實(shí)然與應(yīng)然：環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的法律地位分析

王旭偉

環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)是以保護(hù)人體健康為核心目標(biāo)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)然層面，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)并不屬于“法”的范疇，不具有法律屬性，已頒發(fā)的環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)因?qū)儆谕扑]性標(biāo)準(zhǔn)而不具有法律效力。在應(yīng)然層面，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)具有重要的法律意義，為環(huán)境健康立法、執(zhí)法、司法和守法提供基礎(chǔ)保障作用，理應(yīng)被賦予相應(yīng)的法律地位，至少應(yīng)具有同行政規(guī)章一樣明確的法律屬性和直接的法律效力。確立“保障人體健康”在整個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系中的核心地位，應(yīng)授權(quán)立法以規(guī)范環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體和程序，提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律位階以增強(qiáng)其法律效力，明確政府、企業(yè)、公民的環(huán)境與健康權(quán)利義務(wù)以奠定和提升環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)法律地位。

健康、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)是人類生存與發(fā)展不可或缺的價(jià)值要素。各種具體的環(huán)境法律政策與標(biāo)準(zhǔn)體系，其制定主體、法律效力、目的、內(nèi)容和任務(wù)往往各不相同，但其基本邏輯思路無不是維護(hù)人的環(huán)境權(quán)與健康權(quán)，其中尤以人的健康權(quán)為首要的人身權(quán)利。環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)是以保護(hù)人體健康為核心目的，根據(jù)環(huán)境醫(yī)學(xué)的要求，按照最敏感的原則①，規(guī)定環(huán)境中污染物的允許含量和污染源排放物的數(shù)量、濃度、時(shí)間和速率及其他有關(guān)技術(shù)性參數(shù)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。自1973年第一個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布以來，我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從少到多、從單一到目前已基本建立“兩級(jí)五類”比較完整的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的過程，然而現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)大多側(cè)重于對(duì)環(huán)境問題的整治，其保護(hù)人體健康的目的和功能尚不突出。原環(huán)境保護(hù)部2017年實(shí)施《人體健康水質(zhì)基準(zhǔn)制定技術(shù)指南》和《環(huán)境與健康現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查技術(shù)規(guī)范橫斷面調(diào)查》，這標(biāo)志著環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)正式納入我國(guó)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，但因其屬于推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而不具有法律效力。

一、實(shí)然層面環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的法律地位

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系中，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)因以保護(hù)人體健康為核心目標(biāo)而在內(nèi)容上設(shè)定了更為嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)值的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)②。其法律地位的界定，可通過對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律地位的考察而明晰。

（一）法律屬性界定

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否具有法律屬性，一直是我國(guó)環(huán)境法學(xué)界頗具爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問題，學(xué)界主要有違法性判斷標(biāo)準(zhǔn)說、肯定說、部分肯定說、關(guān)聯(lián)說、否定說等幾種缺乏一致的表述③。筆者認(rèn)為，爭(zhēng)論的根源在于對(duì)“法”的范圍寬泛性以及是否具有了法律效力就等同于具有了法律屬性的不同理解上。廣義上理解的“法”或具有法律效力就等同于具有了法律屬性，是違法性判斷標(biāo)準(zhǔn)說、肯定說、部分肯定說的立論基礎(chǔ)，認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)制定并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范都是“法”，因而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)尤其是政府主導(dǎo)制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有法律屬性，屬于環(huán)境法律的范疇。狹義上理解的“法”和具有法律效力并不等同于具有了法律屬性，是關(guān)聯(lián)說、否定說的立論基礎(chǔ)，認(rèn)為具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件才是“法”，按照憲法和立法法規(guī)定的立法體制，我國(guó)法律位階從高到低依次是憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章，而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身并不是法律，它必須與環(huán)境法律規(guī)范相結(jié)合才能具有法律效力。筆者認(rèn)為，無論立法還是司法，語詞含義的確定性和準(zhǔn)確性是第一位的，只有在厘清相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，通過對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體、制定程序、內(nèi)容結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行深入剖析，并與法律規(guī)范、行政法規(guī)、行政規(guī)章、“其他行政規(guī)范性文件”進(jìn)行全面比較和考察，才能對(duì)“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在屬性上是否屬于法的范疇；是否達(dá)標(biāo)就合法、超標(biāo)就違法”等具有歧義的問題得出客觀、正確的結(jié)論。

《立法法》第7條、第65條至第70條、第72條、第80條、第82條等規(guī)定，都體現(xiàn)了行政規(guī)制的價(jià)值與效力，但是，在現(xiàn)實(shí)政治生活中還存在大量的，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)行政主體為實(shí)施法律和執(zhí)行政策而在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和行政規(guī)章以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則，這些普遍性行為規(guī)則被稱為“其他行政規(guī)范性文件”④。有權(quán)制定“其他行政規(guī)范性文件”的主體，只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。“其他行政規(guī)范性文件”是非立法性文件，不屬于法的范疇，但具有普遍約束力和反復(fù)適用性。

過去幾十年，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，因行政授權(quán)而具有國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)自或聯(lián)合制定發(fā)布權(quán)。2018年《環(huán)境保護(hù)法》第2章第9條、第10條以及《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第3條、第6條的規(guī)定都表明當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的授權(quán)制定主體是國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)來源于《環(huán)境保護(hù)法》的一般授權(quán)。

因此，從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定或發(fā)布主體上看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)既不是法律規(guī)范，也不是行政法規(guī)，但從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)來源于《環(huán)境保護(hù)法》的一般授權(quán)角度，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)似乎應(yīng)屬于部門規(guī)章，地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)似乎應(yīng)屬于地方規(guī)章。但是，如果進(jìn)一步從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序看，“國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)屬于行政規(guī)章”的結(jié)論卻是不嚴(yán)謹(jǐn)而有待商榷的。

行政規(guī)章的制定，一般包括起草、征求意見、法制審查、審議決定以及發(fā)布實(shí)施五個(gè)基本程序。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第4章第19條規(guī)定，“規(guī)章送審稿由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查”;第5章第27條規(guī)定，“部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定。地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定”。

在我國(guó)能制定“其他行政規(guī)范性文件”的行政機(jī)關(guān)非常多，但在審核主體和審核程序的選擇上，并沒有明令必須由法制機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，關(guān)于其合法性審核只是要求“國(guó)務(wù)院部門制定的規(guī)范性文件，由本部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市人民政府部門制定的規(guī)范性文件，由本部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，也可以根據(jù)實(shí)際需要由本級(jí)人民政府確定的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。縣（市、區(qū)）人民政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的規(guī)范性文件，已明確專門審核機(jī)構(gòu)或者專門審核人員的，由本單位審核機(jī)構(gòu)或者審核人員進(jìn)行審核；未明確專門審核機(jī)構(gòu)或者專門審核人員的，統(tǒng)一由縣（市、區(qū)）人民政府確定的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核”。⑤

《標(biāo)準(zhǔn)化法》第2章第10條規(guī)定:“……國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門依據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目提出、組織起草、征求意見和技術(shù)審查。國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門負(fù)責(zé)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)、編號(hào)和對(duì)外通報(bào)……強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布。”但根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第11條至14條的規(guī)定，推薦性標(biāo)準(zhǔn)在制定、發(fā)布和備案程序上的要求，沒有強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格。

通過以上對(duì)比我們可以看出，《標(biāo)準(zhǔn)化法》中關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序，其要求與《規(guī)章制定程序條例》關(guān)于規(guī)章的制定程序并不完全一致。行政規(guī)章因是立法性文件而屬于“法”的范疇，具有法律位階，所以其“送審稿需由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查”，法制機(jī)構(gòu)從規(guī)章的制定主體及職權(quán)、制定內(nèi)容、制定程序三個(gè)方面進(jìn)行合法性審查并提出審查意見，而對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)則沒有“送審稿需由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查”這一要求。因此，從制定程序和法律位階上看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的地位不應(yīng)是行政規(guī)章，其制定程序上并不必須由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查的規(guī)定與“其他行政規(guī)范性文件”相類似。

無論是法律規(guī)范、行政法規(guī)、行政規(guī)章還是“其他行政規(guī)范性文件”，都必須采用嚴(yán)格的編排結(jié)構(gòu)和體例形式。

以“法律規(guī)范”為例，法律規(guī)范是具有嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的特殊行為規(guī)則。依法理，每一法律規(guī)范應(yīng)由適用條件、行為模式和法律后果三個(gè)相互聯(lián)系的要素構(gòu)成，缺少其中任何一個(gè)部分就不能成為法律規(guī)范，這是法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)其功能的原則性要求。

從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的邏輯結(jié)構(gòu)看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的條文卻無這樣的結(jié)構(gòu)，它采用的是一種數(shù)字與圖表相結(jié)合的表達(dá)方式［1］（P107-112），基本上僅規(guī)定了一定的技術(shù)條件或技術(shù)參數(shù)，即使將這些規(guī)定看作是為相對(duì)人規(guī)定的“適用條件”和“行為模式”，但整個(gè)內(nèi)容中都沒有關(guān)于“法律后果”的規(guī)定，而“法律后果”卻是任何法律規(guī)范都不可或缺的基本要素。因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不符合法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有一定的依附性，只有當(dāng)法律援引了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為其構(gòu)成要素方使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有相應(yīng)的法律意義（這一點(diǎn)將在“法律效力及作用機(jī)制界定”部分著重進(jìn)行分析）。

“其他行政規(guī)范性文件”也規(guī)定行為規(guī)則和行為模式，“在一般情況下，多數(shù)行政規(guī)范自身并不獨(dú)立地具有完整的邏輯結(jié)構(gòu)，而往往只是某個(gè)‘準(zhǔn)用性’法律規(guī)范的條件假定部分、行為模式部分或法律后果部分。如此則行政規(guī)范就成為該法律規(guī)范被援引的規(guī)范，兩者共同構(gòu)成一個(gè)行為規(guī)范的完整邏輯結(jié)構(gòu)”。［2］

綜上，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)因其制定主體、制定程序、內(nèi)容和編排體例結(jié)構(gòu)的不完整性，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不屬于“法”的范疇，既不是獨(dú)立的法律規(guī)范，也不是行政法規(guī)和行政規(guī)章，而應(yīng)當(dāng)屬于不具有法律屬性的非立法性文件——“其他行政規(guī)范性文件”的范疇。

（二）法律效力界定

法律屬性與法律效力的內(nèi)涵不同，不能將二者混淆。具有法律屬性，則必然具有法律效力；反之不然。法律規(guī)范、行政法規(guī)、行政規(guī)章因其法律屬性而具有直接的法律效力；不具有法律屬性的“其他行政規(guī)范性文件”，如果法律賦予其約束力則具有法律效力，否則就不具有法律效力。

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力十分復(fù)雜，依據(jù)是否具有法律效力可分為強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力來源于法律所賦予的約束力，屬于間接的法律效力。

我國(guó)法律體系中沒有技術(shù)法規(guī)，這與國(guó)際上法律體系在構(gòu)成上是不一致的。但我國(guó)的強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與WTO/TBT的技術(shù)法規(guī)等同，必須執(zhí)行；不執(zhí)行或執(zhí)行不到位都將承擔(dān)一定的法律后果?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》第2條規(guī)定:“……標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。國(guó)家鼓勵(lì)采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)?！薄董h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第5條規(guī)定:“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定必須執(zhí)行的其他環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以外的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。”

推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不具有強(qiáng)制力，其獨(dú)立存在時(shí)是純粹的環(huán)境指標(biāo)，既不屬于環(huán)境法律組成部分，也沒有相關(guān)法律保障其實(shí)施。例如，以保障人體健康作為出發(fā)點(diǎn)制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)——《乘用車內(nèi)空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)指南（GB/T27630—2011）》和《木門窗用木材及人造板規(guī)范（GB/T29498-2013）》，由于它們屬于推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而不具有法律效力，其本身只是環(huán)境行政的輔助手段。

不過，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性與推薦性的劃分并非絕對(duì)，《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第5條規(guī)定：“……國(guó)家鼓勵(lì)采用推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)被強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)引用，也必須強(qiáng)制執(zhí)行?！奔串?dāng)推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)被準(zhǔn)用性法律所援引成為準(zhǔn)用性法律規(guī)范的“行為條件”部分時(shí)，該部分與“行為模式”和“法律后果”部分共同構(gòu)成的這一規(guī)范就具有了法律強(qiáng)制效力。

“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)從形式淵源上來講，并不具有法的性質(zhì)，但從實(shí)質(zhì)上又給公民設(shè)定了強(qiáng)制性的法律義務(wù)。這就使得強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)面臨一個(gè)尷尬的局面，不具有法的性質(zhì)的文件給公民法人和其他組織設(shè)定了法的義務(wù)，成為法外之法?！保?］實(shí)際上，如果理解了強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮法律效力的作用機(jī)制就可以化解這種尷尬。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力涉及三個(gè)層面的問題：一是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)環(huán)境法律體系中的效力定位；二是具體環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（適用于具體領(lǐng)域的條款）是否具有規(guī)范效力及其實(shí)施方式；三是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)效力的具體法律實(shí)現(xiàn)。

按照我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等環(huán)境法律、法規(guī)的規(guī)定，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)雖然具有法律效力，但不具有自動(dòng)實(shí)施的作用，不能獨(dú)立發(fā)揮法律效力。強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要發(fā)揮法律效力，只能和環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章結(jié)合起來一起發(fā)揮作用。例如，《石油煉制工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB31570—2015）》是國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容中明確規(guī)定了PH值、懸浮物、五日生化需氧量、總氮、總磷等污染物直接排放和間接排放的限值，但沒有涉及如果違反排放標(biāo)準(zhǔn)將承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任的規(guī)定。要確定違反排放標(biāo)準(zhǔn)將承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，必須援引2018年《水污染防治法》第83條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉……”?？梢?，《石油煉制工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB31570—2015）》作為規(guī)范性文件之一，只包含了“適用條件”和“行為模式”二要素的內(nèi)容，它自身并沒有規(guī)定遵守或違反該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該承擔(dān)怎樣的“法律后果”。但是，如果該標(biāo)準(zhǔn)被《水污染防治法》所援引，遵守或違反該標(biāo)準(zhǔn)的“法律后果”則由《水污染防治法》予以規(guī)定，該標(biāo)準(zhǔn)因此就具有了相應(yīng)的法律效力。

通過上述關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力及其發(fā)揮效力的作用機(jī)制分析，我們可以得出如下結(jié)論：在我國(guó)，只有部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有法律效力，其他不具有法律效力的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只是環(huán)境行政的輔助手段。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮法律效力的作用機(jī)制是只有當(dāng)其被規(guī)定于法律或者具體依附于法律時(shí)，才能發(fā)揮出環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的描述性或者判斷性的引導(dǎo)作用，產(chǎn)生間接的法律效力。

二、應(yīng)然層面環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的法律地位

現(xiàn)行法中環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)不能被稱為法律，但是這并不能證明環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)是環(huán)境法律制度的一部分。環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不應(yīng)該、可不可能具有法律屬性是法理研究應(yīng)該正視的問題。作為環(huán)境法律實(shí)現(xiàn)保障人體健康的立法目的和價(jià)值訴求的具體制度路徑，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)社會(huì)主義法治的基本價(jià)值取向——公平正義的接近過程。

（一）程序正義下環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的衡量功能

在法律層面首提健康是人的基本權(quán)益，是在《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》中，其第4條規(guī)定：“公民享有健康權(quán)。國(guó)家和社會(huì)尊重、保護(hù)公民的健康權(quán)?！薄董h(huán)境保護(hù)法》把保障公眾健康與推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展并列作為立法目的之一，但環(huán)境保護(hù)法是否真正實(shí)現(xiàn)了保障人體健康的立法目的，則需要在相關(guān)政策或法規(guī)中明確指出其應(yīng)達(dá)到的要求?！叭绻尚枰鉀Q一定的科學(xué)技術(shù)問題，那么就有必要規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。且法律需要解決的科學(xué)技術(shù)問題對(duì)于法律問題的解決越重要，規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并賦予其相應(yīng)的法律地位就越不可或缺?！保?］（P188-200）否則，對(duì)于內(nèi)容不確定的權(quán)利加以救濟(jì)，有攪亂法的穩(wěn)定性的危險(xiǎn)，而且還存在不適當(dāng)侵害其他權(quán)利或者他人權(quán)利之虞。同時(shí)，健康權(quán)還具有一項(xiàng)“核心內(nèi)容”，即權(quán)利的基本水平，“欠保護(hù)”不能保證人體健康安全，“過保護(hù)”又將嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

因此，為了防止公民健康權(quán)運(yùn)行過程中出現(xiàn)“恣意而為”和“自由裁量”的危險(xiǎn),有必要以程序正義為中心展開公民健康權(quán)益衡量尺度的法律制度構(gòu)建。程序正義是程序法中對(duì)權(quán)利和義務(wù)的分配時(shí)應(yīng)符合的正義標(biāo)準(zhǔn)。按照馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)，“司法的形式主義使法律體系能夠像技術(shù)合理性的機(jī)器一樣運(yùn)行，這就保證了個(gè)人和群體在這一體系內(nèi)獲得相對(duì)最大限度的自由，并極大地提高了預(yù)言他們行為的法律后果的可能性。程序成了以固定的和不可逾越的游戲規(guī)則為限的、特殊類型的和平競(jìng)爭(zhēng)”［5］。

健康權(quán)雖難以衡量，但必須根據(jù)人體感舒適程度和對(duì)人體危害程度等指標(biāo)進(jìn)行具體化與數(shù)量化評(píng)價(jià)。盡管各國(guó)對(duì)健康權(quán)益的核心范圍規(guī)定存在著巨大差異，但在健康權(quán)益的實(shí)現(xiàn)及衡量尺度上都與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)緊密相關(guān)，尤其是依賴環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。從我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的現(xiàn)狀來看，雖然將人體健康保護(hù)作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的一項(xiàng)重要目的，但目前我國(guó)專門針對(duì)公眾健康等方面設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不足，更多的是從國(guó)家技術(shù)水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受能力和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等綜合因素來考慮制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，人體健康指標(biāo)與污染防治指標(biāo)因采用同一標(biāo)準(zhǔn)而混同不分，存在著重視技術(shù)規(guī)范而忽視提高內(nèi)在價(jià)值的弊病?！氨Ｕ先梭w健康”成了一種政治宣示或者是法律政策實(shí)施的必然結(jié)果或者副產(chǎn)品，這是當(dāng)前我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)客觀缺陷，也不利于人體健康的保護(hù)。

與環(huán)境質(zhì)量和污染物排放等標(biāo)準(zhǔn)相比，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)特定主體所為的、可能對(duì)公眾健康產(chǎn)生不利影響行為的一種具體化和數(shù)量化的指引或強(qiáng)制性要求，包括對(duì)環(huán)境污染所致人體健康風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)術(shù)語、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)限值，以及對(duì)防控環(huán)境因素導(dǎo)致的健康風(fēng)險(xiǎn)的管理和技術(shù)措施而進(jìn)行的統(tǒng)一要求。所以在程序正義層面上，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)因在評(píng)價(jià)各類環(huán)境健康損害事件和預(yù)測(cè)日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染健康風(fēng)險(xiǎn)方面，能夠通過明確規(guī)定立法者和守法者的基本環(huán)境健康權(quán)利和義務(wù)，從而為立法者和守法者提供更加具體的判定標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則，具有為做出保障健康的具體行為起著明確導(dǎo)向的作用。

（二）實(shí)體正義下權(quán)利失衡的回歸與矯正

健康權(quán)是公民行使其他權(quán)利的重要條件，如何通過保證公民享有健康權(quán)而對(duì)公民健康進(jìn)行維護(hù)和救濟(jì)意義重大。在環(huán)境污染所致健康受損的案件中，因果關(guān)系的認(rèn)定和健康損失大小的衡量現(xiàn)已經(jīng)成為司法實(shí)務(wù)中雙方當(dāng)事人糾纏不休的問題。從司法實(shí)踐來看，在訴訟過程中法官必須清晰地援引具體的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及其限量與相關(guān)的司法解釋條款，才能保證審判結(jié)果的正當(dāng)性與合法性。一般說來，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)是否具有拘束當(dāng)事人、法官或者法院的效果取決于它的法律性質(zhì)。具有相應(yīng)法律地位的環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)能夠發(fā)生侵權(quán)法效力的原因在于，行為人違反了環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)定的行為注意義務(wù)，且能夠通過舉證責(zé)任倒置等制度認(rèn)定污染物與健康損害之間具有因果關(guān)系，則行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境污染致健康損害的侵權(quán)責(zé)任。

除了自然因素、電磁干擾因素、元件自身因素等方面的影響因素外，相關(guān)作業(yè)人員的實(shí)際操作水平，同樣對(duì)電氣自動(dòng)化設(shè)備的運(yùn)行產(chǎn)生影響。雖然，電氣自動(dòng)化設(shè)備目前擁有著先進(jìn)的技術(shù)，但是人工操作水平在一定程度上，還會(huì)影響著設(shè)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。操作技術(shù)人員專業(yè)技術(shù)水平的高低，將會(huì)影響著設(shè)備運(yùn)行效率的高低。當(dāng)前，部分企業(yè)操作人員在實(shí)際的工作當(dāng)中，缺乏對(duì)設(shè)備操作流程以及設(shè)備相關(guān)知識(shí)的掌握，專業(yè)操作技能缺乏，這些因素很可能會(huì)對(duì)設(shè)備的運(yùn)行造成不利的影響，致使電氣自動(dòng)化設(shè)備損壞，給企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)方面的損失。

所以，在實(shí)體正義層面，具有相應(yīng)法律地位和法律效力的環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)，是判斷環(huán)境污染所致健康損害因果關(guān)系是否具備相當(dāng)性的合理界限，是司法者處理健康權(quán)糾紛的根本依據(jù)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)崿F(xiàn)公眾對(duì)健康權(quán)的法治需求與公檢法司系統(tǒng)維護(hù)健康權(quán)公平正義的供給的有效銜接。

在國(guó)外，一些國(guó)家的環(huán)境立法規(guī)定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位。美國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)明確，指明其具有法規(guī)的性質(zhì)，明確規(guī)定違反環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就是違法，是要受到法律處罰的。歐盟環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的主要特點(diǎn)是法律位階高，與其他法律、法規(guī)的立法程序相同，以指令或條例的形式頒布，具有直接的法律效力。德國(guó)雖然沒有規(guī)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有法律性質(zhì)，但事實(shí)上已經(jīng)把傳統(tǒng)上只具有內(nèi)部效力或者間接外部效力的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為法院裁判行政案件的依據(jù)，這類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)被稱為“規(guī)范具體化行政規(guī)則”⑥。在國(guó)內(nèi)的司法實(shí)務(wù)過程中，我們也能看到判決中對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的援引。例如，從法律角度看，我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是判斷環(huán)境是否已經(jīng)受到污染、排污者是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)排除侵害、賠償損失等民事責(zé)任的根據(jù)；污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是判斷排污行為是否合法的重要依據(jù)，也是確定排污者所必須承擔(dān)行政法律責(zé)任的重要依據(jù)；環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)主要是判斷環(huán)境糾紛中當(dāng)事人是否出示合法證據(jù)的重要依據(jù)。

綜上，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)在保護(hù)公眾健康方面所發(fā)揮的衡量、參考和預(yù)警限度作用，在環(huán)境與健康立法、執(zhí)法、司法和守法方面所發(fā)揮的基礎(chǔ)保障作用，決定了在應(yīng)然層面上環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被賦予相應(yīng)的法律地位，在法律位階上至少應(yīng)具有同行政規(guī)章一樣明確的法律屬性和直接的法律效力。

三、法治理念下環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的定位與運(yùn)行

法治是治國(guó)理政的基本方式，用法律手段來保障公眾健康這是社會(huì)發(fā)展的必然，而環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的作用機(jī)制及其法律意義決定了它應(yīng)當(dāng)被賦予法律地位，成為環(huán)境法律保障公眾健康的重要制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行規(guī)則。

（一）厘清保障人體健康與整個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的關(guān)系

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容與經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，如果以個(gè)人或企業(yè)的利益作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定前提必將損害公眾健康。因此，我們首先應(yīng)當(dāng)明確制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的主要目的，然后在其制定主體上加以規(guī)范，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“保障人體健康”的價(jià)值訴求。

事實(shí)上，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定有多重目的，但主要目的一般說來是保障公眾健康和防治污染。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在某種意義上其實(shí)是一把“雙刃劍”，一方面嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以直接減少環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，另一方面過于嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)必然導(dǎo)致大規(guī)模的企業(yè)關(guān)閉、工人失業(yè)，進(jìn)而間接損害人身與財(cái)產(chǎn)利益。所以，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是公眾健康權(quán)益與政府政績(jī)和企業(yè)利益的博弈，國(guó)家或地區(qū)所使用的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、高低程度、執(zhí)行寬嚴(yán)與公眾健康的保護(hù)有著重要的關(guān)聯(lián)性。

“把公共健康作為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的唯一依據(jù)在法律上面臨一些挑戰(zhàn)，其中之一就是設(shè)定‘可接受的’污染程度”。［6］人與自然（環(huán)境）的關(guān)系是人類社會(huì)最基本的關(guān)系，健康、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)是人類生存發(fā)展不可或缺的價(jià)值要素。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人與自然是生命共同體”，“堅(jiān)持人與自然和諧共生”。自然（環(huán)境）維系著人體與外部的物質(zhì)與能量交換關(guān)系，最終是通過健康和生命來滿足主體需求的，因而環(huán)境是人類生存和發(fā)展的命脈；經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r關(guān)系到人們的生活水平，它是以生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，通過人為活動(dòng)影響使人獲得更好的生存與發(fā)展物質(zhì)保障。健康價(jià)值理念下的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，包含著價(jià)值的重新選擇與利益的衡量，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)形成一個(gè)“人體健康→環(huán)境保護(hù)→經(jīng)濟(jì)發(fā)展”由內(nèi)向外的價(jià)值序列。

美國(guó)著名學(xué)者波斯納指出：“由于標(biāo)準(zhǔn)賦予了官員在使用上較大的裁量權(quán)，這就為裁量權(quán)的濫用開了道。標(biāo)準(zhǔn)越是靈活，觀察者就越難以判斷官員在適用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)是否合理、公道。”［7］生態(tài)文明時(shí)代，法律首要的任務(wù)就是協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系。從法學(xué)本質(zhì)看，實(shí)現(xiàn)利益的衡平正是法所要解決的課題，它既包括實(shí)現(xiàn)衡平的法律努力，又包括通過努力而實(shí)現(xiàn)的衡平狀態(tài)。從國(guó)外環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定和修訂的經(jīng)驗(yàn)來看，修改立法目的中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，優(yōu)先考慮公眾健康和公共福祉，把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與健康標(biāo)準(zhǔn)相契合是普遍的做法。我國(guó)雖未在環(huán)境立法目的中強(qiáng)調(diào)保障人體健康，但《環(huán)境保護(hù)法》第15條中規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)開展環(huán)境基準(zhǔn)研究”，而人體健康效應(yīng)是制定環(huán)境基準(zhǔn)的基礎(chǔ)之一，這表明未來把公眾健康理念融入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂過程將成為主流趨勢(shì)。2012年2月29日發(fā)布的新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB3095-2012）》和《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（試行）（HJ633-2012）》，把PM2.5（細(xì)顆粒物）和臭氧（8小時(shí)濃度）指標(biāo)作為一般評(píng)價(jià)項(xiàng)目納入常規(guī)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)，這一做法有利于保護(hù)公民的生命健康，是人民群眾應(yīng)有的權(quán)益，也是我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)“以人為本”的直接體現(xiàn)。

（二）授權(quán)立法以規(guī)范環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體和程序

我國(guó)每年制定出的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不在少數(shù)，為避免不同主體制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容和效力上的混淆與沖突，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過程應(yīng)屬于授權(quán)立法的過程，除制定主體必須符合被授權(quán)立法的條件之外，標(biāo)準(zhǔn)的起草、送審、決定和公布程序應(yīng)以符合《規(guī)章制定程序條例》及《環(huán)境保護(hù)法規(guī)制定程序辦法》的形式進(jìn)行，以確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)兼具技術(shù)性和法律性。我國(guó)應(yīng)通過一般授權(quán)立法或特別授權(quán)立法的方式，將國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)賦予國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門單獨(dú)行使，由其負(fù)責(zé)組織制定、審批、發(fā)布；地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)由地方環(huán)保局、人大環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定。

（三）厘清環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律位階與法律效力的關(guān)系

任何社會(huì)行為規(guī)范都有一定的強(qiáng)制性和約束力，但“法”的強(qiáng)制性與其他行為規(guī)范的強(qiáng)制性有明顯的區(qū)別。中國(guó)是國(guó)際上唯一存在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家。在很多國(guó)家，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于法律范疇，其制定主體、制定程序及管理方式與法規(guī)完全相同。［8］（P15-19）美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不僅是一種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，更是一種技術(shù)含量較高的環(huán)境法規(guī)。日本完備的環(huán)境健康損害補(bǔ)償制度和標(biāo)準(zhǔn)體系還有《公害健康損害賠償法》這一上位法的支持。目前，我國(guó)的強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)還不具有法律屬性，法律援引是其具有法律效力的依據(jù)。法律位階制度性質(zhì)上不應(yīng)當(dāng)僅僅是一種立法制度而同時(shí)也應(yīng)該是一種司法制度。如果提高強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律位階，使其成為法律淵源之一，能夠有效加強(qiáng)其法律強(qiáng)制性與約束力。對(duì)此，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者提出了建議，“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須與法律一一對(duì)應(yīng)，每一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)都必須有法定實(shí)施主體、實(shí)施方式、手段、法律責(zé)任及追究機(jī)制”［9］；“現(xiàn)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)一方面須經(jīng)提煉將其所約束的安全、健康、環(huán)境保護(hù)等方面的基本要求經(jīng)過立法程序轉(zhuǎn)化為技術(shù)法規(guī)，作為法律淵源，成為法院可適用的審判依據(jù)；另一方面將其所涉及的其他內(nèi)容如技術(shù)細(xì)節(jié)轉(zhuǎn)化為（自愿性）標(biāo)準(zhǔn)。并且，鑒于制定主體和管理范圍等諸多因素的考慮，技術(shù)法規(guī)的地位適宜確定為規(guī)章。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)提煉并經(jīng)立法程序轉(zhuǎn)化為技術(shù)法規(guī)，具有法源效力，并與標(biāo)準(zhǔn)建立良好關(guān)系，不僅兌現(xiàn)了我國(guó)入世時(shí)的承諾，而且對(duì)內(nèi)國(guó)司法實(shí)踐亦具有積極意義”［10］（P179-185）。

推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中所占比例大，其執(zhí)行具有可選擇性。但在環(huán)境侵權(quán)糾紛中，由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比一般性法律規(guī)范更具體且便于參照對(duì)比，推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也常常被援引作為在司法上認(rèn)定侵權(quán)行為存在與否的主要依據(jù)——“超標(biāo)”或“達(dá)標(biāo)”的依據(jù)。由于推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不與法等同，所以企業(yè)排污達(dá)標(biāo)并不必然合法，超標(biāo)也并不必然違法，如果混淆具有法律效力的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與自愿采用的推薦性標(biāo)準(zhǔn)之間的界限，必然造成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用與法律責(zé)任的關(guān)系出現(xiàn)無法一致的混亂局面。在一些環(huán)境污染損害賠償案件中，“法官只要認(rèn)可環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)出具的環(huán)境損害鑒定結(jié)果，確定被告嚴(yán)重超標(biāo)排污且造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害，便判令被告承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，確有‘司法權(quán)越位立法權(quán)’之嫌。另外如果行政權(quán)力無限擴(kuò)張，對(duì)可選擇的公共事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，就會(huì)違背環(huán)境法治的應(yīng)有之義”［11］（P107-110）。在我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系中，推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)種類多、數(shù)量多，如果將全部推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)通過提高法律位階的方式增強(qiáng)其法律效力，從而達(dá)到加強(qiáng)推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在司法中的地位是不可行的。目前，首先應(yīng)當(dāng)考慮將屬于慣例性質(zhì)或準(zhǔn)入性質(zhì)的推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上升為強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，漸進(jìn)形成一個(gè)效力層次清晰、制度設(shè)計(jì)合理的動(dòng)態(tài)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律體系。

（四）厘清政府、企業(yè)、公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系

在保障人體健康方面，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)因其目的更加明確、內(nèi)容更加具體和完備而能更有效地發(fā)揮作用。因此，除需從提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律地位的共性角度切入，還有必要從環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的自身特點(diǎn)和存在問題入手，呈現(xiàn)環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)具體應(yīng)用的情況來尋求提高其法律地位的個(gè)性解決方案。黨的十九大報(bào)告要求構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，這也是我國(guó)推進(jìn)環(huán)境與健康治理的主體系統(tǒng)性建構(gòu)思路。環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)作為一種權(quán)利與義務(wù)的分配機(jī)制，義務(wù)主體遵守且履行環(huán)境與健康義務(wù)的設(shè)置，就相應(yīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)應(yīng)主體的環(huán)境與健康權(quán)利。

國(guó)家作為全國(guó)人民所共享環(huán)境資源的代表，就產(chǎn)生了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，該義務(wù)實(shí)際也是全民的義務(wù)。

1.政府具有制定環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)法律制度的義務(wù)。由于國(guó)家主要義務(wù)是保障一個(gè)國(guó)家的全體個(gè)人和組織的一切社會(huì)活動(dòng)在憲法以及法律的架構(gòu)內(nèi)有一個(gè)正常的運(yùn)行秩序，國(guó)家出臺(tái)有關(guān)環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的法律正是國(guó)家履行職責(zé)的主要體現(xiàn)，是國(guó)家的第一性環(huán)境義務(wù)，它包括環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)法律制度的制定、實(shí)施、解釋與實(shí)施監(jiān)督。面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境與健康形勢(shì)，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量嚴(yán)重不足，急需制定環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境與健康影響評(píng)價(jià)、環(huán)境與健康損害判定這三類環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)。并且，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)作為一種技術(shù)規(guī)范，必須隨著科技和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行適時(shí)修訂、更新。

2.政府具有公害性健康救濟(jì)的義務(wù)。傳統(tǒng)公法只保護(hù)公的利益，私的利益由私法保護(hù)。在法社會(huì)學(xué)的視野里，公法實(shí)際上是多種利益并存的一種制度安排。隨著國(guó)家干預(yù)理論的發(fā)展，現(xiàn)代公法追求的是一種兼顧公共利益和私人利益的均衡狀態(tài)。政府作為“自然資源的受托人”，將公民的環(huán)境權(quán)與國(guó)家的環(huán)境行政權(quán)結(jié)合起來，運(yùn)用公法的手段對(duì)公民環(huán)境權(quán)所涉及的利益關(guān)系和利益沖突進(jìn)行調(diào)整，建立和完善公害健康被害補(bǔ)償制度，政府不僅要代表公眾向加害人提出賠償請(qǐng)求，而且要及時(shí)、迅速地救濟(jì)公害事件受害者，并設(shè)計(jì)甚至實(shí)施修復(fù)方案，積極投入到公害保健福祉和公害健康被害預(yù)防事業(yè)之中。

3.政府如違反前述義務(wù)，則會(huì)導(dǎo)致第二性義務(wù)——政府環(huán)境責(zé)任。政府是環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任主體，其責(zé)任實(shí)現(xiàn)的保障就是健全政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)機(jī)制。要通過深化問責(zé)機(jī)制，對(duì)政府是否履行環(huán)境責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和追究。此時(shí)，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)可以作為追究政府環(huán)境法律責(zé)任的依據(jù)，直接發(fā)揮法律效力。

企業(yè)排污存在負(fù)外部性影響，涉及對(duì)公眾身體健康的保護(hù)以及風(fēng)險(xiǎn)利益平衡分配的問題。

1.企業(yè)具有遵守環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)法律制度的義務(wù)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是各種環(huán)境污染物排放活動(dòng)應(yīng)遵循的行為規(guī)范，是控制環(huán)境污染源排污行為、實(shí)施環(huán)境準(zhǔn)入和退出的基礎(chǔ)和依據(jù)?！罢l污染，誰負(fù)責(zé)”是環(huán)境責(zé)任分配的基本原則，因環(huán)境污染對(duì)周圍群眾造成的健康損失，必須由違法排污企業(yè)承擔(dān)。環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)的法律效力是確定的，不區(qū)分公法或私法，在健康侵權(quán)案件中以“合規(guī)抗辯”的有效為常態(tài)，通過民事審判強(qiáng)化民事侵權(quán)賠償責(zé)任。

2.企業(yè)如果“合規(guī)”致害，合規(guī)情節(jié)能否成為健康侵權(quán)案件中的抗辯事由，應(yīng)視不同情況予以區(qū)別處理。其一，合規(guī)致害如果是由于某種特定污染物尚未制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致，則可歸咎于政府環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定不當(dāng)，成為企業(yè)免除侵權(quán)責(zé)任的抗辯事由，由政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其二，合規(guī)致害的原因是由于污染物以低濃度、長(zhǎng)時(shí)間反復(fù)作用于人體而引起的人群健康慢性損害，如工礦企業(yè)周邊的土壤污染、空氣污染、水污染。如果能判定污染與人體健康慢性效應(yīng)包括從亞臨床癥狀、發(fā)病到死亡一系列變化存在著因果關(guān)系，企業(yè)則合規(guī)抗辯無效，這種情況下企業(yè)應(yīng)承擔(dān)健康損害賠償責(zé)任。其三，部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)尺度不一，一些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)被證明無法切實(shí)保護(hù)環(huán)境、保護(hù)人體健康，“承認(rèn)合規(guī)抗辯效力，須以管制標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行能夠真正保障公眾健康與福祉為前提。鑒于物質(zhì)污染侵權(quán)的累積和潛伏效應(yīng)，僅符合排放標(biāo)準(zhǔn)并不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的控制目標(biāo)，加之標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施過程中實(shí)際存在的目標(biāo)偏離，應(yīng)否定其合規(guī)抗辯的效力”［12］（P46-50）。反思我國(guó)學(xué)界通說和司法實(shí)踐中的事實(shí)真相，并在此基礎(chǔ)上借鑒日本環(huán)境公害法上的“容忍限度論”⑦，如果公害程度超過被害人社會(huì)生活上應(yīng)忍受的限度時(shí)，無論加害人是否存在主觀過失、遵守排污標(biāo)準(zhǔn)或采取妥善的防治措施，都不能成為私法上免除責(zé)任的理由，加害人均應(yīng)對(duì)受害人的損失給予賠償。

僅從權(quán)利方面來看，保護(hù)權(quán)利是設(shè)立權(quán)利的根本目的，無救濟(jì)則無權(quán)利。公民的健康權(quán)，必須得到明確承認(rèn)且有清晰界定，并要有相應(yīng)的保障、救濟(jì)措施。

1.公眾具有依據(jù)環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)主張健康權(quán)益的權(quán)利。保護(hù)公民健康權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，最重要的是國(guó)家通過立法，以各種法律規(guī)制來保障、救濟(jì)公民健康權(quán)利，使其得以實(shí)現(xiàn)。環(huán)境問題日益惡化，對(duì)公眾健康保護(hù)的重視帶動(dòng)了各國(guó)環(huán)境立法前所未有的發(fā)展。在法律確定對(duì)某項(xiàng)健康權(quán)益予以保障之后，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)就擔(dān)當(dāng)起作為公民健康權(quán)益量化標(biāo)尺的任務(wù)，這緣于環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)具有科技性和法律性雙重特征。為此，應(yīng)當(dāng)在具體內(nèi)容、制定程序、配套工作以及環(huán)保法律規(guī)范細(xì)化等方面不斷強(qiáng)化環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)量化健康權(quán)益的作用，使之具有法律上的可操作性、可執(zhí)行性。公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)起源于民法，民法確認(rèn)和保護(hù)公民環(huán)境權(quán)是公民因個(gè)人環(huán)境權(quán)益受損而提出環(huán)境私益訴訟的法理基礎(chǔ)，因環(huán)境污染所致的公眾健康受損理應(yīng)從作為私法的民法權(quán)利中尋求救濟(jì)和有力保障?！暗?dāng)某些風(fēng)險(xiǎn)與傷害對(duì)事發(fā)地的居民造成了嚴(yán)重的健康損害，超越了傳統(tǒng)意義上的主體的責(zé)任能力，必須建立超越傳統(tǒng)的責(zé)任追究與損害賠償?shù)谋Ｕ现贫?，來?duì)這種后果進(jìn)行矯正”［13］（P43-49），即公民有權(quán)利向政府主張要求其履行公害性健康救濟(jì)的義務(wù)。

2.公眾具有參與環(huán)境和健康標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)利。憲法賦予了公民的公共事務(wù)知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在缺乏有效公眾參與和監(jiān)督的情況下，保障環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的民主性和科學(xué)性只能轉(zhuǎn)而尋求“專家理性”。誠(chéng)然，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)作為一種技術(shù)性法律規(guī)范，專家的專業(yè)性特點(diǎn)使其在標(biāo)準(zhǔn)制定上具有重要作用，但現(xiàn)實(shí)中由于各種原因?qū)＜依硇允窍鄬?duì)的，存在著專家評(píng)議的公共性不足、專家失靈、專家的獨(dú)立性喪失等局限性。通過公眾參與克服專家理性的部分局限性，同時(shí)通過專家理性引導(dǎo)來克服公眾主體的復(fù)雜性及其認(rèn)知的非專業(yè)性，是提升政府公信力的有效方法，也是當(dāng)代民主法治理念的要求。美國(guó)環(huán)保署在編制和提出污染物排放限值和標(biāo)準(zhǔn)過程中，必須依法征求公眾意見，包括舉行各種聽證會(huì)，如果各方意見不一致時(shí)可通過司法途徑由法院作出裁決。日本非常重視公眾參與，很多環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定及實(shí)施是政府與企業(yè)、公眾協(xié)同咨議一致的結(jié)果。今后，在環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)修訂的過程中應(yīng)不斷拓寬公眾參與渠道，并且要從法律的層面予以保障。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)專章規(guī)定信息公開和公眾參與，這是我國(guó)政府對(duì)公眾參與環(huán)境決策呼聲的重視和回應(yīng)。

四、結(jié)語

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是隨著環(huán)境問題的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，其種類和數(shù)量隨著科技進(jìn)步和環(huán)境科學(xué)的發(fā)展也越來越多。環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)就是在環(huán)境污染所致健康問題日益嚴(yán)重，公眾保護(hù)健康呼聲日益高漲的背景下產(chǎn)生的。環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少、不屬于“法”的范疇且不具有法律效力，是當(dāng)前我國(guó)環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀和困境，也使得環(huán)境與健康管理工作因缺少明確的法律依據(jù)而很難應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境與健康形勢(shì)。通過法律途徑，尋求制度上的保障是人們健康權(quán)益受損后的慣常思維，但環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)是環(huán)境與健康問題日益嚴(yán)重情境之下的一種應(yīng)對(duì)之策，而應(yīng)如傳統(tǒng)法律部門一樣是權(quán)利義務(wù)的分配機(jī)制。如何在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)制定和立法工作模式下，使環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)從程序上更具備法規(guī)的特征，是目前環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)制定工作急需解決的問題。國(guó)家相關(guān)部門在立法上應(yīng)積極回應(yīng)公眾保護(hù)健康的期盼和要求，恪守以民為本、立法為民的理念，賦予環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)至少具有同行政規(guī)章一樣明確的法律屬性和直接的法律效力，從而使其在環(huán)境保護(hù)中的地位更加穩(wěn)固，維護(hù)公眾健康的作用更加有力。同時(shí)，我們也必須充分認(rèn)識(shí)并嚴(yán)格把握立法的必要性、適當(dāng)性和可行性，注重立法實(shí)效，立切實(shí)管用之法，那種不分輕重緩急而將全部環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)以立法的形式確定下來以增強(qiáng)其法律地位的做法是不可取的，而應(yīng)當(dāng)逐步形成一個(gè)效力層次清晰、制度設(shè)計(jì)合理的環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)法律體系。

注釋：

①按照生理特點(diǎn)，成年人對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力遠(yuǎn)比兒童和老人強(qiáng)。因此在1997年西方七國(guó)首腦會(huì)議上，各國(guó)首腦一致認(rèn)為制訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)必須以3歲兒童的身體接受能力為標(biāo)準(zhǔn)。

②美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)旨在保護(hù)公眾健康，包括兒童和老人等敏感群體的健康，它規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)水平為“留有充分安全余地”，即從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的水平到污染物對(duì)人體健康產(chǎn)生影響的臨界值之間尚有一段距離，從而為保護(hù)人體免受污染物影響提供充分保障；二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以保護(hù)公共福利為目的，是為了防止污染物質(zhì)對(duì)農(nóng)作物、建筑物和動(dòng)物等造成任何已知的或可以預(yù)見的不良影響所必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。

③違法性判斷標(biāo)準(zhǔn)說認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是用以衡量排污行為是否違法的標(biāo)準(zhǔn)，也即所謂的“超標(biāo)即違法”?？隙ㄕf認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境法的重要組成部分，雖然不具備法律規(guī)范的三要素即假定、處理、制裁，但是具有規(guī)范性和強(qiáng)制性。也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是具備法律規(guī)范的三要素的，因此更應(yīng)被看作是法律規(guī)范。部分肯定說對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作了分情況的考量，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。該說法認(rèn)為其中強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是具有法律規(guī)范的性質(zhì)的，而推薦性標(biāo)準(zhǔn)則不屬于環(huán)境法律體系。關(guān)聯(lián)說認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身并不是法律，而必須與環(huán)境法律規(guī)范相結(jié)合才能具有法律效力。因?yàn)榄h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身并未對(duì)自身的作用、效力以及違反后的制裁手段進(jìn)行規(guī)定，往往是被環(huán)境法律規(guī)范所援引而具備效力。否定說認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不是法。認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和形式上與環(huán)境法律規(guī)范不同，并且要依附于環(huán)境法律規(guī)范的判斷才能實(shí)現(xiàn)，因此不具有法律規(guī)范的性質(zhì)。

④規(guī)范性文件有廣、狹義之分，廣義上的規(guī)范性文件包括法律、法規(guī)、規(guī)章等立法性文件，“其他行政規(guī)范性文件”僅指法律范疇以外的、由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的作為行政管理依據(jù)的、具有約束力的非立法性文件。日常實(shí)踐中，有的地方政府及其部門工作人員對(duì)規(guī)范性文件的含義、范圍及其認(rèn)定方式、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍然不同程度地存在模糊認(rèn)識(shí)，實(shí)有進(jìn)一步明確的必要。

⑤國(guó)家層面對(duì)于“其他行政規(guī)范性文件”的程序性規(guī)定主要集中在2018年公布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》兩個(gè)文件當(dāng)中。

⑥這種做法因?qū)鹘y(tǒng)行政法理論提出了挑戰(zhàn)而遭到部分學(xué)者的批判，但支持者認(rèn)為規(guī)范具體化行政規(guī)則具有其法理上的根據(jù)。德國(guó)學(xué)者Di Fabio認(rèn)為，當(dāng)法規(guī)范客觀上要求且很明顯有判斷授權(quán)時(shí)，不論是否以法規(guī)命令或者行政規(guī)則的方式均存在判斷余地。行政機(jī)關(guān)如何行使這種裁量權(quán)，立法者基本保留給行政機(jī)關(guān)決定以確保盡可能有效率地執(zhí)行法律。他同時(shí)指出，規(guī)范具體化行政規(guī)則對(duì)法院的拘束力，類似于法規(guī)命令，但又與之不同，因?yàn)槠湫ЯΣ⒎侵苯觼碜試?guó)會(huì)法律授權(quán)的法規(guī)范，而是法律允許行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律時(shí)做出的規(guī)定。

⑦所謂忍受限度理論，是用來衡量環(huán)境侵權(quán)行為違法性的理論，換言之，是證成環(huán)境侵權(quán)責(zé)任正當(dāng)性的理論。就受害者方面的損害的性質(zhì)（健康損害、精神損害、財(cái)產(chǎn)損害）及其輕重等情況，加害者方面的加害行為的社會(huì)評(píng)價(jià)（公共性、有用性）、損害防除設(shè)施的設(shè)置狀況、管制法律的遵守等各方面情況進(jìn)行比較衡量，并對(duì)客觀方面的工廠所在地的狀況、先住后住關(guān)系等周邊情況進(jìn)行綜合性考慮，從而個(gè)別、具體地判定損害的忍受限度，認(rèn)定損害超過忍受限度時(shí)加害行為就是違法的。這種判斷違法性的方法就是忍受限度理論。