打擊幾內(nèi)亞灣海盜，可以成為大國(guó)合作的新亮點(diǎn)

孫紅

2019年伊始，一艘懸掛巴拿馬國(guó)旗的集裝箱運(yùn)輸船在幾內(nèi)亞灣貝寧海域突遭海盜襲擊。有媒體報(bào)道稱，遇襲時(shí)該船上載有26人，其中兩人為格魯吉亞公民，四人為烏克蘭公民，還有20人是俄羅斯公民。襲擊者劫持了六人后逃跑。此事再次引發(fā)人們對(duì)幾內(nèi)亞灣安全形勢(shì)的擔(dān)憂。根據(jù)國(guó)際海事局最新發(fā)布的2018年全球海盜風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，過(guò)去一年共有130人在該海域被劫持，幾內(nèi)亞灣已經(jīng)成為全球海盜活動(dòng)最頻繁的高危地區(qū)。

全球海盜風(fēng)險(xiǎn)最高地區(qū)

幾內(nèi)亞灣位于西非海岸，廣義上的地理范圍覆蓋了西起佛得角東至安哥拉的海域，是非洲最大的海灣。該海域自然條件優(yōu)越，極端天氣少，沿岸還擁有諸如多哥洛美港、幾內(nèi)亞科納克里等天然深水港，海上運(yùn)輸便利。幾內(nèi)亞灣還是世界上重要的石油產(chǎn)區(qū)，八個(gè)地區(qū)國(guó)家有探明石油儲(chǔ)量，其中尼日利亞、安哥拉、加蓬、赤道幾內(nèi)亞和剛果（布）五國(guó)的探明石油儲(chǔ)量約600億桶，石油出口達(dá)400萬(wàn)桶/日。該地區(qū)也因此被稱為“非洲的波斯灣”。其他地區(qū)國(guó)家如多哥、貝寧、利比里亞等國(guó)也因出口花生、橡膠等經(jīng)濟(jì)作物，對(duì)以航運(yùn)為主的進(jìn)出口貿(mào)易極度依賴，多哥、貝寧還因港口優(yōu)勢(shì)成為內(nèi)陸國(guó)家布基納法索、尼日爾等國(guó)重要的貨物轉(zhuǎn)運(yùn)中心。因此，幾內(nèi)亞灣是全球最繁忙的航線之一。1995～2008年，該地區(qū)港口的集裝箱吞吐量以年均14%的速度攀升，居撒哈拉以南非洲之首。2013年以來(lái)，由于油價(jià)下跌，幾內(nèi)亞灣石油貿(mào)易量縮水約三分之一，航運(yùn)量也隨之下降。但根據(jù)荷蘭分析機(jī)構(gòu)迪納瑪?shù)姆治?，隨著油價(jià)緩慢復(fù)蘇及地區(qū)國(guó)家港口擴(kuò)建、吞吐能力提升，到2021年幾內(nèi)亞灣地區(qū)集裝箱運(yùn)輸量將維持5%的年增長(zhǎng)速度。

幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題也與石油貿(mào)易密切相關(guān)。事實(shí)上，自16世紀(jì)以來(lái)，該區(qū)域一直有海盜活動(dòng)，只不過(guò)在殖民時(shí)期受到英國(guó)等軍事強(qiáng)國(guó)打擊，西方殖民統(tǒng)治結(jié)束后，因地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰落，海盜襲擊數(shù)量也一直在可控范圍。自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，國(guó)際油價(jià)大幅上升刺激該地區(qū)石油工業(yè)和海上運(yùn)輸業(yè)迅猛增長(zhǎng)，同時(shí)受到“資源詛咒”的尼日利亞等國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速失衡，治安急劇惡化，幾內(nèi)亞灣海盜活動(dòng)死灰復(fù)燃。2008年以來(lái)，隨著索馬里海盜在國(guó)際社會(huì)聯(lián)合打擊下逐漸銷聲匿跡，幾內(nèi)亞灣海盜成為非洲乃至全球海盜威脅最突出地區(qū)。據(jù)國(guó)際海事局統(tǒng)計(jì)，2013年起，幾內(nèi)亞灣海盜襲擊案件每年均超30起，2018年達(dá)到82起。而2018年索馬里周邊海域只發(fā)生三起海盜襲擊案件。

幾內(nèi)亞灣海盜襲擊案件有三個(gè)主要特點(diǎn)。一是地點(diǎn)集中，主要在尼日利亞附近海域，此外也涉及貝寧的科托努港、加納的塔科拉迪港、幾內(nèi)亞的科納克里港口。剛果（布）的黑角港附近海域風(fēng)險(xiǎn)也逐年上升。二是海盜襲擊對(duì)象廣，距離遠(yuǎn)。除油輪和集裝箱船外，海盜會(huì)對(duì)散貨船、漁船下手。海盜乘坐小型快艇，活動(dòng)范圍可以達(dá)到距離海岸70～100海里不等，行進(jìn)中或拋錨的船只都有可能被劫持。三是綁架比例不斷上升。由于搶劫貨物轉(zhuǎn)移難度大、變現(xiàn)難，海盜綁架人質(zhì)索要贖金的比例在升高。2016年有34名海員在該地區(qū)被綁架，2018年這一數(shù)字上升至78人。

凸顯社會(huì)治理難題

海盜猖獗是該地區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理痼疾的體現(xiàn)和延伸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該地區(qū)活躍的海盜主要來(lái)自尼日利亞，襲擊也主要發(fā)生在尼日利亞海域，這與尼社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡有直接聯(lián)系。尼日利亞南部的尼日爾河三角洲是其最主要石油產(chǎn)區(qū)，石油出口收入是尼聯(lián)邦政府主要的財(cái)政收入來(lái)源。但自20世紀(jì)70年代石油開(kāi)發(fā)以來(lái)，石油收益多流入州和聯(lián)邦政府及歐美石油公司口袋，只有極少部分用于改善公共基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)造就業(yè)。大規(guī)模石油開(kāi)采還侵占大量農(nóng)田，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受威脅，原油泄漏也對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成不可逆的影響，導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛癖娕c國(guó)際石油企業(yè)長(zhǎng)期不和。據(jù)國(guó)際非政府組織“大赦國(guó)際”統(tǒng)計(jì)，2011～2017年，僅殼牌和埃尼兩家公司上報(bào)的原油泄漏事件就高達(dá)1830起。與此同時(shí)，尼日利亞是撒哈拉以南非洲人口第一大國(guó)，青年人口失業(yè)率高企。據(jù)尼官方數(shù)據(jù)，2018年第三季度失業(yè)率達(dá)到23.1%，失業(yè)和未充分就業(yè)青年人口比例高達(dá)55.4%，其中尼日爾河三角洲地區(qū)失業(yè)率要明顯高于尼全國(guó)平均水平，許多無(wú)業(yè)青年以盜油、搶劫為生。2014年以來(lái)，國(guó)際油價(jià)暴跌導(dǎo)致尼日利亞政府收入銳減，進(jìn)一步激化尼社會(huì)內(nèi)部矛盾，與石油生產(chǎn)相關(guān)的犯罪活動(dòng)直線上升，據(jù)尼官方數(shù)據(jù)，2017年盜油、海盜搶劫等造成尼財(cái)政收入損失約28億美元。

執(zhí)法力量薄弱也是海盜問(wèn)題遲遲無(wú)法解決的原因之一。首先，非洲大多數(shù)國(guó)家海軍力量建設(shè)滯后，海軍裝備差，更缺乏專門的海上執(zhí)法力量。2014年前，加蓬海岸護(hù)衛(wèi)力量?jī)H擁有八艘小型巡邏艦和一艘快速攻擊艇。尼日利亞作為地區(qū)頭號(hào)軍事強(qiáng)國(guó)，海軍力量也僅有8000人，艦艇裝備以小型巡邏艇為主。除海盜威脅外，尼日利亞還要應(yīng)對(duì)北部的“博科圣地”組織、尼日爾河三角洲的武裝組織等，財(cái)政和軍事資源左支右絀，負(fù)擔(dān)沉重。其次，尼日利亞國(guó)內(nèi)有關(guān)機(jī)構(gòu)重疊，管理效率較低。除海軍外，還有尼日利亞國(guó)家石油公司、尼日利亞海洋管理與安全署、尼日利亞海洋護(hù)衛(wèi)指揮部等機(jī)構(gòu)對(duì)港口和運(yùn)輸安全負(fù)有直接責(zé)任。據(jù)尼當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，上述機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明晰，尼日利亞海軍已成為商船護(hù)航的安保力量，而其他機(jī)構(gòu)則集中負(fù)責(zé)港口運(yùn)營(yíng)和海上作業(yè)，海上監(jiān)測(cè)和保護(hù)的重要任務(wù)無(wú)人認(rèn)領(lǐng)。最后，海盜活動(dòng)已形成比較完整的利益鏈，在陸地上受到部族甚至官員庇護(hù)的現(xiàn)象不在少數(shù)。被抓獲的海盜往往要等待數(shù)月才能走完司法審判流程，在此期間證據(jù)保留難度大，一旦超過(guò)法定關(guān)押時(shí)限，涉嫌從事海盜活動(dòng)的嫌疑人就重獲自由，并很有可能重操舊業(yè)。

加大國(guó)際合作迫在眉睫

2000年以來(lái)，考慮到海盜問(wèn)題的跨境特征，地區(qū)國(guó)家開(kāi)始構(gòu)建打擊海盜的集體安全機(jī)制。2008年中部非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體制定“海洋安全整體戰(zhàn)略”，2009年成立中部非洲海洋安全區(qū)域協(xié)調(diào)中心。該中心的主要任務(wù)是解決各國(guó)在跨境追捕和打擊海盜行動(dòng)中涉及的信息共享和授權(quán)問(wèn)題。隨后，西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體也成立了地區(qū)協(xié)調(diào)中心。2013年西非和中非25國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在喀麥隆舉行峰會(huì)并簽署《雅溫得行為準(zhǔn)則》，決定成立跨區(qū)域海洋協(xié)調(diào)中心，集體應(yīng)對(duì)幾內(nèi)亞灣的海上安全威脅。盡管如此，從近幾年的海盜襲擊數(shù)量和規(guī)模中可看出，由于受軍事力量、設(shè)備、資金等限制，地區(qū)國(guó)家仍顯得力有不逮。

2015年5月14日，尼日利亞軍方抓獲四名劫持油輪的海盜。

鑒此，就打擊幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題加大國(guó)際合作迫在眉睫，尤其是在該地區(qū)有現(xiàn)實(shí)利益的國(guó)家。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和中國(guó)等在幾內(nèi)亞灣國(guó)家均有大量投資和僑民，如英美兩國(guó)在尼日利亞石油行業(yè)有巨額投資，尼日利亞還是中國(guó)在非洲的第一大工程承包市場(chǎng)、第三大貿(mào)易伙伴和主要投資目的地國(guó)。海盜襲擊對(duì)中國(guó)與歐美國(guó)家的公民人身安全和經(jīng)濟(jì)利益造成直接威脅。因此，近年來(lái)各大國(guó)與幾內(nèi)亞灣國(guó)家的海上安全合作逐漸提速。2011年以來(lái)，美國(guó)海軍歐洲司令部、第六艦隊(duì)和非洲司令部每年都在幾內(nèi)亞灣聯(lián)合組織多國(guó)軍演，成為非洲國(guó)家和國(guó)際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)海上安全威脅的平臺(tái)。2018年12月，在美國(guó)及西班牙海軍的配合下，法國(guó)與幾內(nèi)亞灣14個(gè)國(guó)家首次開(kāi)展長(zhǎng)達(dá)一周的海上軍事演習(xí)。

中國(guó)也一直積極幫助非洲國(guó)家加強(qiáng)海上力量建設(shè)。早在2008年，中國(guó)海軍首次派出護(hù)航編隊(duì)赴亞丁灣參與國(guó)際護(hù)航行動(dòng)。2014年5～6月，中國(guó)海軍第16批護(hù)航編隊(duì)先后與尼日利亞、喀麥隆海軍在幾內(nèi)亞灣舉行反海盜聯(lián)合演習(xí)，這是中國(guó)海軍首次在該地區(qū)與外軍舉行海上聯(lián)演。2018年5月，中國(guó)首次參加尼日利亞主導(dǎo)的，有法國(guó)、葡萄牙等歐洲國(guó)家參與的反海盜軍事演習(xí)。在2018年9月舉行的中非合作論壇北京峰會(huì)上，習(xí)近平主席宣布對(duì)非合作“八大行動(dòng)”，其中包括實(shí)施和平安全行動(dòng)，將繼續(xù)支持幾內(nèi)亞灣等地區(qū)國(guó)家維護(hù)地區(qū)安全的努力，并將設(shè)立中非和平安全論壇，為中非在和平安全領(lǐng)域加強(qiáng)交流提供平臺(tái)。

過(guò)去十年，亞丁灣逐漸從“海盜的天堂”變得“風(fēng)平浪靜”，這正是大國(guó)間合作的成功例證?；蛟S，在此基礎(chǔ)上，打擊幾內(nèi)亞灣海盜也有可能成為中國(guó)與美歐合作的新亮點(diǎn)。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院非洲研究所助理研究員）