我國(guó)農(nóng)村土地出讓流轉(zhuǎn)法律制度的重構(gòu)
——以新《土地管理法》修正案為視角

羅正相 宋秉斌

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)除了存在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等不改變農(nóng)業(yè)用途的法定流轉(zhuǎn)方式外，現(xiàn)實(shí)中尚存在改變農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地征收出讓與直接出讓的流轉(zhuǎn)。雖然農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)有其特定的社會(huì)根源和有限的社會(huì)意義，但其顯而易見(jiàn)的種種缺陷也意味著如果從法律上對(duì)其加以確認(rèn)并任其擴(kuò)張與蔓延，將對(duì)國(guó)家建設(shè)、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)極為不利的影響。反觀農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)，雖然有些許瑕疵，但其顯著的優(yōu)點(diǎn)是能將農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)的缺陷轉(zhuǎn)化為有利于社會(huì)發(fā)展的因素。因此，結(jié)合我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策、趨勢(shì)和2019年《土地管理法》修正案的最新修訂精神，構(gòu)建以農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)為主導(dǎo)、以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接出讓流轉(zhuǎn)為輔的二元農(nóng)村土地出讓流轉(zhuǎn)法律制度，應(yīng)是新時(shí)代的正確選擇。

我國(guó)2018年修訂、2019年1月1日施行的《農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱新《農(nóng)村土地承包法》）和2019年8月26日通過(guò)修改、2020年1月1日施行的《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱新《土地管理法》）仍然對(duì)“農(nóng)村土地”作了不完全相同的界定，前者是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地,即廣義的農(nóng)村土地概念；后者則是指農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，歸農(nóng)民集體所有的土地，即狹義的農(nóng)村土地概念。［1］(P17)顯然，前者的范疇寬于后者。本文基于狹義的農(nóng)村土地概念展開(kāi)研究。國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度：農(nóng)村土地承包權(quán)可以通過(guò)家庭承包方式取得家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得“四荒地”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。［2］(P260-261)在正式探討“農(nóng)村土地出讓流轉(zhuǎn)法律制度”之前，本文擬先對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系作個(gè)簡(jiǎn)要的介紹。

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系

我國(guó)學(xué)者大多認(rèn)為，廣義的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以包括一切土地轉(zhuǎn)移的行為。筆者贊同此觀點(diǎn)。從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地的相關(guān)立法與農(nóng)村改革的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系大致包括：不改變農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地改革與流轉(zhuǎn)和改變農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)村土地出讓流轉(zhuǎn)三大類。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

高圣平認(rèn)為：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或其中的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給他人的行為。”［3］(P312)（農(nóng)村）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也稱為法定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、傳統(tǒng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或狹義的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。目前，我國(guó)多部法律有關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的規(guī)定。如，新《農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定:“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)?！边@是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策思想的最新立法體現(xiàn)，即形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，具體是：農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭，農(nóng)民家庭可以在保留土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上依法流轉(zhuǎn)其承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。①對(duì)依法享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民家庭，該法第二章第四節(jié)規(guī)定了農(nóng)戶可以通過(guò)互換、轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；第五節(jié)明確了農(nóng)戶可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；第三章規(guī)定了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村“四荒”土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！段餀?quán)法》第128條與第133條對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)作了與上述法律類似的規(guī)定。按照我國(guó)法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。［2］(P263)

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的改革與流轉(zhuǎn)

我國(guó)《物權(quán)法》等法律以及國(guó)家有關(guān)政策是不允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，亦即：禁止對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行買賣、贈(zèng)與、投資入股、抵押、出租等，但允許宅基地使用權(quán)繼承以及宅基地使用權(quán)隨宅基地上的房屋所有權(quán)一起轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與而移轉(zhuǎn)。［2］(P275)只是在宅基地使用權(quán)隨宅基地上的房屋所有權(quán)一起轉(zhuǎn)移時(shí)，受讓人需是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，且其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。［4］(P359)另外，法律規(guī)定農(nóng)村村民出賣住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。如新《土地管理法》第62條第5款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”

但隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村宅基地政策也在逐漸發(fā)生變化。目前，國(guó)家有關(guān)農(nóng)村宅基地的改革的具體內(nèi)容包括但不限于以下幾點(diǎn)：一是推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)；二是探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；三是允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，但嚴(yán)禁違法違規(guī)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所。②從改革的趨勢(shì)來(lái)看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件為：一是允許流轉(zhuǎn)的宅基地必須是空閑農(nóng)房及其占用的宅基地、空閑的宅基地、通過(guò)宅基地整理等節(jié)約出來(lái)的宅基地；二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式有出租、合作、入股、聯(lián)營(yíng)等；三是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是為了增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，用于重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展等農(nóng)業(yè)目的，但不得違法違規(guī)用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或建私人莊園會(huì)所等非農(nóng)目的。此外，新《土地管理法》還明確規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地?！比绻r(nóng)民不愿意退出宅基地，地方政府不能強(qiáng)迫其退出宅基地。從而徹底解決了以前立法“對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民是否必須退出宅基地”規(guī)定不明確的問(wèn)題，更有利于保護(hù)農(nóng)民的利益。

（三）現(xiàn)實(shí)存在的農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)方式

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，除了存在不改變農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)有條件的流轉(zhuǎn)，還包括改變農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)。而改變農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)又包括合法的出讓流轉(zhuǎn)與非法的出讓流轉(zhuǎn)兩種。所謂合法的出讓流轉(zhuǎn)亦即農(nóng)村土地征收出讓流轉(zhuǎn)，是指國(guó)家基于公共利益的需要，依法將屬于農(nóng)村集體所有的土地征收為國(guó)有，然后出讓給用地單位使用，并對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男袨椤＂鬯^非法的出讓流轉(zhuǎn)，即指我國(guó)農(nóng)村地區(qū)存在的未經(jīng)國(guó)家征收而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部通過(guò)出售、出租或聯(lián)建等方式將農(nóng)村集體建設(shè)用地或宅基地，甚至是耕地的使用權(quán)直接交給開(kāi)發(fā)商用于小產(chǎn)權(quán)房或工業(yè)、商業(yè)用房等建設(shè)，開(kāi)發(fā)商則只需支付遠(yuǎn)少于土地市場(chǎng)正常的土地出讓價(jià)格的價(jià)款或租金，即可取得一定面積的集體土地用于開(kāi)發(fā)。［5］(P33-34)這種違法操作雖其違反了我國(guó)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定④，但在現(xiàn)實(shí)中造成了我國(guó)農(nóng)村土地直接出讓流轉(zhuǎn)與農(nóng)村土地征收出讓流轉(zhuǎn)并存的尷尬局面（以下簡(jiǎn)稱為農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)和農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)）。不管是合法的征收出讓還是違法的直接出讓，都伴隨著農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)移：征收出讓表現(xiàn)為農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后，其使用權(quán)通過(guò)出讓方式轉(zhuǎn)移給土地使用者；直接出讓表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將其所有的土地使用權(quán)通過(guò)出讓方式轉(zhuǎn)移給土地使用者。所以從廣義角度看，“出讓”本質(zhì)上最終也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種方式，農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系的重要組成部分。因?yàn)檫`法的農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)現(xiàn)象尚未從根本上消除，且有相關(guān)學(xué)說(shuō)予以支持，若任由這種情形發(fā)展下去，必將導(dǎo)致更多民眾思想認(rèn)識(shí)混淆，對(duì)國(guó)家?guī)?lái)?yè)p害。

二、農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)的成因與理論基礎(chǔ)

我國(guó)的根本大法《憲法》，以及《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)早已確立了農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)與征收補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。通過(guò)依法征收農(nóng)地，為我國(guó)提供了大量寶貴的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)用地，因而從對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)來(lái)說(shuō)，該法律制度可算是厥功至偉。那為什么在我國(guó)踐行農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)制度的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)的問(wèn)題呢？這是有其社會(huì)成因和理論基礎(chǔ)的。

（一）誘發(fā)農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)問(wèn)題的社會(huì)因素

經(jīng)調(diào)查和研究，筆者認(rèn)為誘發(fā)農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)問(wèn)題主要有以下三方面的社會(huì)因素：其一是低補(bǔ)償因素。在2019年8月26日《土地管理法》修改之前，國(guó)家在依法征收屬農(nóng)民集體所有、由農(nóng)民承包或使用的農(nóng)地時(shí)給予被征地農(nóng)民的補(bǔ)償金過(guò)低。以某內(nèi)陸省為例，其每畝被征農(nóng)地的補(bǔ)償費(fèi)只有2萬(wàn)～3萬(wàn)元左右。但被征農(nóng)地轉(zhuǎn)化為國(guó)有之后，一旦以出讓的方式進(jìn)入各種建設(shè)市場(chǎng)，每畝的出讓金卻高達(dá)百萬(wàn)或千萬(wàn)，甚至更高。低征收補(bǔ)償與高出讓價(jià)格的反差就對(duì)農(nóng)民的心理產(chǎn)生了極大的沖擊。這種情況下，為獲得高于國(guó)家的征地補(bǔ)償金，一些地方的農(nóng)民在受到各種誘惑或者鼓動(dòng)之后，往往會(huì)冒著失去耕地、宅基地的風(fēng)險(xiǎn)而將它們交給集體經(jīng)濟(jì)組織去集中流轉(zhuǎn)。實(shí)踐當(dāng)中，集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)如何集中處理農(nóng)民的耕地、宅基地或未分配的農(nóng)地呢？根據(jù)學(xué)者的研究，他們通常是采取“以租代征”⑤的方式變相地將這些土地直接出讓給開(kāi)發(fā)商用于非農(nóng)建設(shè)，而由開(kāi)發(fā)商直接支付給集體經(jīng)濟(jì)組織名義為土地租金，但實(shí)為土地出讓金的土地使用費(fèi)。之所以說(shuō)對(duì)農(nóng)地以租代征是一種變相的農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)而不是法定范圍內(nèi)的農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租或轉(zhuǎn)包，根本原因在于其改變了土地的農(nóng)業(yè)用途用于非農(nóng)建設(shè)。其二是基層政府的因素。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而引入企業(yè)或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并為它們與村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織之間完成以征代租手續(xù)從而獲得農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)牽線搭橋，對(duì)催生農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)也起了推波助瀾的作用。［5］(P53-55)其三是群眾自治性組織的因素。某些地方的村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體所有土地的經(jīng)營(yíng)、管理者，由于缺乏應(yīng)有的法律和政策意識(shí)，受各種利益驅(qū)動(dòng)，曾盲目地將農(nóng)村土地直接轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商用于小產(chǎn)權(quán)房等非農(nóng)建設(shè)。所有這些因素最終導(dǎo)致農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)現(xiàn)象愈演愈烈，結(jié)果造成大量的農(nóng)地直接進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)市場(chǎng)。

（二）農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)初級(jí)理論的出現(xiàn)

隨著農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益為某些學(xué)者所關(guān)注，農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)規(guī)則的初級(jí)理論也因此逐漸成型。如，有學(xué)者提出：“在保持農(nóng)村耕地相對(duì)穩(wěn)定的前提下，建立農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則，并逐漸建立農(nóng)村和城市建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)規(guī)則……在不改變農(nóng)民集體所有權(quán)現(xiàn)狀的同時(shí)，建立農(nóng)村土地直接出讓和流轉(zhuǎn)的規(guī)則。”［1］(P22)從該學(xué)者的著述中可知，其農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)規(guī)則建立在以下兩個(gè)基礎(chǔ)之上：農(nóng)民集體既然是農(nóng)村土地的所有者，其理應(yīng)享有直接出讓土地使用權(quán)給建設(shè)者的權(quán)利；我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度不合理，給農(nóng)民的補(bǔ)償過(guò)低，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。此外，尚有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)改革目前的征地制度，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)……土地開(kāi)發(fā)商可以直接與村集體進(jìn)行土地交易。［6］(P40)我們應(yīng)當(dāng)肯定上述學(xué)者關(guān)心“三農(nóng)問(wèn)題”的古道熱腸，其改革農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)制度的觀點(diǎn)亦有一定的道理。但筆者認(rèn)為：農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)法律制度改革應(yīng)著眼于國(guó)家的長(zhǎng)治久安，應(yīng)從全體國(guó)民的整體利益出發(fā)，不能只考慮局部利益而忽略全局；雖然建立農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)制度存在有利的一面，但我們更應(yīng)看到它可能帶來(lái)的種種危害。

三、兩種農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)模式的利弊

為了厘清農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)與農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)的利弊，本文擬從六個(gè)方面對(duì)兩者加以比較和分析。

第一是對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的影響不同。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》 提出了2014—2020年期間我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)之一是“城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右……努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”，這意味著我國(guó)在未來(lái)幾年里，需要將更多的農(nóng)村土地通過(guò)依法征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。如果允許農(nóng)村土地直接出讓流轉(zhuǎn)，則可能在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，國(guó)家無(wú)法及時(shí)根據(jù)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的比例而將農(nóng)村土地按比例逐漸通過(guò)依法征收轉(zhuǎn)化為城市土地而進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)，以滿足進(jìn)城農(nóng)民對(duì)包括住房在內(nèi)各種建筑及設(shè)施的需要。因?yàn)樵谵r(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)情況下，出讓主體是農(nóng)民或其代表集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)，他們要自主出讓農(nóng)地與國(guó)家要依法征收農(nóng)地之間必然會(huì)發(fā)生沖突，最終使國(guó)家依法征收農(nóng)地用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的難度增大。如果國(guó)家退而通過(guò)農(nóng)民直接出讓方式取得農(nóng)地使用權(quán)，則需大額的財(cái)政支出用于支付出讓金等費(fèi)用，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，從而影響城鎮(zhèn)化建設(shè)工作穩(wěn)妥、有效推進(jìn)。另外還可能導(dǎo)致將來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)中無(wú)地可用，因?yàn)檗r(nóng)村土地也是稀缺資源，其終有一日可能被沒(méi)有全局觀和發(fā)展觀的村委會(huì)等直接出讓流轉(zhuǎn)而消耗殆盡。而堅(jiān)守農(nóng)村土地征收出讓流轉(zhuǎn)制度，禁止將農(nóng)村土地直接出讓給土地使用者用于非農(nóng)建設(shè)，則國(guó)家可以根據(jù)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程有計(jì)劃有步驟地征收農(nóng)村土地，用于我國(guó)社會(huì)公共事業(yè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)，從而有利于確保我國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實(shí)施和發(fā)展目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

第二是對(duì)可能誘發(fā)中國(guó)社會(huì)新的不穩(wěn)定的影響不同。由于文化、見(jiàn)識(shí)和所處位置的局限性，農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)大多通常只能看到和顧及眼前與局部的利益，而往往難以做到放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)和考慮全局。因此，如果允許農(nóng)村土地直接出讓流轉(zhuǎn)，可能導(dǎo)致農(nóng)民為了眼前利益而盲目出讓流轉(zhuǎn)自己的承包地和宅基地，致使將來(lái)建房無(wú)地而居無(wú)定所；耕種無(wú)良田而失去生存之本。同時(shí)，因?yàn)檫@部分失地農(nóng)民的土地不是由國(guó)家依法征收的，他們失地后的生存、就業(yè)、養(yǎng)老保障等一系列社會(huì)權(quán)益可能面臨不確定性風(fēng)險(xiǎn)，一旦進(jìn)城務(wù)工又遭遇困境則可能食宿堪憂。［7］(P72)如此現(xiàn)象多了，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)了，則必然影響社會(huì)穩(wěn)定。亦即當(dāng)農(nóng)民失地又失業(yè)的情況下，很容易爆發(fā)社會(huì)危機(jī)。［8］(P126)相反，堅(jiān)守農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)制度，限制農(nóng)民將承包地、宅基地和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)將農(nóng)民集體所有的其他土地直接出讓流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)，則可以在某種程度上確保農(nóng)民建房有宅基地而居有定所，耕種有良田而不失去生存之本；若遇國(guó)家依法征收農(nóng)地，失地的農(nóng)民既能獲得征地補(bǔ)償，還能在生活、就業(yè)、養(yǎng)老保障等方面獲得國(guó)家的妥善安排。農(nóng)民的安居、生存和養(yǎng)老有保障，自然就不會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，不會(huì)誘發(fā)社會(huì)危機(jī)。

第三是對(duì)導(dǎo)致農(nóng)村土地流失、影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響不同。如前所述，因?yàn)楫?dāng)前的村級(jí)管理者，包括村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理人員，總體文化素質(zhì)、能力和水平相對(duì)較低，建立農(nóng)村土地直接出讓流轉(zhuǎn)制度，他們很容易為了局部和眼前利益而將農(nóng)村土地大肆出讓流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)村土地大量流失，最后禍及良田與耕地，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地銳減，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)不足，從而影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，動(dòng)搖國(guó)家社會(huì)生存的根基。有學(xué)者指出，在以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展為目的的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，存在著將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地用于搞市場(chǎng)建設(shè)、工業(yè)廠房建設(shè)的問(wèn)題……將耕地變?yōu)閷?shí)質(zhì)性的建設(shè)用地，使耕地喪失了被耕作的可能，從而導(dǎo)致了耕地面積減少。［8］(P113)這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)村地區(qū)變相地搞農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的負(fù)面結(jié)果的一種揭露。而堅(jiān)守農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)制度，國(guó)家從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，在保證18億畝耕地的紅線不被逾越的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地征收農(nóng)村土地用于城鎮(zhèn)化建設(shè)等，有利于防止農(nóng)村地區(qū)的土地流失并保障國(guó)家糧食生產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

第四是對(duì)可能誘發(fā)有關(guān)村干部濫用職權(quán)、滋生腐敗的作用不同。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。由于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村并沒(méi)有專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作大多是由村干部具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施。但同時(shí)在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，又缺乏對(duì)村干部的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管主體。如果建立農(nóng)村土地直接出讓流轉(zhuǎn)制度，則作為農(nóng)民集體代表的村干部手中就有了極大的處置土地權(quán)力。這種權(quán)力的行使在無(wú)有效監(jiān)管的情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)就可能會(huì)變成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織甚至少數(shù)村干部攫取公共利益的工具，成為個(gè)人謀取私利的手段，最終滋生腐敗，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。［7］(P78)而堅(jiān)守農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)制度，只有國(guó)家才有權(quán)依法征收農(nóng)地并轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，再根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，將征收的農(nóng)地出讓給合法的土地使用者用于非農(nóng)建設(shè)。從而可在法律上剝奪村干部直接出讓和處置農(nóng)地的權(quán)力，防止其濫用職權(quán)或以權(quán)謀私，達(dá)到預(yù)防腐敗和維護(hù)農(nóng)民集體、國(guó)家利益的目的。

第五是對(duì)防治小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的作用不同。根據(jù)楊遂全等學(xué)者的研究，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)用地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部通過(guò)違法出售、出租等方式直接出讓給開(kāi)發(fā)商的農(nóng)村集體土地。［5］(P32-34)如果建立農(nóng)村土地直接出讓流轉(zhuǎn)制度，我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題就會(huì)進(jìn)一步加劇，難以根治。相反，堅(jiān)守農(nóng)村土地征收出讓流轉(zhuǎn)制度，從立法和政策上堅(jiān)決杜絕農(nóng)地直接出讓，則可從源頭上切斷小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地的供應(yīng)鏈，最終徹底地治理和解決農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。當(dāng)然，要發(fā)揮農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)制度防治小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的功能，需有效改革我國(guó)目前農(nóng)地征收補(bǔ)償機(jī)制，提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償比例。

第六是對(duì)農(nóng)民的利益影響不同。農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)的優(yōu)點(diǎn)就是它能讓農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)獲得更多的土地收益。因?yàn)樵试S農(nóng)民集體所有的土地直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，意味著農(nóng)民集體所有土地與國(guó)家所有的土地一樣，可以市場(chǎng)價(jià)格直接出讓給土地的使用者，農(nóng)民集體作為出讓方在保留農(nóng)村土地所有權(quán)的同時(shí)將土地使用權(quán)交給支付出讓金的受讓方，農(nóng)民集體因而可以獲得全部土地出讓金，進(jìn)而可以分配到每個(gè)農(nóng)民手中的補(bǔ)償金就必然多于農(nóng)地被國(guó)家依法征收時(shí)被征地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償金。而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)制度存在的主要弊端就是對(duì)被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償嚴(yán)重不足且不到位。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。立法者在制定農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)沒(méi)有考慮土地的增值收益，而僅僅是根據(jù)土地的平均年產(chǎn)值來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，致使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。如2019年8月26日修訂前的《土地管理法》第47條規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然就沒(méi)有考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值和增值收益，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償明顯偏低。二是土地征收補(bǔ)償金沒(méi)有直接交到被征地農(nóng)民的手中，而是通過(guò)政府逐級(jí)發(fā)放下來(lái)，被層層剝皮：政府及部門截留60%～70%，村委會(huì)截留25%～30%，最終到農(nóng)民手中補(bǔ)償金通常只占征地收益的5%～10%。［1］(P24)

四、農(nóng)村土地出讓流轉(zhuǎn)法律制度的選擇

根據(jù)前文分析，我們可知農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)與農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)的利弊優(yōu)劣。盡管現(xiàn)實(shí)中存在違法的農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，并有相應(yīng)的理論為其搖旗吶喊，但我們?nèi)詰?yīng)選擇和堅(jiān)守國(guó)家法律所確立的農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)法律制度不動(dòng)搖。理由如下：

（一）堅(jiān)守農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)法律制度的法理依據(jù)

農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)利多弊少。其利表現(xiàn)為六個(gè)方面：有助于防治小產(chǎn)房權(quán)問(wèn)題；有利于國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃和利用城鄉(xiāng)土地，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；有利于防止農(nóng)地流失并保障國(guó)家糧食生產(chǎn)安全；有利于防止村干部濫用職權(quán)并滋生腐敗的現(xiàn)象發(fā)生；有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和防止中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)新的貧富不均等問(wèn)題。而其弊主要是對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低，以致成為催生小產(chǎn)房的誘因之一,但該弊端并非農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)制度本身不可解決的本質(zhì)性的缺陷，只要國(guó)家意志堅(jiān)決，很容易將其糾正和消除。比如通過(guò)修改《土地管理法》，增加被征地農(nóng)民的補(bǔ)償金到一個(gè)合理的水平（新《土地管理法》對(duì)此已有所體現(xiàn)）；改變將征地補(bǔ)償費(fèi)全部交由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)管理的傳統(tǒng)做法，而將征地補(bǔ)償金直接發(fā)放到被征地農(nóng)民的私人賬戶上，就可更好地保障農(nóng)民的利益。［9］(P107)同時(shí)考慮到農(nóng)民集體所有的土地主要由村民委員會(huì)或者（農(nóng)）村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理，可將征地補(bǔ)償金中的一部分（比如30%）留存于村民委員會(huì)或者（農(nóng)）村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組，用于日常公務(wù)開(kāi)支和開(kāi)展公益事業(yè)的支出等。至于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，則不應(yīng)截留對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償款，因?yàn)榭h級(jí)以上政府有留存的部分土地出讓金用于補(bǔ)充財(cái)政或耕地開(kāi)發(fā)和其他的財(cái)政撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有上級(jí)政府給予的財(cái)政撥款用于各種財(cái)政支出。實(shí)際上，2013年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》都已經(jīng)明確提出要“改革征地制度”，而且改革的核心內(nèi)容之一就是要“合理提高被征地農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。毫無(wú)疑問(wèn)，征地制度改革，能逐步消除農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)法律制度的缺陷，進(jìn)一步鞏固其在我國(guó)農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的地位。

反觀直接出讓流轉(zhuǎn)則是弊多利少。其弊端至少有五個(gè)方面：不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的推進(jìn)；可能引起中國(guó)社會(huì)不穩(wěn)定；容易導(dǎo)致農(nóng)村土地流失，影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；可能誘發(fā)村干部濫用職權(quán)，滋生腐??；不利于我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的治理等。而其優(yōu)點(diǎn)主要表現(xiàn)為農(nóng)民能獲得更多的土地收益。農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)的這個(gè)優(yōu)點(diǎn)通過(guò)改革農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)制度中的補(bǔ)償機(jī)制即可得以實(shí)現(xiàn)，但其大多數(shù)的弊端卻是很難克服或消除的。

（二）堅(jiān)守農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)法律制度的立法和政策依據(jù)

雖然新《土地管理法》刪除了原土地管理法第43條關(guān)于“任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，同時(shí)增加規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可有條件直接入市，但在農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，該法并未否定“農(nóng)村土地征收出讓流轉(zhuǎn)法律制度”的主導(dǎo)地位。另外，2013年中央一號(hào)文件《若干意見(jiàn)》亦明確規(guī)定：“農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場(chǎng)?！边@表明除農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可直接出讓流轉(zhuǎn)外，其他的農(nóng)村土地都不得直接進(jìn)入土地市場(chǎng)或直接出讓給土地使用者，而需經(jīng)過(guò)國(guó)家征收才能進(jìn)入市場(chǎng)并出讓給建設(shè)用地的需求者。

此外，有學(xué)術(shù)觀點(diǎn)亦否定農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)規(guī)則，如車裕斌在其著述中指出，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村組集體組織通過(guò)征用等形式收回的農(nóng)民享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)地，出讓給農(nóng)外企業(yè)用于非農(nóng)建設(shè)的行為，實(shí)際上就是將農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)的行為，那是為國(guó)家法律所禁止的行為。［10］(P83)郭曉鳴認(rèn)為，應(yīng)賦予農(nóng)戶完整的土地使用權(quán)權(quán)能……但農(nóng)戶無(wú)權(quán)自行將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地?？梢?jiàn)其主張農(nóng)用地要轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，應(yīng)通過(guò)國(guó)家征收為國(guó)有之后再出讓用于非農(nóng)建設(shè)，而不能由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶將農(nóng)村土地直接出讓給他人用于非農(nóng)建設(shè)。［11］(P160)

（三）違法直接出讓流轉(zhuǎn)農(nóng)地的法律解決

既然選擇堅(jiān)守農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)的法律制度，就必須要從法律層面解決違法直接出讓農(nóng)地的問(wèn)題。筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面齊頭并進(jìn)，標(biāo)本兼治。一是改革我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地征收補(bǔ)償機(jī)制，讓農(nóng)民有更多的獲得感。提高對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使被征地的農(nóng)民獲得合理的補(bǔ)償；同時(shí)對(duì)被征地農(nóng)民的生活、就業(yè)等作妥善的安排，讓農(nóng)民不會(huì)出現(xiàn)土地被征收后生活無(wú)所依靠的后顧之憂，則農(nóng)民冒著失去耕地、宅基地的風(fēng)險(xiǎn)而將它們交由集體經(jīng)濟(jì)組織拿去集中流轉(zhuǎn)的意愿就會(huì)降低，進(jìn)而被用來(lái)直接出讓流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地也將大大減少。令人欣慰的是新《土地管理法》較好地解決了這個(gè)問(wèn)題，表現(xiàn)在：修訂后的土地管理法首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；以區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償取代原來(lái)的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法；在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物與青苗三項(xiàng)基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)。這樣就從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個(gè)更加完善的保障體系。至于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施建設(shè)用地、公益事業(yè)用地，往往控制在基層政府、村委會(huì)或村民小組的手上，這就要從立法上明確規(guī)定，倘若基層政府、村委會(huì)或村民小組擅自將這些土地出售或出租給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商用于小產(chǎn)權(quán)房等非農(nóng)建設(shè)，將被依法追究民事、行政和刑事責(zé)任。這樣就基本能夠從源頭上掐斷用于直接出讓流轉(zhuǎn)的農(nóng)地來(lái)源。二是加大對(duì)直接出讓農(nóng)地的違法行為懲治力度。對(duì)頂風(fēng)而上者從嚴(yán)處理，以有效遏制明里暗里直接出讓農(nóng)地的違法行為。這里監(jiān)管的對(duì)象主要是對(duì)農(nóng)民集體所有土地享有管理和經(jīng)營(yíng)職權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織的主要負(fù)責(zé)人、村民委員會(huì)及其組成人員等。三是分類處理違法直接出讓農(nóng)地的案例。對(duì)能夠退回和必須退回的農(nóng)地堅(jiān)決予以追回，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；對(duì)不能退回或退回于社會(huì)經(jīng)濟(jì)不利，且不會(huì)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的，可以要求補(bǔ)辦出讓手續(xù)，按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)交農(nóng)地出讓金。四是有條件地放開(kāi)農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)。

五、構(gòu)建新型農(nóng)村土地出讓流轉(zhuǎn)法律制度

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作正在全面展開(kāi)和加快推進(jìn)，城市存量建設(shè)用地捉襟見(jiàn)肘，遠(yuǎn)不敷城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。城市建設(shè)用地就只能主要依靠城市新增建設(shè)用地，而城市新增建設(shè)用地主要是靠國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地依法進(jìn)行征收形成的，之后國(guó)家根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃、規(guī)模和進(jìn)度把這些新增建設(shè)用地投入市場(chǎng)，出讓給建設(shè)單位使用。簡(jiǎn)言之，我國(guó)為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)建設(shè)用地的需求，一直以來(lái)在法律和政策層面只承認(rèn)和采行一元的農(nóng)村土地征收出讓流轉(zhuǎn)法律制度。但隨著時(shí)代的變遷和社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家的政策也在逐漸發(fā)生變化。比如，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》首次明確提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！贝送猓隆锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用......通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押?！边@表明我國(guó)正在有條件地建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)直接出讓流轉(zhuǎn)制度，結(jié)束多年來(lái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)、同等入市的局面。這預(yù)示我國(guó)將在客觀上形成“二元的農(nóng)村土地出讓流轉(zhuǎn)法律制度”：即農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接出讓流轉(zhuǎn)并存的法律制度。那構(gòu)建什么樣的二元農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)法律制度更合適呢？本研究擬構(gòu)建的新型（即二元）農(nóng)村土地出讓流轉(zhuǎn)法律制度的框架包括：二元農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)法律制度的權(quán)利義務(wù)主體、權(quán)利義務(wù)指向的對(duì)象即客體、該二元體制的核心內(nèi)容和相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)、農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)的法律程序等方面。

（一）二元農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)制度的核心內(nèi)容

我國(guó)當(dāng)前仍應(yīng)選擇和堅(jiān)守農(nóng)村土地征收出讓流轉(zhuǎn)的法律制度。但為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為切實(shí)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，國(guó)家允許在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。⑥因而，從我國(guó)的發(fā)展與改革的實(shí)際出發(fā)，筆者認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建以農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)為主導(dǎo)、以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接出讓流轉(zhuǎn)為輔的二元農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)法律制度。這樣既可以避免農(nóng)村土地大量直接出讓流轉(zhuǎn)帶來(lái)的危害和弊端，又可以滿足農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接出讓流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。這里需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題是直接出讓流轉(zhuǎn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地時(shí)，如何分配用地單位繳納的出讓金等土地有償使用費(fèi)。

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，用地單位需繳納出讓金等土地有償使用費(fèi)，而新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)的30%上交中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方政府。因而，直接出讓流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地獲得的土地出讓金等土地有償使用費(fèi)，可以參照國(guó)有土地使用權(quán)有償使用費(fèi)的處理規(guī)定，即其中的30%上交中央財(cái)政，余下的70%留給有關(guān)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，再由集體經(jīng)濟(jì)組織將留存的70%的土地有償使用費(fèi)中的30%～50%用于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公務(wù)、公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等，其余則公平地分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。這樣就相對(duì)符合“推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”的國(guó)家政策要求。⑥

（二）二元農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)制度的權(quán)利義務(wù)主體

二元農(nóng)村土地出讓流轉(zhuǎn)法律制度包含征收出讓和直接出讓兩種形式，兩者涉及的權(quán)利義務(wù)主體并不完全相同。

農(nóng)村土地征收出讓流轉(zhuǎn)的法律主體包括：征收雙方當(dāng)事人，即相關(guān)農(nóng)民、相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、有關(guān)人民政府及其相關(guān)工作部門，經(jīng)此一步，農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地；出讓雙方當(dāng)事人，即相關(guān)人民政府及其工作部門、用地單位；流轉(zhuǎn)關(guān)系主體涉及以出讓方式取得國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)（本是農(nóng)民集體所有的土地）的單位、轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地的受讓人、出租建設(shè)用地的承租人以及抵押權(quán)人等。

而農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)直接出讓流轉(zhuǎn)的法律主體則包括相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員（須由村民大會(huì)表決是否出讓流轉(zhuǎn)等）、相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織的理事會(huì)（須由其牽頭組織實(shí)施相關(guān)工作，并向有關(guān)政府報(bào)批等）與監(jiān)事會(huì)（須由其對(duì)農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督）、相關(guān)政府及其工作部門（自然資源局管理或農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作局管理）、建設(shè)用地單位、轉(zhuǎn)讓或出租建設(shè)用地的受讓人或承租方等。

（三）二元農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)制度的客體

二元農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)法律制度的客體是指農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)和直接出讓流轉(zhuǎn)過(guò)程中形成的各種法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)指向的對(duì)象，即農(nóng)村土地。但征收出讓流轉(zhuǎn)指向的農(nóng)地和直接出讓流轉(zhuǎn)指向的農(nóng)地的范圍差異很大。前者的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者。征收出讓流轉(zhuǎn)指向的農(nóng)地涵蓋農(nóng)村土地中的農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，按照我國(guó)法律規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，它們都可能成為依法被征收的對(duì)象；只不過(guò)國(guó)家并不能隨意征收或擴(kuò)大征收農(nóng)村土地，而且按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善支持政策促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》文件精神，我國(guó)正在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷完善農(nóng)村土地征收制度并縮小征地范圍，這既是為了維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的需要，也是為了守住我國(guó)“18億畝耕地”的紅線需要。而直接出讓流轉(zhuǎn)的農(nóng)地范圍僅限于農(nóng)村土地中的建設(shè)用地中的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地那一部分。

為了防止農(nóng)地直接出讓流轉(zhuǎn)范圍的任意擴(kuò)大，有必要進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍。根據(jù)新《土地管理法》第43條第3款的立法精神，農(nóng)村建設(shè)用地包括：鄉(xiāng)村住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。筆者以為，其中用于建造村民住宅、建設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè)的農(nóng)地以及交通水利設(shè)施用地、軍事設(shè)施用地等因不具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，應(yīng)屬于農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，依據(jù)2013年中央一號(hào)文件精神，它們不得直接進(jìn)入土地市場(chǎng)。而興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、工礦用地、旅游用地等因具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，則屬于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接出讓流轉(zhuǎn)。對(duì)此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人作了精辟的詮釋：農(nóng)村集體建設(shè)用地中只有屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。

（四）二元農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)的法律程序

新《土地管理法》首次明確：政府在征地之前不但要開(kāi)展土地狀況調(diào)查、信息公示，還要與被征地農(nóng)民協(xié)商，必要時(shí)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，跟農(nóng)民簽訂協(xié)議后才能提出辦理征地申請(qǐng)，辦理征地的審批手續(xù)。此外，我國(guó)《物權(quán)法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)，以及《招拍掛規(guī)定》等規(guī)章對(duì)農(nóng)村土地征收與出讓流轉(zhuǎn)的法律程序也作了相應(yīng)的規(guī)定，本文對(duì)其就不再贅述。以下僅探討農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接出讓流轉(zhuǎn)的法律程序。

第一，需經(jīng)民主表決?！睹穹倓t》規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格。楊立新在其著述中寫道：“這些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都具有法人資格，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，以自己的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任?！保?2］（P152）而法人要有自己健全和完善的組織機(jī)構(gòu)。一般農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都以村民大會(huì)作為其權(quán)力機(jī)構(gòu)，理事會(huì)等作為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)作為其監(jiān)督機(jī)構(gòu)。按新《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地歸村農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。為貫徹民主決策制的原則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織欲直接出讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，需經(jīng)該集體經(jīng)濟(jì)組織的村民大會(huì)表決通過(guò)。因?yàn)槌鲎屚恋厥褂脵?quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)，所以還須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或村民代表通過(guò)，該項(xiàng)決議才能生效。之后由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事會(huì)具體負(fù)責(zé)完成直接出讓特定的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的后續(xù)工作，監(jiān)事會(huì)全程監(jiān)督。

第二，需經(jīng)主管部門批準(zhǔn)。按我國(guó)法律規(guī)定，征收農(nóng)村土地，需報(bào)國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，獲批之后再由縣級(jí)以上人民政府組織實(shí)施。農(nóng)地經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，需通過(guò)出讓方式投入市場(chǎng)使用的，須經(jīng)省級(jí)自然資源局批準(zhǔn)后，由建設(shè)用地需求者向縣級(jí)以上國(guó)土資源局（現(xiàn)在改稱為自然資源局）提出用地申請(qǐng)，并獲得同級(jí)人民政府的批準(zhǔn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬稀缺資源，加之農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員及其組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的知識(shí)、見(jiàn)識(shí)和全局觀等的局限性，為了有效地利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，為了防止違規(guī)操作和貪腐現(xiàn)象，在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)時(shí)，應(yīng)引入審批與監(jiān)管機(jī)制。即相關(guān)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在直接出讓流轉(zhuǎn)某塊農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地時(shí)，必須先向縣級(jí)以上人民政府的自然資源局提出直接出讓申請(qǐng)，最終獲得同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后才能直接出讓；而欲使用該塊地的單位也應(yīng)向同一縣級(jí)以上人民政府的自然資源局提出用地申請(qǐng)，并獲得同級(jí)人民政府的批準(zhǔn)。只是政府的此類批準(zhǔn)，也應(yīng)符合當(dāng)?shù)氐耐恋乩媚甓扔?jì)劃，并符合土地的工商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的規(guī)劃。另外，按誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管的原則，縣級(jí)以上人民政府在審批之后，還應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓過(guò)程、土地出讓后的使用進(jìn)行監(jiān)督，這就需要明確相應(yīng)的監(jiān)管部門具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。

第三，直接出讓的方式。為確保直接出讓流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的公開(kāi)性、透明性，并形成合理的出讓價(jià)格，建議原則上通過(guò)招標(biāo)、拍賣和掛牌等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。沒(méi)有條件招拍掛的，可以采取協(xié)議出讓方式。我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第13條規(guī)定：“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒(méi)有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)。”《物權(quán)法》第137條規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓?！薄墩信膾煲?guī)定》也作了類似的規(guī)定。直接出讓流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其出讓方式可參照上述法律、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。

第四，需簽訂書面的出讓合同。在獲得前述要求的批準(zhǔn)，并通過(guò)招拍掛或協(xié)議出讓方式確定土地使用者之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事會(huì)根據(jù)村民大會(huì)的授權(quán)，必須與相應(yīng)的土地使用者簽訂書面的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓合同》。為確保合同的合法性、公平公正性，為保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益，建議政府引入相應(yīng)的法律援助機(jī)制。由相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向所在地的縣級(jí)法律援助中心提出法律援助申請(qǐng)，再由縣級(jí)法律援助中心指派律師指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與土地使用者簽訂《出讓合同》。書面的《出讓合同》至少應(yīng)包括：合同雙方當(dāng)事人條款，合同標(biāo)的條款（即直接出讓的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地歸屬、面積、所處位置等信息），出讓金條款（含出讓金的總額、支付方式和期限等信息），土地使用權(quán)出讓年限條款，出讓土地的用途條款，出讓方交付土地使用權(quán)條款，以出讓方式獲得土地使用權(quán)的一方在合同約定期限內(nèi)得以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的條款，土地開(kāi)發(fā)利用條款，本合同年限屆滿出讓地塊使用權(quán)收回及收回地塊時(shí)其上附著物歸屬條款，違約責(zé)任條款，糾紛的解決方式條款等內(nèi)容。

第五，支付出讓金并辦理登記。土地使用者支付全部出讓金后，向縣級(jí)人民政府申請(qǐng)登記，取得土地使用權(quán)證書，并最終取得建設(shè)用地使用權(quán)。

總之，堅(jiān)守農(nóng)村土地征收出讓流轉(zhuǎn)法律制度是國(guó)家法律和政策的選擇，利國(guó)利民。構(gòu)建二元農(nóng)村土地出讓流轉(zhuǎn)的法律制度，既是完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的需要，也是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)和提高農(nóng)民收入的重要舉措。筆者主張構(gòu)建以農(nóng)地征收出讓流轉(zhuǎn)為主導(dǎo)，以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接出讓流轉(zhuǎn)為輔的二元農(nóng)地出讓流轉(zhuǎn)法律制度。

注釋：

①參見(jiàn)2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。

②參見(jiàn)2016年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》。

③《憲法》第10條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄段餀?quán)法》第42條和《城市房地產(chǎn)管理法》第8條亦有相關(guān)規(guī)定。

④《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！?/p>

⑤所謂“以租代征”，即通過(guò)租用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，其實(shí)質(zhì)是規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃之外擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。參見(jiàn)：楊遂全《“小產(chǎn)權(quán)房”處置與土地制度創(chuàng)新——以城鄉(xiāng)房上聯(lián)建權(quán)合法化為突破口》（法律出版社2013年版）。

⑥參見(jiàn)2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善支持政策促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》。