)問(wèn)題，探索以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)公共政策的思路，發(fā)揮生態(tài)文明理念對(duì)公共政策的啟迪、引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，不斷提升公共政策的整體性、科學(xué)性和綠色化。其次麗水立足于全省和全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，因地制宜、審慎布局，探索將生態(tài)文明建設(shè)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)有機(jī)融合，從規(guī)劃、制度、服務(wù)供給、監(jiān)督、考核等各層面彰顯生態(tài)文明的意蘊(yùn)，以權(quán)威、穩(wěn)定、科學(xué)的整體規(guī)劃和建設(shè)方案，有效發(fā)揮對(duì)麗水發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)功能，這是麗水生態(tài)文明建設(shè)健康發(fā)展的重要前提。

（二）堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)的整體治理

生態(tài)的整體治理，是解決當(dāng)前生態(tài)建設(shè)發(fā)展中漸增復(fù)雜性問(wèn)題的新思路。麗水生態(tài)文明建設(shè)取得成效，其中一個(gè)關(guān)鍵因素在于市委市政府的高度重視，建立了科學(xué)合理的領(lǐng)導(dǎo)體制，從宏觀和微觀兩個(gè)層面構(gòu)建了自上而下完整的生態(tài)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)，形成了運(yùn)轉(zhuǎn)有效、組織得力的整體治理機(jī)制，這種以“協(xié)調(diào)”和“整合”為基本手段的治理形式，既可以在橫向同級(jí)政府之間、縱向各層級(jí)政府之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同，還可以在公私部門(mén)、不同領(lǐng)域之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同，促使生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和手段相互增益，有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的理念從橫縱兩個(gè)維度全覆蓋于生態(tài)、生產(chǎn)和生活領(lǐng)域，保證了生態(tài)文明建設(shè)能夠有序、有效、深入推進(jìn)。

（三）堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)的區(qū)域協(xié)同策略

麗水生態(tài)文明建設(shè)取得實(shí)效，還在于采取了正確的推進(jìn)策略。橫向上建設(shè)區(qū)域生態(tài)、實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，縱向上開(kāi)展美麗城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。從橫向上，麗水科學(xué)合理地把全市9縣市進(jìn)行了功能區(qū)分，不同區(qū)域發(fā)揮著不同的生態(tài)功能，布局不同的產(chǎn)業(yè)。如蓮都著重發(fā)展生態(tài)工業(yè)，龍泉、慶元、景寧、遂昌重點(diǎn)提供生態(tài)服務(wù)功能，縉云、青田突出發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，松陽(yáng)、云和建設(shè)新型生態(tài)田園城市。這些區(qū)域的不同定位和功能在總體上呈現(xiàn)出既與縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，又在功能上互補(bǔ)、效益上互增的生態(tài)建設(shè)格局?？v向上，圍繞城市和農(nóng)村不同的發(fā)展定位和特點(diǎn)，開(kāi)展美麗麗水、美麗縣城、美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村“四美”建設(shè)，使城市和農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)同步推進(jìn)，各具特點(diǎn)，相得益彰，呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。