東南亞在中美博弈下的外交新調(diào)整

祁懷高

2018年東南亞地區(qū)形勢總體穩(wěn)定，但中美日印等大國在該地區(qū)的博弈日趨激烈，其中中美博弈尤為激烈，并且呈現(xiàn)“中進(jìn)美退”態(tài)勢。在大國博弈日趨激烈的背景下，東南亞國家的外交新調(diào)整呈現(xiàn)出新特征。

中國視東南亞為周邊外交的關(guān)鍵地區(qū)，并在此積極推進(jìn)“一帶一路”倡議。同時美國特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”逐漸明晰，而東南亞被美國視為聯(lián)通印太的關(guān)鍵地區(qū)。日本安倍政府積極強化與東盟及東南亞國家的“特殊關(guān)系”，2018年10月日本與湄公河國家簽署《東京戰(zhàn)略2018》，加強在基建、教育、氣候變化等方面的合作。印度莫迪政府上臺后推出針對東南亞的“新東進(jìn)政策”，未來印度在東南亞的存在和影響力會日益增加。

中美戰(zhàn)略博弈不斷加劇，兩國都試圖擴大在東南亞的影響力。在中國—東盟建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系15周年之際，中國表示始終把東盟作為周邊外交優(yōu)先方向，堅定發(fā)展同東盟的友好合作。中國愿與東盟做共同發(fā)展、共建和平、開放共贏、開拓創(chuàng)新、包容互鑒的“五大伙伴”，愿與東盟建設(shè)更為緊密的命運共同體。2018年11月，中國和東盟達(dá)成“中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景”。美國2017年12月《國家安全戰(zhàn)略》報告將東盟國家劃分為“盟友”和“伙伴”兩類。菲律賓和泰國是美國的重要盟友和市場;越南、印度尼西亞、馬來西亞和新加坡是美國在安全上和經(jīng)濟上日益重要的伙伴。2018年7月，美國國務(wù)卿蓬佩奧強調(diào)，位于印太地區(qū)中心的東盟在印太愿景中扮演著核心角色。蓬佩奧提出的“印太區(qū)域投資計劃”提出，美國將在數(shù)字、能源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資1.13億美元，以提升美國在印太地區(qū)的作用。

2018年2月“金色眼鏡蛇”多國聯(lián)合軍演在泰國舉行，參加國有泰國、美國、日本、韓國、印尼、新加坡、馬來西亞等。

2018年，中美在東南亞的博弈呈現(xiàn)“中進(jìn)美退”態(tài)勢。中柬關(guān)系的日益密切、中菲關(guān)系大幅改善、中緬迅速靠近，都體現(xiàn)了中美在東南亞影響力的“此漲彼消”。2018年7月柬埔寨大選前后，美歐向洪森政府施壓。中國則繼續(xù)加大對柬投資和援助，支持柬走符合國情的發(fā)展道路，支持柬維護穩(wěn)定、加快發(fā)展、改善民生。中菲關(guān)系自杜特爾特2016年6月就任菲總統(tǒng)以來大幅改善。2018年11月習(xí)近平主席訪菲期間，中菲建立全面戰(zhàn)略合作關(guān)系，兩國簽署了29項合作文件。其中的《共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的諒解備忘錄》和《油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》尤為值得關(guān)注。緬甸因羅興亞人問題備受美國等西方國家指責(zé)和批評;中國認(rèn)為“單方面指責(zé)或施壓無助于問題的解決”。2017年11月，中國提出分三階段解決緬甸若開邦問題設(shè)想。2018年9月，中緬簽署了政府間《關(guān)于共建中緬經(jīng)濟走廊的諒解備忘錄》。12月，緬甸宣布成立實施“一帶一路”指導(dǎo)委員會，并由國務(wù)資政昂山素季任主席。

但“中進(jìn)美退”態(tài)勢仍面臨難以預(yù)期的變數(shù)。2018年5月馬來西亞大選后馬哈蒂爾政府對華政策的變化就證明了這一點。美國對柬、菲、緬的影響力仍然很大，三國中仍有很強的親美勢力存在。不過，當(dāng)前中美在東南亞的博弈并非零和游戲，目前仍處在一種“競爭性共存”階段。對中美兩國而言，當(dāng)務(wù)之急是采取措施避免讓日趨激烈的博弈演變成為零和游戲。

中美在東南亞影響力“此漲彼消”的原因有三。一是美國在東南亞投資減少、貿(mào)易份額下降。失去強有力的經(jīng)濟支撐，美國在東南亞的政治軍事影響力就不會持久。二是中國與東南亞的貿(mào)易投資日益增加，中國倡導(dǎo)的“一帶一路”正在東南亞深入推進(jìn)。中國在東南亞經(jīng)濟力量的增長必然會帶來政治影響力的拓展。三是美國的“人權(quán)外交”與東南亞國家的現(xiàn)實需求差距太大。菲緬泰等曾經(jīng)傾向于美國價值觀的國家都因在國內(nèi)人權(quán)問題上受到美國壓力而轉(zhuǎn)向中國;而中國則照顧到了東南亞國家內(nèi)部治理中的現(xiàn)實困難，不會就人權(quán)和治理問題向東南亞國家政府單方面施壓。

面對大國在本地區(qū)的激烈博弈，東南亞國家采取“大國平衡外交”，強調(diào)東盟“中心地位”，弘揚團結(jié)精神。東南亞國家除印尼有大國潛質(zhì)外，其他國家都是中小國家。中小國家一般都希望在大國之間保持“等距離外交”，并在大國博弈中采取“左右逢源”的外交政策選擇。東南亞國家不希望任何一個區(qū)域外國家主導(dǎo)該地區(qū)的事務(wù)，更不希望中美博弈迫使區(qū)域內(nèi)國家“選邊站”。在2018年大國博弈日趨激烈的背景下，東南亞國家的外交新調(diào)整呈現(xiàn)出以下特征：

一，東南亞國家提出東盟版的印太愿景，試圖維持東盟“中心地位”。作為橫跨太平洋和印度洋的群島國家，印尼在東盟版印太愿景中扮演著主要推動者角色。2018年1月，印尼外長蕾特諾提出印太地區(qū)架構(gòu)設(shè)想，強調(diào)開放、透明、包容原則，堅持對話和合作的大方向。印尼的這一舉動表明其對美國等提出的“自由開放的印太”感到不安，試圖提出另一種以東盟為中心的印太愿景。在2018年8月的東亞峰會外長會上，印尼第一次完整地闡述了其印太前景和印太合作原則。印尼倡議的東盟版印太前景，意圖強化已有的東盟主導(dǎo)的機制，從而為東盟“中心地位”提供新的動力。

二，東南亞國家在大國戰(zhàn)略博弈中采用議題性選邊策略，以謀取利益最大化。它們根據(jù)政治、經(jīng)濟、安全等不同的議題，采取不同的對美和對華政策。如越南在經(jīng)貿(mào)、投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域開展與中國的合作，但同時與美國在安全領(lǐng)域的合作關(guān)系也在升溫。

三，東南亞國家對中美兩國的外交政策調(diào)整速度加快。東南亞國家都奉行“大國平衡術(shù)”，但同時也在實際外交政策操作上對中美分別采取了拉近或拉遠(yuǎn)的做法。柬菲緬泰四國對美保持一定距離甚至拉遠(yuǎn)與美距離，提升對華關(guān)系。印尼、文萊、老撾三國與中美均無矛盾和沖突，與中美均保持友好關(guān)系。越南和新加坡是長期主張納入美國制衡中國的國家，這兩個國家在2018年對中美均提升了雙邊關(guān)系。大選后的馬來西亞新政府改變了原政府對華較為緊密的關(guān)系，拉遠(yuǎn)了與中國的距離，同時積極與美國及其亞太盟友展開互動。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院副院長）