基于鄉(xiāng)村治理邏輯的農(nóng)村宅基地改革制度表達(dá)

新修改的《土地管理法》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村宅基地改革進(jìn)入新的階段。新《土地管理法》的內(nèi)容表明，宅基地改革試點(diǎn)尚未達(dá)到最初的目標(biāo)定位，各試點(diǎn)地區(qū)普遍存在措施保守的現(xiàn)象。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，應(yīng)當(dāng)按照優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯，消除一戶多宅、違法占地等引發(fā)農(nóng)村空心化現(xiàn)象的因素，通過完善村莊規(guī)劃，提高土地使用效率，并結(jié)合農(nóng)村人口城市化和鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)要求，重塑我國(guó)宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地和房屋的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。宅基地改革必須保障進(jìn)城定居農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，可借鑒當(dāng)年承包地改革的經(jīng)驗(yàn)，一次性解決宅基地分配問題，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮。

中共中央十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全”的社會(huì)治理目標(biāo)，提出“推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，就要進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制改革，提高鄉(xiāng)村治理資源整合度”。鄉(xiāng)村治理是我國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要組成部分，但影響我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的因素眾多，而農(nóng)村土地制度的設(shè)計(jì)和改革是極為重要的因素。農(nóng)村宅基地改革關(guān)系我國(guó)集體建設(shè)用地入市交易的成敗，關(guān)系國(guó)家、集體和個(gè)人之間利益的分配，關(guān)系我國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)治理的和諧有序。因此，本文以改善和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的基本邏輯作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)城市化和工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)要求，剖析我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》等立法的得失，探討如何進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)，在保障農(nóng)民居住權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地房屋資產(chǎn)的合理流動(dòng)。

一、農(nóng)村宅基地改革的重要目標(biāo)在于改善鄉(xiāng)村治理

我國(guó)宅基地的基本制度，奠基于20世紀(jì)60年代人民公社初期。中華人民共和國(guó)成立以后，我國(guó)開展了從互助組、初級(jí)社、高級(jí)社到人民公社的集體化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民私人所有的土地全部歸集體所有和使用，唯一例外的就是農(nóng)村宅基地和宅基地上的建筑物。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例》和1963年《中共中央關(guān)于對(duì)各地社員宅基地問題作一些補(bǔ)充的通知》，確立了我國(guó)宅基地制度的基本內(nèi)容：宅基地所有權(quán)歸集體，但由農(nóng)民無償使用，任何個(gè)人不得對(duì)其進(jìn)行買賣，農(nóng)民對(duì)其宅基地上面的房屋享有所有權(quán)，在一定條件下農(nóng)民有權(quán)對(duì)宅基地上的房屋進(jìn)行買賣和租賃，農(nóng)戶建房可以向集體申請(qǐng)宅基地。這兩個(gè)有關(guān)農(nóng)村宅基地的文件雖然歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)，但其所確立的宅基地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”原則，以及宅基地限制買賣、租賃等制度，仍然構(gòu)成我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度的核心內(nèi)容。這種農(nóng)村宅基地制度，在我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)以及快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期，已經(jīng)與鄉(xiāng)村治理的要求存在脫節(jié)，因此有必要對(duì)現(xiàn)行宅基地制度進(jìn)行改革。農(nóng)村宅基地制度不適應(yīng)鄉(xiāng)村治理要求，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）農(nóng)村宅基地空心化現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)宅基地制度設(shè)計(jì)的初衷，是把宅基地作為農(nóng)村居民建房使用的社會(huì)公共福利。在1998年之前，我國(guó)對(duì)宅基地的管理并沒有進(jìn)行規(guī)范，而是由各集體經(jīng)濟(jì)組織自行審批建房，也沒有確立一戶一宅的宅基地使用原則。這導(dǎo)致一戶多宅現(xiàn)象普遍存在，超面積超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地建房也屢見不鮮。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致大量農(nóng)村房屋長(zhǎng)期處于空置狀態(tài)。而宅基地和房屋又僅能在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部很難找到符合條件的受讓人，農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)受到較大限制。［1］同時(shí)，舉家進(jìn)城定居農(nóng)民不愿意以超低價(jià)格出讓房屋和宅基地，而寧可讓房屋任憑風(fēng)吹雨打自然損壞。再加上我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份往往與戶籍相掛鉤，已經(jīng)定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民為了維持集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，不愿意將戶口遷入實(shí)際定居的城鎮(zhèn)，這又進(jìn)一步加劇了農(nóng)村宅基地和房屋空置的現(xiàn)象。這種制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致了農(nóng)村空閑住宅大量存在，占用了大量的農(nóng)村宅基地，既造成農(nóng)村宅基地的空心化，也導(dǎo)致大量宅基地使用效率低下。農(nóng)村宅基地空心化，與嚴(yán)格受限的宅基地和農(nóng)民房屋交易有關(guān)，也與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的標(biāo)準(zhǔn)緊密相連。

（二）現(xiàn)行宅基地制度成為我國(guó)農(nóng)民市民化的障礙

伴隨著工業(yè)化而產(chǎn)生的城市化，農(nóng)村人口不斷減少，這是任何一個(gè)國(guó)家工業(yè)化和城市化過程中必然發(fā)生的現(xiàn)象。自從我國(guó)20世紀(jì)90年代開始大規(guī)模工業(yè)化和城市化以來，農(nóng)村人口的絕對(duì)數(shù)量和占比不斷下降。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2018年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量為83137萬人，比上一年增加1790萬人；鄉(xiāng)村常住人口56401萬人，同比減少1260萬人；2018年城鎮(zhèn)化率59.58%，比上一年提高1.06%。城市擁有更為完善的公共服務(wù)系統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)鏈分布結(jié)構(gòu)更為合理，城市居民擁有更多的就業(yè)選擇機(jī)會(huì)，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，同等資源的投入在城市地區(qū)能夠產(chǎn)生更高的效益，能實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)資源的更有效利用，這是城市相對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)勢(shì)所在。世界各國(guó)的歷史已經(jīng)證明了，一個(gè)城市的人口基數(shù)，與當(dāng)?shù)厝司杖牒腿司a(chǎn)值呈正相關(guān)關(guān)系，一個(gè)國(guó)家的城市化程度是該國(guó)現(xiàn)代化水平的基本標(biāo)志?？梢哉f，農(nóng)村居民的城市化，是解決農(nóng)村地區(qū)存在的一系列問題的根本途徑。

正因如此，中央政府近些年來采取各種措施來打破城鄉(xiāng)戶籍隔離，鼓勵(lì)合適的農(nóng)民定居城市。在我國(guó)外出務(wù)工農(nóng)村人口群體中，有相當(dāng)高比例的人口有舉家在城市定居的意愿，卻往往因?yàn)楦甙旱某鞘邪布页杀径y遂心愿。他們?cè)诔鞘杏虚L(zhǎng)期穩(wěn)定的工作和收入，但卻不足以支撐他們舉家遷入城市定居。他們?cè)谵r(nóng)村仍然擁有土地和房屋，數(shù)量不多的承包地只能產(chǎn)生微薄收益。但是，現(xiàn)行的宅基地管理體制嚴(yán)重限制宅基地以及房屋交易，絕大部分地區(qū)宅基地和地上建筑房屋的正規(guī)交易價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)建房成本，農(nóng)民無法通過處置農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)，為進(jìn)城定居提供財(cái)力支持。相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民因而被削弱了進(jìn)城定居的能力，減緩了農(nóng)村居民城市化的進(jìn)程。

（三）宅基地和農(nóng)民房屋的非商品化削弱了新型農(nóng)業(yè)主體的融資能力

隨著我國(guó)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的加快，一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷發(fā)展壯大。這些新型農(nóng)業(yè)主體中，家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)村種植大戶成了農(nóng)村新的經(jīng)營(yíng)主力軍。家庭農(nóng)場(chǎng)和種植大戶由本地農(nóng)民發(fā)展而來，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的十分明確，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中最可靠的力量。但是，這些家庭農(nóng)場(chǎng)和種植大戶缺乏資金積累，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金具有強(qiáng)烈的需求，資金不足一直是制約他們生產(chǎn)規(guī)模化和采用先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備技術(shù)的重要因素。然而，農(nóng)業(yè)本身的低收益和高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)決定了農(nóng)業(yè)用地不是良好的抵押擔(dān)保物品，銀行等金融機(jī)構(gòu)往往不愿意接受承包地使用權(quán)作為抵押融資的擔(dān)保物。在這種情況下，種植大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)能夠得到的只能是數(shù)量極為有限的政策性資金支持，而政府的政策性資金支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足增加農(nóng)業(yè)技術(shù)設(shè)備投入所需要的資金。這種情況下，如果能夠適度的開放農(nóng)民住房市場(chǎng)，而不要過度限制宅基地上面的房屋交易流轉(zhuǎn)，宅基地上房屋就可以用作抵押擔(dān)保物，從金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持。我國(guó)雖然在部分地區(qū)進(jìn)行了承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，但受制于流轉(zhuǎn)范圍的限制，抵押農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置難度很大，宅基地及其地上房屋的融資功能幾乎喪失。這種農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度安排，抑制了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力，延緩了我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

（四）宅基地浪費(fèi)與宅基地缺乏現(xiàn)象并存

我國(guó)一直對(duì)農(nóng)村宅基地及其地上房屋的交易實(shí)行嚴(yán)格限制，實(shí)踐中一般只允許在同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。宅基地上的房屋不能出賣給其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這種制度安排造成了宅基地浪費(fèi)和宅基地缺乏并存的現(xiàn)象。在那些離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，工商業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，歷史上被征用的土地較少，占用宅基地發(fā)展工商業(yè)的情形不多，可用于建造房屋的宅基地?cái)?shù)量多且價(jià)格低廉，無論是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，都缺乏節(jié)約使用宅基地的觀念。村莊規(guī)劃不合理，不但超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地建房的現(xiàn)象普遍存在，一戶一宅的政策也沒有得到有效的貫徹執(zhí)行。因?yàn)榇迩f規(guī)劃布局雜亂無序，存在大量的空閑宅基地沒有得到有效利用，由此導(dǎo)致宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。但是，在城市的城中村和城鎮(zhèn)近郊，因?yàn)槌鞘屑眲U(kuò)張，留給集體可以自由支配的宅基地所剩無幾，甚至出現(xiàn)無宅基地可供分配的局面。城中村和城市近郊因?yàn)榭拷鞘校蛘弑旧砭驮诔鞘蟹秶鷥?nèi)，很少發(fā)生人口外流遷移現(xiàn)象，并且人口不斷增加，這給集體宅基地的供給造成了巨大的壓力，宅基地處于嚴(yán)重缺乏狀態(tài)。這就形成了在距離相距不遠(yuǎn)的兩個(gè)不同集體經(jīng)濟(jì)組織，有的大量宅基地處于閑置狀態(tài)，有的用地十分緊張。因此，如果不進(jìn)行宅基地制度改革，這些不同經(jīng)濟(jì)組織之間也無法進(jìn)行土地調(diào)劑，造成急需的土地資源被大量浪費(fèi)。要想改變這種現(xiàn)象，只有對(duì)宅基地制度進(jìn)行根本性變革。

二、宅基地改革應(yīng)當(dāng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)

2013年十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，我國(guó)開始在局部地區(qū)開展了農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)。2015年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，選取33個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試驗(yàn)。農(nóng)村土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，從頂層制度設(shè)計(jì)方面完成了征地改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的整體框架，最終被2019年新的《土地管理法》固定下來。但是，宅基地改革情況卻相對(duì)復(fù)雜，不少試點(diǎn)地區(qū)做法過于保守，沒有形成一套可供全國(guó)復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，尚未形成農(nóng)村宅基地管理制度的頂層設(shè)計(jì)，新的《土地管理法》只是部分相對(duì)保守經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

（一）《土地管理法》對(duì)宅基地改革較為謹(jǐn)慎

在農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)中，宅基地改革的推進(jìn)最為緩慢，這在新的《土地管理法》中的相關(guān)條款可以得到體現(xiàn)。新的《土地管理法》關(guān)于宅基地的修訂部分，與修訂之前的規(guī)定相比，除了將宅基地審批權(quán)從縣級(jí)人民政府下放到鄉(xiāng)級(jí)政府以外，新增了三處修改內(nèi)容：（1）賦予縣級(jí)人民政府采取措施保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。新的《土地管理法》規(guī)定：“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。”（2）增加“允許進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地”條款。（3）鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。在這三點(diǎn)新增規(guī)定之中，除了“允許進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地”的內(nèi)容明確具體外，縣級(jí)人民政府可以采取何種具體措施保障農(nóng)民戶有所居仍然不清晰，集體組織和農(nóng)民可以采取何種措施盤活閑置宅基地和閑置住宅含義不明。新的《土地管理法》對(duì)農(nóng)村宅基地改革幅度比較小，存在條文規(guī)定語義不夠清晰的問題，一方面說明宅基地改革的復(fù)雜性，另一方面也說明宅基地改革試點(diǎn)普遍保守和謹(jǐn)慎。

宅基地改革沒有達(dá)到頂層制度設(shè)計(jì)目的，主要原因在于宅基地改革試點(diǎn)初期制定的目標(biāo)過于保守，導(dǎo)致大部分地區(qū)宅基地改革出現(xiàn)了一些偏差。比較知名的宅基地改革“江西余江模式”“安徽金寨模式”“四川瀘縣模式”和“寧夏平羅模式”，整體上都比較保守。這些改革模式，在具體做法上各有不同，主要圍繞著實(shí)現(xiàn)一戶一宅和宅基地退出兩方面進(jìn)行展開。一戶一宅的側(cè)重點(diǎn)，在于消除歷史上形成的一戶多宅和宅基地上面廢棄建筑物問題，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)超面積宅基地征收實(shí)行有償使用，對(duì)已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過補(bǔ)償?shù)姆绞阶屍渫顺稣亍Ｍㄟ^這些改革，試點(diǎn)地區(qū)基本上解決了歷史遺留的一戶多宅現(xiàn)象，增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠支配的宅基地的數(shù)量，減少了宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象。然而，被視為不需要政府投入的“余江模式”，宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，沒有實(shí)現(xiàn)宅基地及其地上房屋跨集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)，阻礙了宅基地物權(quán)效率的提升。［2］(P167)其他改革試點(diǎn)地區(qū)也基本如此，也沒有對(duì)原有的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行重置，仍然沿襲宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)兩權(quán)方式。這就導(dǎo)致了創(chuàng)新樣本過少，沒有形成面向未來的可復(fù)制的宅基地制度。

（二）重退出輕流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想導(dǎo)致試點(diǎn)地區(qū)普遍缺乏有效資金支持

先前進(jìn)行的宅基地改革試點(diǎn)，普遍存在強(qiáng)化宅基地退出、增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以直接支配宅基地?cái)?shù)量的傾向。消除一戶多宅現(xiàn)象，拆除廢棄建筑物，鼓勵(lì)進(jìn)城定居農(nóng)民有償自愿放棄宅基地，實(shí)行宅基地集體收儲(chǔ)，是大部分改革試點(diǎn)地區(qū)的核心內(nèi)容。這些政策的實(shí)施，取得了一定的成效，有效地緩解了宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重的問題。鼓勵(lì)進(jìn)城定居農(nóng)民退出宅基地，對(duì)在1998年實(shí)施一戶一宅政策之前已經(jīng)形成的一戶多宅進(jìn)行拆除補(bǔ)償，這些工作都離不開財(cái)政資金的支持，對(duì)宅基地改革構(gòu)成了巨大的資金壓力。缺乏財(cái)政資金的支持，往往會(huì)影響宅基地改革的成效。如果全國(guó)各地全面鋪開宅基地改革，同時(shí)又沒有更好的制度設(shè)計(jì)，那么集體經(jīng)濟(jì)薄弱的農(nóng)村地區(qū)將會(huì)很難承擔(dān)起改革所需的資金。

全國(guó)宅基地改革成效比較顯著的試點(diǎn)地區(qū)，往往有特殊的途徑獲得資金支持。安徽金寨是我國(guó)宅基地綜合改革試點(diǎn)貧困縣，享受了特殊的國(guó)家政策。特別是其中的宅基地集中復(fù)墾產(chǎn)生的新增建設(shè)用地指標(biāo)，可以在全省范圍內(nèi)異地流通使用政策，使得安徽金寨縣獲得了50億元的轉(zhuǎn)移支付資金，宅基地復(fù)墾建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格高達(dá)每畝40余萬元。［3］(P19)金寨縣的宅基地改革，主要得益于新增建設(shè)用地指標(biāo)在全省范圍內(nèi)流通獲得的移民支付資金。寧夏平羅縣土地收儲(chǔ)需要較大數(shù)額的資金支持，而平羅縣“插花移民”安置資金，與當(dāng)?shù)氐恼馗母锵嗯涮?，恰恰基本滿足了土地收儲(chǔ)所需要的資金支持。［4］(P10)江西余江雖然政府沒有直接撥付額外資金用于宅基地改革，但有關(guān)退出的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)由村集體經(jīng)濟(jì)組織籌集，這就導(dǎo)致了宅基地退出補(bǔ)償價(jià)格偏低現(xiàn)象。余江縣的宅基地改革補(bǔ)償資金，其實(shí)還有縣級(jí)土地財(cái)政的支持。對(duì)完全退出農(nóng)村宅基地到縣城定居的，可以以低價(jià)購(gòu)買住房，這是余江縣宅基地改革最重要的間接財(cái)力支持。［5］（P71）一方面缺乏必要的財(cái)政資金支持，另一方面又沒有盤活農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，這種宅基地改革模式在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)很難順利推進(jìn)。

（三）大部分宅基地改革試點(diǎn)沒有觸及宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)

宅基地改革不僅僅在于落實(shí)既有的法律政策，更要探索面向未來促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的新型宅基地制度安排。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”政策，就是面向未來重塑農(nóng)村宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重大制度變革。將宅基地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)結(jié)構(gòu)變成宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”方案，就是新的重大宅基地制度變革，為農(nóng)民住房的出租、抵押和出讓探索路徑。

宅基地“三權(quán)分置”方案，來源于浙江省義烏市土地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。2015年，浙江省義烏市實(shí)施的宅基地改革方案，將原先存在的宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分離”制度，改成宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”制度。通過宅基地“三權(quán)分置”的重大制度變革，將原先農(nóng)村宅基地使用中的身份內(nèi)容抽離出來，單獨(dú)設(shè)置宅基地資格權(quán)，使得宅基地使用權(quán)變成只有財(cái)產(chǎn)屬性內(nèi)容的土地權(quán)利，為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造合理的制度安排。浙江省義烏市以“三權(quán)分置”和土地流轉(zhuǎn)為重要內(nèi)容的宅基地改革，從根本上對(duì)農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行重構(gòu)，并且在抵押擔(dān)保、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及宅基地收益等多方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新。浙江義烏試點(diǎn)模式盤活了宅基地這種農(nóng)村主要的建設(shè)用地土地資產(chǎn)，增加了集體和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益，實(shí)現(xiàn)了不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間宅基地的流轉(zhuǎn)，使宅基地的市場(chǎng)價(jià)值得到體現(xiàn)。這種做法既不需要政府財(cái)政資金投入，又有效盤活了農(nóng)村宅基地資源。截至2017年，義烏市單純就宅基地置換交易已發(fā)生5078宗，成交金額約20億元，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款7029筆，貸款金額34.09億元。［6］(P11)義烏市的宅基地改革能夠取得如此成就，其基本前提就是進(jìn)行了以“三權(quán)分置”為前提的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的再造。

（四）市場(chǎng)因素不足難以形成農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的有效途徑

2013年中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，要求建立規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。其后的一系列中共中央和國(guó)務(wù)院文件，多次提出探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。不少改革試點(diǎn)地區(qū)因?yàn)閾?dān)心農(nóng)民土地房屋抵押物處置可能導(dǎo)致農(nóng)民失地、失房、失去生活保障等社會(huì)問題，所以沒有進(jìn)行宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的改革?；蛘唠m然進(jìn)行了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但大部分試點(diǎn)地區(qū)只是將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為宅基地改革的次要內(nèi)容，更沒有從整體上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。然而，如果缺乏市場(chǎng)因素的介入，沒有形成農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)缺乏必要的流轉(zhuǎn)途徑，抵押物處置缺乏買家，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保就難以開展。已經(jīng)進(jìn)城定居農(nóng)民缺乏退出房屋和宅基地的市場(chǎng)化途徑，這就很可能會(huì)使農(nóng)村地區(qū)繼續(xù)保持農(nóng)民房屋閑置狀態(tài)，進(jìn)而影響農(nóng)民城市化進(jìn)程。

三、以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的邏輯構(gòu)建新型宅基地制度

農(nóng)村宅基地改革，既要變革歷史上形成的不合理現(xiàn)象，更要為將來農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展探索新的路徑，以推動(dòng)農(nóng)村的繁榮和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。因此，按照優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的邏輯，把握我國(guó)快速城市化和工業(yè)化進(jìn)程的特點(diǎn)，構(gòu)建我國(guó)未來的農(nóng)村宅基地制度。

（一）制定科學(xué)的村莊規(guī)劃，合理布局宅基地

農(nóng)民房屋布局不合理是我國(guó)農(nóng)村普遍存在的現(xiàn)象。經(jīng)過改革開放以來40年的社會(huì)變遷，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村居民從農(nóng)村遷入城市定居，他們遺留在農(nóng)村的房子因?yàn)槿狈侠淼氖袌?chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)并且缺乏必要的維護(hù)，農(nóng)村房屋空心化問題嚴(yán)重。實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，基層政權(quán)對(duì)人和土地的管控能力下降，農(nóng)民可以支配的土地比以前更多，再加上一些人外出務(wù)工經(jīng)商積累了相當(dāng)?shù)呢?cái)富，擅自占用宅基地甚至農(nóng)業(yè)用地新建住宅，農(nóng)村超標(biāo)準(zhǔn)超面積建房現(xiàn)象較為普遍，這進(jìn)一步加劇了農(nóng)村房屋分布散、亂、雜現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象有農(nóng)村土地執(zhí)法不嚴(yán)和執(zhí)法過程中以罰代管等原因，但其中最重要的原因在于我國(guó)長(zhǎng)期以來缺乏科學(xué)合理的村莊規(guī)劃。在土地空間規(guī)劃方面，我國(guó)長(zhǎng)期以來重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村，不少地區(qū)村莊規(guī)劃質(zhì)量低下甚至根本沒有村莊規(guī)劃。在村莊規(guī)劃粗糙或者沒有村莊規(guī)劃的情況下，即使是經(jīng)過政府審批的農(nóng)民房屋，也難免大量出現(xiàn)布局不合理現(xiàn)象。要解決這些問題，必須盡快啟動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的村莊規(guī)劃工作，將農(nóng)村村莊規(guī)劃的制定作為農(nóng)村建設(shè)用地改革的前提和基礎(chǔ)。唯有先行制定科學(xué)的村莊規(guī)劃，合理安排宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、復(fù)墾土地的范圍，才能保障農(nóng)業(yè)用地只增加不減少，盡量消除建設(shè)用地的浪費(fèi)和碎片化現(xiàn)象，提高宅基地地使用效率。

（二）加快宅基地“三權(quán)分置”改革，為宅基地各項(xiàng)制度改革奠定基礎(chǔ)

現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)包含了身份屬性，阻礙了宅基地和農(nóng)村房屋流動(dòng)。雖然我國(guó)沒有任何法規(guī)政策明確禁止農(nóng)民房屋超出集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍交易，國(guó)務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》 第二條第二款也只是規(guī)定農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，但在實(shí)踐中，卻一直執(zhí)行農(nóng)民房屋只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的政策。究其根本原因，在于宅基地使用權(quán)本身的性質(zhì)。在宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)分離模式下，宅基地使用權(quán)只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。宅基地使用權(quán)既有財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，也是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格身份的延伸。這就決定了，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的任何單位和個(gè)人都不能享有宅基地使用權(quán)。雖然房屋本身?yè)碛歇?dú)立的所有權(quán)，房屋所有權(quán)的主體本身不受限制，但是在房地一體化的權(quán)利結(jié)構(gòu)下，轉(zhuǎn)移農(nóng)村房屋所有權(quán)客觀上必然導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員如果可以通過受讓取得農(nóng)民房屋所有權(quán)，就意味著非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以取得宅基地使用權(quán)，這又與宅基地使用權(quán)本身包含的身份權(quán)屬性相抵觸。因此，如果不改變現(xiàn)有的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)，仍然繼續(xù)實(shí)行宅基地集體所有權(quán)和村民使用權(quán)的宅基地兩權(quán)結(jié)構(gòu)，宅基地使用權(quán)和宅基地上的房屋所有權(quán)便無法跨越集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在人均土地?cái)?shù)量少、不能保障一戶擁有一處住宅的地區(qū)，如果要實(shí)現(xiàn)戶有所居，保障農(nóng)民居住權(quán)，最現(xiàn)實(shí)的辦法就是在不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間，進(jìn)行宅基地使用權(quán)的適當(dāng)調(diào)劑，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的跨集體經(jīng)濟(jì)組織流動(dòng)。

“三權(quán)分置”的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)可以破解農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋跨集體流轉(zhuǎn)的障礙。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，恰好是實(shí)現(xiàn)剝離宅基地使用身份屬性的有效制度設(shè)計(jì)。在宅基地“三權(quán)分置”的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中，集體經(jīng)濟(jì)組織享有宅基地所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地身份權(quán)，宅基地使用權(quán)恢復(fù)單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。在“三權(quán)分置”的結(jié)構(gòu)體系下，宅基地和房屋的流轉(zhuǎn)只是單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，既保持了我國(guó)農(nóng)村土地集體所有的根本制度，又能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村集體和農(nóng)民土地房屋在合適的范圍內(nèi)流通，這對(duì)打破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民土地住房財(cái)產(chǎn)權(quán)相對(duì)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)具有重大意義。

（三）以適當(dāng)限制的宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)配置

宅基地的土地財(cái)富效應(yīng)離不開宅基地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。我國(guó)農(nóng)村“三塊地”改革，其重要出發(fā)點(diǎn)之一就是喚醒農(nóng)村“沉睡土地”，在維護(hù)土地集體所有、保障農(nóng)民利益的前提下，遵循土地規(guī)劃和用途管理，最大限度地發(fā)揮土地財(cái)富效應(yīng)。農(nóng)村宅基地作為重要的土地財(cái)富，如果要發(fā)揮應(yīng)有的作用，就必須打破現(xiàn)行不能跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)的制度籬笆，進(jìn)行宅基地市場(chǎng)化。通過市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)配置宅基地使用權(quán)，調(diào)節(jié)不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間宅基地不均衡現(xiàn)象。借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量挖掘出土地的財(cái)富價(jià)值，讓集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員珍惜土地以達(dá)到節(jié)約用地的目的。

但是，宅基地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)應(yīng)有必要的限制。宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，其中最大的障礙，就是有可能出現(xiàn)資本控制農(nóng)村宅基地，掠奪農(nóng)村土地的現(xiàn)象。為了防范資本控制農(nóng)村宅基地掠奪農(nóng)村土地資源，在宅基地改革中，必須對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)范圍加以適當(dāng)限制。首先，宅基地不能跨縣（市、區(qū)）流轉(zhuǎn)。我國(guó)國(guó)土面積遼闊，縣級(jí)行政區(qū)劃無論是人口數(shù)量還是地域面積都有相當(dāng)規(guī)模，凡是跨縣（市）級(jí)行政區(qū)劃購(gòu)買農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋，基本上都是用于投資而不是用于自住。因此，即使實(shí)行農(nóng)村宅基地和房屋市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，也只能在本縣級(jí)行政區(qū)劃范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其次，要限制購(gòu)買主體，最起碼要禁止法人和其他組織購(gòu)買農(nóng)村宅基地和房屋。法人和其他組織不存在自己居住需求，購(gòu)買農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋，基本上用于投資，很容易形成資本對(duì)農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋的掠奪。再次，對(duì)自然人購(gòu)買農(nóng)村宅基地和房屋的，也必須進(jìn)行必要的限制，限制購(gòu)買的數(shù)量。而且，對(duì)購(gòu)買以后進(jìn)行閑置的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照確定的標(biāo)準(zhǔn)收回宅基地制度，以保障購(gòu)買所得的農(nóng)村房屋用于居住而不是進(jìn)行投資。要兼顧宅基地和閑置房屋的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和防范資本掠奪農(nóng)村宅基地資源，實(shí)現(xiàn)各種利益的相對(duì)平衡。

（四）按照現(xiàn)有人口基數(shù)一次性解決宅基地分配問題

宅基地改革不但要解決歷史遺留問題，同時(shí)還要面向?qū)淼恼匦枨笞龀鐾咨坪侠淼陌才?，為我?guó)將來可能出現(xiàn)的宅基地問題提供一攬子完整的解決方案。這種方案的主要內(nèi)容是，參照當(dāng)年聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，按照一戶一宅的標(biāo)準(zhǔn)分配宅基地，確定現(xiàn)有人均宅基地占用面積標(biāo)準(zhǔn)，采取“增人不增地、減人不減地”的方式一次性分配宅基地。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，人口不斷減少是大的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)宅基地的需求會(huì)不斷下降，在整個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部基本上不再需要安排新的宅基地。而城中村和城鎮(zhèn)近郊，原本就基本上無新增宅基地可供分配，通過一戶一宅的一次性確權(quán)以后，對(duì)超出人均最高標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的，可以征收有償使用費(fèi)。對(duì)那些沒有宅基地的農(nóng)民，可以從集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益中，安排出一定數(shù)量的資金進(jìn)行一次性貨幣補(bǔ)貼，讓沒有享受集體宅基地的成員通過其他方式購(gòu)買住房。通過這些措施，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以核算確定本集體經(jīng)濟(jì)組織所需要使用的宅基地?cái)?shù)量，避免為將來新增的宅基地需求埋下隱患。對(duì)于多余的空閑宅基地，可以按照村莊規(guī)劃，或者轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)儲(chǔ)備用地，或者按照規(guī)劃要求復(fù)墾恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用地，并通過農(nóng)業(yè)用地增減掛鉤，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的異地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供土地財(cái)產(chǎn)收入，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

（五）宅基地改革不應(yīng)當(dāng)損害集體經(jīng)濟(jì)組織成員的其他權(quán)利

宅基地改革的出發(fā)點(diǎn)，在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居住合理布局，在保障農(nóng)民戶有所居的前提下，達(dá)到集約用地，盤活宅基地和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效使用，增加集體和農(nóng)民個(gè)體土地財(cái)產(chǎn)收益。在宅基地改革過程中，其中一個(gè)很重要的原則就是保障農(nóng)民利益原則，這是我國(guó)整個(gè)農(nóng)村土地改革必須堅(jiān)持的首要原則。保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，加速農(nóng)民城市化進(jìn)程，是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。在個(gè)別宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，出現(xiàn)過侵犯進(jìn)城定居農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，尤其是不當(dāng)取消集體經(jīng)濟(jì)組織資格權(quán)的現(xiàn)象。在極個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)，甚至出現(xiàn)要求有償退出農(nóng)村宅基地的進(jìn)城定居農(nóng)民，在退出宅基地的同時(shí)簽署協(xié)議，不但將來不能再次申請(qǐng)宅基地，而且必須退出承包地，放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。由于宅基地改革試點(diǎn)放在基層縣市，改革方案的設(shè)計(jì)和推動(dòng)過程由政府權(quán)力主導(dǎo)，已經(jīng)進(jìn)城定居農(nóng)民是否有償退出宅基地并不能完全遵循他們的愿望，很可能出現(xiàn)借宅基地改革之機(jī)，逼迫進(jìn)城定居農(nóng)民徹底退出農(nóng)村宅基地、承包地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，損害已經(jīng)進(jìn)城定居農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。這種做法可能產(chǎn)生的不良效果就是，進(jìn)城定居農(nóng)民更不愿意將戶口從農(nóng)村遷入城市，更加不愿意騰退閑置宅基地和閑置房屋。相反，為了保住他們?cè)驹谵r(nóng)村享有的承包地，保住集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份將來的收益，農(nóng)村居民更不愿意遷入城市定居。對(duì)這種侵犯農(nóng)民承包地權(quán)益和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的做法，必須堅(jiān)決制止。否則，不但農(nóng)村宅基地空心化現(xiàn)象難以消除，也將延緩農(nóng)村居民城市化的進(jìn)程，與農(nóng)村土地改革的初衷背道而馳。

四、結(jié)語

我國(guó)農(nóng)村宅基地改革，并不會(huì)因?yàn)樾碌摹锻恋毓芾矸ā返某雠_(tái)而停止，新《土地管理法》只不過是我國(guó)大部分試點(diǎn)地區(qū)保守經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。新的《土地管理法》關(guān)于農(nóng)村宅基地的規(guī)定，只是我國(guó)農(nóng)村宅基地改革新的起點(diǎn)。未來的農(nóng)村宅基地改革，應(yīng)當(dāng)按照鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯，改革的具體措施不但要消除歷史遺留的農(nóng)村土地空心化現(xiàn)象，更應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村人口城市化的現(xiàn)實(shí)要求，在防范資本侵占和控制農(nóng)村宅基地、農(nóng)民房屋的前提下，從根本上變革我國(guó)農(nóng)村宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。同時(shí)，參照當(dāng)年承包地改革的經(jīng)驗(yàn)，一次性設(shè)計(jì)解決宅基地分配問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮。