菲國內(nèi)在南海問題上緣何雜音不斷

陳相秒

中國與菲律賓的關(guān)系已邁入鞏固、提升的新階段，雙方在南海問題上的磋商與合作取得積極進(jìn)展。但受菲南海政策、對(duì)外政策一貫的兩面性及其國內(nèi)強(qiáng)大反對(duì)派力量的影響，兩國關(guān)系和在南海的博弈仍存變數(shù)，值得持續(xù)關(guān)注和探討。本期特約兩位年輕作者撰文介紹有關(guān)情況。 ——編者手記

2018年7月23日，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特在國會(huì)發(fā)表國情咨文演講。

進(jìn)入2018年以來，經(jīng)兩國共同努力，中國與菲律賓之間圍繞南海問題的分歧和矛盾得到有效管控，海上合作也取得了不少實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但兩國處理南海問題也受到許多雜音干擾，其中尤以來自菲國內(nèi)反對(duì)派力量的掣肘最為突出，為兩國海上合作平添了不少麻煩。菲反對(duì)派力量目前雖無法逆轉(zhuǎn)中菲關(guān)系不斷發(fā)展、兩國海上矛盾持續(xù)趨緩的總體態(tài)勢(shì)，但他們構(gòu)成的隱患仍需引起兩國決策層重視，并善加應(yīng)對(duì)。

反對(duì)派的三種“南海策”

受“家族政治”影響，菲國內(nèi)黨派林立，不同利益集團(tuán)間的利害爭(zhēng)斗此起彼伏、錯(cuò)綜復(fù)雜。在2016年的總統(tǒng)大選中，杜特爾特雖以38.65%的得票率勝出，但其決策施政仍受到反對(duì)派力量的有力牽制和挑戰(zhàn)，南海問題更是成為了彼此斗爭(zhēng)博弈的焦點(diǎn)。

當(dāng)前在南海問題上激烈反對(duì)、制衡杜特爾特政策調(diào)整的菲國內(nèi)反對(duì)派力量大體有三股：一是以阿基諾三世時(shí)期內(nèi)閣成員和在參議院占優(yōu)勢(shì)的自由黨為主的強(qiáng)大反對(duì)派，前外交部長(zhǎng)德爾·羅薩里奧、參議員巴母·阿基諾是其中的主要成員。二是少數(shù)派在野黨，如極右翼的馬格達(dá)洛名單黨、民主行動(dòng)黨。三是帶有強(qiáng)烈民族主義和“親美”色彩的強(qiáng)硬派，如資深大法官安東尼奧·卡皮奧等。這些人在涉南海問題上的具體看法和立場(chǎng)雖有差異，但相互之間更多的是共同語言，在批評(píng)杜特爾特南海決策方面尤為一致，形成高度共振。

首先，以維護(hù)“領(lǐng)土主權(quán)”和“海上權(quán)益”為由，指責(zé)杜特爾特在油氣開發(fā)合作等議題上“出賣”國家利益，給中菲南海合作設(shè)置障礙。2018年11月中菲簽署《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》后，菲國內(nèi)反對(duì)派指責(zé)杜特爾特此舉“違憲”，“有損菲南海主權(quán)主張”，要求重審和公開備忘錄文本。

其次，打“安全”牌，大肆炒作中國在南海島礁建設(shè)“軍事基地”、部署“軍事設(shè)施”、開展“軍事活動(dòng)”對(duì)菲及其盟友安全構(gòu)成威脅，質(zhì)疑杜特爾特“無能”和“消極應(yīng)對(duì)”，強(qiáng)硬要求提升菲軍力以抗衡中國。去年5月美國媒體炒作中國在南海永暑礁、美濟(jì)礁和渚碧礁“部署導(dǎo)彈”，菲參議院隨即通過決議要求政府對(duì)中國在南海島礁推進(jìn)“軍事化”展開調(diào)查。

第三，針對(duì)杜特爾特政府?dāng)R置南海仲裁案裁決，反復(fù)施壓，要求杜特爾特政府堅(jiān)守裁決結(jié)果，以此作為與中國開展南海問題磋商和海上合作的前提。特別是在油氣開發(fā)合作問題上，卡皮奧和羅薩里奧堅(jiān)持，有關(guān)合作啟動(dòng)前應(yīng)確認(rèn)“合作海域?qū)俜浦鳈?quán)權(quán)利范圍”。

中菲需妥為應(yīng)對(duì)

在菲根深蒂固的“家族政治”發(fā)展規(guī)律和南海形勢(shì)復(fù)雜性的內(nèi)外雙重作用之下，菲反對(duì)派力量對(duì)中菲構(gòu)建南海良性互動(dòng)局面的努力構(gòu)成常態(tài)性的掣肘，其影響會(huì)長(zhǎng)期存在，且可能隨著兩國南海合作的落實(shí)和“南海行為準(zhǔn)則”（COC）案文磋商觸及更多實(shí)質(zhì)內(nèi)容而更加表面化。

隨著中菲海上合作逐步向油氣開發(fā)等相對(duì)敏感領(lǐng)域邁進(jìn)，反對(duì)派力量的指責(zé)和阻撓必將更加激烈。根據(jù)去年11月簽署的備忘錄，兩國將在今年內(nèi)就海上油氣開發(fā)合作作出具體安排，而反對(duì)派力量也必定會(huì)再次以仲裁裁決和主權(quán)主張為由加以阻撓，如對(duì)杜特爾特發(fā)起彈劾等。

COC磋商的推進(jìn)或?qū)榉磳?duì)派掣肘杜特爾特決策施政和中菲南?；?dòng)提供新的“發(fā)力點(diǎn)”。今年1月針對(duì)外媒公布的越南對(duì)“準(zhǔn)則”磋商的主張，羅薩里奧、亞歷哈諾（馬格達(dá)洛名單黨參議員）等反對(duì)派人士明確要求杜特爾特政府支持越南立場(chǎng)，警惕中國將南海島礁建設(shè)“合法化”和“軍事化”和在南海劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)。COC案文磋商正在進(jìn)入“深水區(qū)”，菲反對(duì)派力量將會(huì)更加賣力地就南海油氣開發(fā)和軍事活動(dòng)、遵守仲裁裁決、爭(zhēng)端解決訴諸第三方機(jī)制等關(guān)鍵問題發(fā)起指責(zé)。

菲反對(duì)派的施壓攪局使得菲國內(nèi)對(duì)華民族主義心理居高不下，一定程度上迫使杜特爾特政府不得不有所應(yīng)和。今年1月菲國防部長(zhǎng)洛倫扎納在與參議院作證時(shí)，把中國意圖“控制”南海當(dāng)作菲強(qiáng)化?？瘴鋫涞睦碛?。同時(shí)，反對(duì)派力量也是兩國海上合作的障礙之一。反對(duì)派的激烈“聲討”也事實(shí)上拖慢了中菲海上油氣資源共同開發(fā)的步伐。

總體而言，菲反對(duì)派力量之影響還相對(duì)有限，尚不足以逆轉(zhuǎn)中菲關(guān)系和兩國南海合作持續(xù)向好的總體態(tài)勢(shì)。但2019年是菲律賓中期選舉年，杜特爾特的執(zhí)政周期也將過半，菲政局將進(jìn)入新一輪更迭期，各在野黨會(huì)借機(jī)加大利用南海問題攻詰現(xiàn)政府，以激發(fā)民族主義情緒，撈取選票。與此同時(shí)，出于阻止中菲繼續(xù)靠近和牽制中國的共同需要，美國和部分東盟國家也將為菲反對(duì)派力量提供更多幕后支持。

未來三年將是菲國內(nèi)黨派和利益集團(tuán)爭(zhēng)斗的又一關(guān)鍵期，不排除中菲關(guān)系中的南海矛盾再度熱起來，中菲兩國政府宜盡早采取措施，通過穩(wěn)定的機(jī)制化安排和有效的輿論調(diào)節(jié)手段，鞏固雙邊關(guān)系和南海合作業(yè)已取得的成果。雙方尤需用好“準(zhǔn)則”案文磋商加速推進(jìn)的契機(jī)，繼續(xù)擴(kuò)大政治共識(shí)，盡快建立油氣開發(fā)、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等領(lǐng)域?qū)υ捙c實(shí)踐的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。也要盡可能多地開展基于普惠和民生原則的南海合作項(xiàng)目，減少海上漁業(yè)沖突的發(fā)生，提升菲大眾群體對(duì)中菲南海合作的獲得感、滿足感和依賴感。相較于主權(quán)和安全等高級(jí)政治議題，菲多數(shù)民眾關(guān)注更多的還是經(jīng)濟(jì)效益和生計(jì)保障。

（作者為中國南海研究院助理研究員）