國民政府縣級政區(qū)劃界糾紛研究
——以1941-1944年南部、蓬安兩縣為中心

何 凱

(重慶師范大學 歷史與社會學院，重慶401331)

國民政府統(tǒng)治時期，中央政府自上而下推行過兩次大規(guī)模的地方行政區(qū)域整理。第一次由國民政府內政部推行，推行時間從1928年國民政府內政部改組成立至1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)前。對于這一次由國民政府內政部推行的地方行政區(qū)域整理，既往研究多有涉及。①第二次大規(guī)模的地方行政區(qū)域整理是在國民政府頒布《縣各級組織綱要》后，在推行新縣制建設過程中具體實施。迄今為止，此次地方行政區(qū)域整理仍未引起學界的足夠關注，武心群、夏軍發(fā)表于《民國檔案》的論文《二十世紀四十年代新縣制實施后縣及縣以下行政區(qū)域的變更》和溫二強的碩士學位論文《政區(qū)調整與地方表達——以陜西黃牛鋪歸屬之爭為例(1941-1946)》是迄今僅能見到的有較高學術價值的成果。前者概述了二十世紀四十年代新縣制實施后國民政府整理縣與縣以下行政區(qū)域的主要成績、主要阻力、主要失誤。②后者則描述了新縣制實施后陜西省鳳縣和寶雞縣的“邊界爭端”③。除此之外，就筆者耳目所及，不論是民國時期的論著，還是今人的著作，都很少提及這一時期的縣級政區(qū)整理和縣界調整政策。由復旦大學出版社2007年出版的具有代表性的通史著作《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》亦未提及20世紀40年代國民政府推行的地方行政區(qū)域整理及這一時期的縣界調整政策與實施情況。④而其時的縣界調整曾引發(fā)錯綜復雜的矛盾斗爭和利益糾紛。對此展開深入、具體的研究，從一個側面展現(xiàn)國民政府統(tǒng)治區(qū)域基層社會的真實面貌，指出行政區(qū)域界線、行政區(qū)域劃界與縣級政區(qū)之間接壤地域的各種紛爭有著密切的關聯(lián)，揭示出其時國民政府縣級政區(qū)劃界糾紛“經年不決”的種種原因，具有較為重要的學術意義。⑤

一、縣界調整政策與南、蓬兩縣的落實情況

為了適應推行新縣制之需要，1940年3月6日國民政府行政院以陽字第4386號訓令，通令各省政府遵照擬定整理縣行政區(qū)域的方案及具體實施時期。[1]25四川省政府隨即遵令草擬“改劃縣區(qū)、增設縣治及整理縣界辦法”[2]74。1940年5月，經四川省政府委員會第384次會議議決，通過“改劃縣區(qū)、增設縣治辦法”和“整理各縣縣界辦法”⑥。隨后，四川省政府將所擬“辦法”咨請內政部核復。同年6月12日，國民政府內政部咨復四川省政府，認為所擬辦法“與省市縣勘界條例及縣行政區(qū)域整理辦法大綱之規(guī)定尚無不合，即請照案實施，并將增設縣治、整理縣界情形隨時咨部核辦?！盵2]741940年5月至6月，四川省政府先后將“奉轉行政院指示要點”和“省府指示要點”明示，通令各區(qū)行政督察專員“如限辦理具報”[3]。四川省第十一區(qū)行政督察專員公署隨即奉令辦理“改劃縣區(qū)、增設縣治及整理縣界”。

四川省第十一區(qū)專署催促轄屬各縣迅速呈報之時，蓬安縣政府正積極籌辦此事。1940年7月至8月，蓬安縣政府與營山縣政府、儀隴縣政府往來函商派員會勘事宜，并電令轄屬復興、諸鮮、金平、二興各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所詳細勘明與南部縣接壤“飛插交錯各地”[4]。經過近三個月的初步勘查，蓬安縣政府將其與“鄰縣飛嵌及重要犬牙交錯地”，于1940年10月3日呈報十一區(qū)專署。其中涉及南部、蓬安兩縣縣界的有三處。其一，蓬安縣“二興鄉(xiāng)境內有汪家大灣、戴家壩、鮑家灣、黑堂溝、王紫市溝、官山梁、大小汪家溝、沙地梁、鄧家灣、老鹽井、燕子灣、墳嘴壩等地”，為南部縣飛入蓬安縣的地區(qū)；其二，蓬安縣“金平鎮(zhèn)所屬嘉陵江右岸地境，有南部轄羅霄壩嵌入”；其三，蓬安縣金平鎮(zhèn)與南部縣交界處，“自金石橋至嘉陵江”皆以河為界，長百余里?！敖鹗瘶蛞陨现啬緶?、劉家溝、墳壩子、毛狗洞、王家壩子等地”，均為南部縣越河嵌入蓬安縣金平鎮(zhèn)的地區(qū)。[5]蓬安縣政府認為，汪家大灣、戴家壩、老鹽井等地是南部縣飛入蓬安縣的地區(qū)，而其它兩處兩縣交界之地都是南部縣嵌入蓬安縣金平鎮(zhèn)的地區(qū)。

此時，各縣陸續(xù)將改劃縣區(qū)、增設縣治及整理縣界的辦理情形呈報四川省第十一區(qū)專署，至1940年11月“始據(jù)報齊”[6]。此時十一區(qū)專署轄屬各縣“大都”認為當?shù)氐膶嶋H問題，不是“改劃縣區(qū)、增設縣治”，而是“整理各縣縣界”，即如何調整、劃撥各縣之間的凌亂飛嵌及犬牙交錯各地。十一區(qū)專署管轄的八個縣中，除岳池縣外，南部、蓬安、南充、儀隴、武勝、營山、西充七個縣“均各繪具地圖及說明，呈請劃撥”[7]。

經四川省第十一區(qū)專署呈報四川省政府核定后，南部縣應行劃出各地暨蓬安縣應行劃入各地，即南部縣“飛入蓬安縣二興鄉(xiāng)”的“汪家灣、戴家壩、鮑家灣、黑堂灣、王紫市溝、官山梁、大小汪家溝、沙地梁、鄧家灣、老鹽井、燕子灣、坎嘴壩等地”和嘉陵江右岸南部縣“插入蓬安縣金平鎮(zhèn)”的地區(qū)。南部縣“飛入蓬安縣二興鄉(xiāng)”的地區(qū)，雖然所指具體明確，但存在著較大爭議。爭議的焦點是此地是“飛地”，還是“犬牙交錯”的“插花地”[8]。而嘉陵江右岸南部縣“插入蓬安縣金平鎮(zhèn)”的地區(qū)，不僅未能明確說明“嘉陵江右岸地”具體所指何地，而且如何調整這一“犬牙交錯”的“插花地”⑦本身是一個非常困難的問題。

盡管問題甚多，四川省政府仍規(guī)定了完成時限，要求十一區(qū)專署于奉文三個月內，依法將該區(qū)各縣準予改劃各地區(qū)交接完竣，并將新縣界詳細圖說和劃撥區(qū)域內鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保甲、人口、賦稅、花名清冊一起呈報省府。求治之心切，可見一斑。然而，三個月內完成此項紛繁復雜的縣界調整工作并非易事。

二、會同交接及其失敗

1941年4月3日，四川省第十一區(qū)專署轉發(fā)省府民一字第06939號指令，并明令“所有各該縣應行調整地段應由雙方縣府、征局依法劃撥。”[9]值得注意的是，十一區(qū)專署雖未明言具體如何“依法劃撥”，但其抄錄、下發(fā)省府指令核示的第一點內容便明確指示各縣縣政府應“分別咨商有關各縣，派員會勘明確，遵照劃撥”[10]。各縣“派員會勘明確”是“遵照劃撥”的依據(jù)，其重要性不言而喻。此后，南部、蓬安兩縣分別于1941年5月、1941年7月、1942年4月進行三次會勘。然而，兩縣的三次會勘都遭到南部縣應劃出區(qū)域內眾多鄉(xiāng)民的抵制和反對。

1942年4月，南部、蓬安兩縣的第三次會勘剛剛結束，依據(jù)南、蓬兩縣各自繪制的“明確地圖”和“雙方申述劃撥意見”，專署視察員鮮熾賢將“調整意見”簽呈十一區(qū)專署?！罢{整意見”不僅指出南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)轄屬的汪家灣、戴家壩、老鹽井等地“確系南部嵌入蓬安之飛地，四面均為蓬安轄境，應予劃歸蓬安管轄，俾便治理”，而且明言南部縣鮮店鄉(xiāng)、富利鄉(xiāng)與蓬安縣平頭鄉(xiāng)接壤地區(qū)“并無飛地”，“雖有交錯地段，但于管理歷來尚稱便利。如一經劃撥，徒增糾紛，擬請免劃”。這一簽呈經十一區(qū)專署核查，認為“尚無不合”，“復經轉呈”四川省政府。1944年1月18日，四川省政府下達民一字第1580號指令，明示“準如”十一區(qū)專署視察員鮮熾賢“所擬”調整意見“辦理”，并令十一區(qū)專署“轉飭南部、蓬安兩縣縣府遵照交接，事竣造具劃撥地段田賦、戶口清冊及劃撥后兩縣新舊縣界圖說各五份，會銜呈報來府，以憑核轉備案”。因此，十一區(qū)專署于1944年2月4日下發(fā)訓令，督飭南部縣政府“遵照查案，訂期會同交接，并造具劃撥地段田賦、戶口清冊及撥后兩縣新舊縣界圖說各六份，會銜呈署，用憑核轉?！雹啻藭r，蓬安縣政府也接到了十一區(qū)專署的訓令，隨即于是年2月18日發(fā)出公函，函達南部縣政府，“訂于本年三月十日派敝府指導員虞述堯前來接收貴屬飛地戴家壩等地段”，并請南部縣政府“如期派員在本縣中興鄉(xiāng)公所取齊”，“會同交接”汪家灣、戴家壩、老鹽井等地。[11]于是，同年3月2日南部縣政府函復蓬安縣政府，指派南部縣政府“指導員許明道屆期前往”，會同蓬安縣政府“指導員及該地屬兩縣鄉(xiāng)長交撥”汪家灣等地。[12]

1944年2月底，南部縣汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民“忽接保長鳴鑼通知，謂奉省府轉下訓令”，將于本年3月10日將他們世代居住之地“劃交蓬安管轄”。該地鄉(xiāng)民“駭悉之下，驚惶萬分”。鄧連全等70人遂于同年3月初分別呈請王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、南部縣政府指導員許明道轉呈上級政府，希望“俯賜鑒核，準予免劃”。這三份呈文幾乎完全相同，皆陳述了南部縣汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民“誓死不從”的理由：其一，強調由于南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)與蓬安縣中興鄉(xiāng)交界地區(qū)實為“犬牙相錯地勢”，因而南部縣所屬之汪家灣、戴家壩、老鹽井等地并非飛地；其二，明言“因蓬屬中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王言根擴地未遂”，王言根便“于三十一年捏詞朦請專署派來視察員鮮熾賢暨蓬安指導員、南部民政科長等履勘”汪家灣等地；其三，指明在1942年4月南、蓬兩縣會勘時，會勘人員“片刻指顧必難盡履勘之能事”；其四，質疑十一區(qū)專署視察員鮮熾賢于1942年4月會勘后呈報之圖的準確性和真實性，竟稱鮮氏所呈之圖為“片面略圖”“假圖”；其五，指出蓬安縣中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王言根借專署視察員鮮熾賢前往中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所“吐佛寺”“晚宴”“寄宿”之機，“運動”“款待”鮮氏，花費“招待費達四千余元之多”。由上述幾點內容可以看出，南部縣汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民激憤的情緒溢于言表，甚而口誅筆伐、惡名相加，皆是由于個人利益的考量。早已習慣“安居樂業(yè)”、勤勉勞作而艱辛度日的眾多鄉(xiāng)民，對縣界調整的抵制是一種極其自然的反應。[13]

前一呈文筆墨未干，后一呈文又緊接而來。繼鄧連全等70人呈文王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、南部縣政府指導員許明道之后，鄧連全、汪兆仁等91人先后呈文南部縣臨時參議會、南部縣政府，要求汪家灣等地“仍歸”南部縣管轄。為達到目的，鄧連全、汪兆仁等人既明言蓬安縣中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王言根“朦稟層峰”，又指出1942年4月南、蓬兩縣會勘后十一區(qū)專署視察員鮮熾賢“繪報之圖多偏于蓬人內心之圖”，且“將本案舊日所呈理由復呈如次”[14]。從中不難看出鄉(xiāng)民抵制縣界調整的決心。

1944年3月10日，南部、蓬安兩縣的“會同交接”如期進行。南部縣政府指導員許明道和蓬安縣政府指導員虞述堯于3月10日上午在蓬安縣中興鄉(xiāng)會面，隨即趕赴南部縣應劃撥各地接收“劃撥地段田賦、戶口清冊”。兩人于當天午前到達南部、蓬安兩縣交界處的高廟寺后，“劃撥地段民眾即紛紛”“前來”請愿。[15]174前往請愿的鄉(xiāng)民“蜂擁而來，信口喧嘩”[16]136，并以“歷史關系”、“自然環(huán)境”、“井灶鹽業(yè)系統(tǒng)”和“安居已久”為由，“不愿劃撥，情緒異常憤慨”，[15]174使南部縣政府“許指導員無法交付”田賦、戶口清冊，只得“以藉詞請示了之”[11]136。出于無奈，蓬安縣政府指導員虞述堯、蓬安縣中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王言根未能“接收”[15]174南部縣汪家灣等地便匆忙離去。

南部、蓬安兩縣會同交接失敗后，南部縣王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所立即將鄉(xiāng)民鄧連全等70人所呈之文轉呈南部縣政府。此時，因兩縣會同交接失敗，南部縣縣長吳超然已站在風口浪尖，為避免事態(tài)進一步惡化，他不可能將這兩份呈文轉呈四川省政府。因而，1944年4月11日，在王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所的呈文上，吳縣長的批文寫道：“呈附均悉。措辭多有未合，未便轉呈，此令，附存”[17]146。同日，在河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所的呈文上，吳縣長的批文寫道：“措辭多有未合，未便轉請核示，此令”[18]。吳縣長托辭鄉(xiāng)民所言“多有未合”，未將呈文“轉請”省府“核示”。不管吳縣長如何批示，南、蓬兩縣的劃界實施都已就此擱置。

三、劃界失敗的原因分析

南、蓬兩縣劃界是國民政府新縣制的一項重要措施，其間體現(xiàn)了國家、基層政權、民眾三大利益主體的利益博弈。

在國民政府行政院的推動下，1940年5月四川省政府“委員會第三八四次會議議決通過整理各縣縣界辦法”[19]?！按隧椬h決案件乃為適應推行新縣制之需要，關系地方行政設施至為重大?！盵20]因此，“整理各縣縣界”是國家政治制度現(xiàn)代化的重要舉措，有利于改善國家行政管理和推進地方自治建設，體現(xiàn)了國家整體利益。然而，國家整體利益與民眾個人利益并非任何時候都是一致的。在自然經濟和小商品生產占優(yōu)勢的中國傳統(tǒng)社會里，由于個體私有者的生產方式和散漫、封閉的生活方式，造成普通鄉(xiāng)民渙散、守舊、“反團體”的生活態(tài)度和行為傾向。列寧指出：“千百萬人的習慣勢力是最可怕的勢力。”[21]長期在生產、生活中形成的“習慣勢力”，使“縣與縣間插花飛地之居民”，“狃于故習”，“多不愿改劃”他們世代居住的插花飛地。[22]據(jù)此理解，在傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村，由于利害得失的考量和“習慣勢力”的影響，家庭生活的富足、安逸和周邊環(huán)境的寧靜、穩(wěn)定無疑是眾多鄉(xiāng)民的切身利益所在，而任何對鄉(xiāng)民“自然形成”的生存樣態(tài)構成重大挑戰(zhàn)的“變革”勢必會遭到鄉(xiāng)民不同程度的反對和抵制。1941年至1944年南部、蓬安兩縣的劃界糾紛中，調整縣界將會帶來的不便、損失和犧牲猶如夢魘一般，成為縈繞在南部縣應劃出區(qū)域內眾多鄉(xiāng)民心頭的那一縷揮之不去的疑懼，致使他們群情激憤，甚而將其利益對立者樹為“靶子”，并以種種惡名相加。從中不難看出，縣界調整遭到“一般居民”抵制的一個重要原因，即是縣界調整對他們的“一切生活”均“妨礙滋大”，并給他們帶來種種困難，使得他們“人心震怒”，難以像以前一樣“安居樂業(yè)”。⑨

基層政權盡管是國家在基層的代言人，但與國家間常有利益博弈的問題。在四川省縣界調整的推行過程中，南部縣政府一再力爭，表現(xiàn)出較為明顯的抵制態(tài)度。1941年5月南部、蓬安兩縣第一次會勘期間，南部縣政府官員聲稱實地查勘的情況“與四川省政府核定本縣與蓬安縣飛嵌地段附表所指示各點不符”，使得會勘雙方難以達成共識，只得“商定各自報請縣府核示辦理”[23]。南部、蓬安兩縣第二次會勘結束之后，經四川省政府指令、四川省十一區(qū)專署訓令，令飭南部縣政府將應“劃交蓬安接管地段”[24]依法劃撥。此時，南部縣政府一面咨復蓬安縣政府，指出“敝縣嘉陵江左岸地段及汪家灣等地段”“并未飛入貴縣境內，且其中尚有貴縣之飛嵌地應劃歸敝縣管轄，方符調整原則”[25]；一面呈文十一區(qū)專署，指明由于南部、蓬安兩縣各執(zhí)一詞，“誠非職縣與蓬安會勘可以持平解決者”，因而請求十一區(qū)專署“派員示期”，再次會勘。[26]縣級情況如此，縣級以下的鄉(xiāng)保甲與國家利益的沖突更為普遍。1941年9月初南部縣第二區(qū)鮮店鄉(xiāng)第八保保長、第八保副保長、八名甲長和十名士紳為表明“公眾不愿劃歸蓬安”，并抵制因調整縣界而將鮮店鄉(xiāng)毛狗洞、王家壩等地劃歸蓬安縣管轄，聯(lián)名呈請鮮店鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所轉呈南部縣第二區(qū)區(qū)署和南部縣政府。[27]1944年3月初，南部縣汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民鄧連全等70人聯(lián)名呈請王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所轉呈“上峰”，并請求“俯賜鑒核，準予免劃”。王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所接此呈文后，隨即轉呈南部縣政府。兩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所在各自的呈文中異口同聲地指出南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)與蓬安縣中興鄉(xiāng)接壤地區(qū)“實為犬牙交錯”，“并非飛嵌地段”，并以汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民“誓死不愿劃交”為由，認為如果強行劃撥，勢必發(fā)生重大糾紛。因此，兩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所一致要求汪家灣等地“仍歸”南部縣管轄，并懇求南部縣政府轉請免予劃撥。[28]

基層政權作為國家與民眾間聯(lián)系的紐帶，它是處在國家與民眾兩大利益主體之間的一個特殊利益主體。不論是上述南部縣鮮店鄉(xiāng)保長、甲長、士紳那份為民請命的呈文，還是上述南部縣王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所轉呈鄉(xiāng)民呈文的舉動，均顯現(xiàn)出普通鄉(xiāng)民的利益與基層官吏的利益一致時，基層官吏會站在普通鄉(xiāng)民一邊抵制縣界調整。耐人尋味的是，1944年3月10日南部、蓬安兩縣的“會同交接”，因南部縣應劃出區(qū)域的鄉(xiāng)民紛紛前往請愿，“不愿劃撥，情緒異常憤慨”，致使蓬安縣政府指導員虞述堯、蓬安縣中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王言根“無從接收而去”[19]174。此后，蓬安縣政府立即呈文四川省第十一區(qū)行政督察專員公署，認為南部縣汪家溝等地“婦孺抗拒劃撥，顯系南屬保甲嗾使所致”[20]136。蓬安縣政府呈文所言是否準確很難找到依據(jù)，但南部縣鄉(xiāng)長對鄉(xiāng)民抵制縣界調整的支持確乎是用心良苦的，如下事實對此表現(xiàn)頗為清楚：南部、蓬安兩縣“會同交接”失敗翌日，即1944年3月11日，南部縣王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所將鄉(xiāng)民鄧連全等70人聯(lián)名所呈之文轉呈南部縣政府。在此呈文后，附有王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所繪制的“南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)與蓬安縣中興鄉(xiāng)交錯略圖”⑩。此圖與1942年4月南、蓬兩縣會勘后所制“蓬安縣中興鄉(xiāng)、南部縣河壩鄉(xiāng)王家鄉(xiāng)飛地圖”有明顯的差別。此圖為南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)民認為南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)與蓬安縣中興鄉(xiāng)交界地區(qū)是犬牙交錯之地，并非南部縣汪家溝、戴家壩、老鹽井等地飛入蓬安縣境內提供了有力證據(jù)，證明南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)民“實難甘服劃交蓬安”[29]持之有故。由此可見，當普通鄉(xiāng)民的行為與基層官吏的利益吻合時，基層官吏抵制縣界調整、袒護鄉(xiāng)鄰已至不遺余力的地步。

四川省政府自上而下推行縣界調整法令的缺陷也是南、蓬兩縣縣界調整失敗的重要原因。

1941年5月南部、蓬安兩縣的會勘剛剛結束，南部縣第二區(qū)河壩鄉(xiāng)保民代表梁鵬程等人便迫不及待地呈文河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所，請求“轉詳縣府，會同蓬安縣府臨地查勘、繪圖，上呈省府”，要求“戴家壩、老鹽井一帶”仍歸南部縣管轄。值得注意的是，這一呈文，除提及欲求“地勢圓整”和避免“病灶”、“病稅”外，還旁敲側擊地對四川省政府民一字第06939號指令核準將南部縣汪家灣、戴家壩、老鹽井等地劃歸蓬安縣二興鄉(xiāng)管轄的合理性提出了質疑。梁鵬程等人認為四川省政府民一字第06939號指令批準將南部縣“戴家壩、鮑家灣、小官山及老鹽井(歷系王家鄉(xiāng)管)一帶”劃歸蓬安縣二興鄉(xiāng)管轄，是由于蓬安縣二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長金維屏“飛誣”這一地區(qū)“系南部飛地”，并“朦向該縣政府請求轉呈省府”，而蓬安縣政府“漫不加查”，“竟朦予轉呈省府”之過。[30]若仔細分析，過錯卻不可歸咎于一人，而是政府法令存在缺陷所致。首先，法令形成過于草率。四川省政府自上而下推行縣界調整的法令是以由鄉(xiāng)至縣、由縣至專署、由專署至省府自下而上的逐級呈報為依據(jù)，最后由省府核準即成法令，層層辦理均顯匆忙。其次，政府法令本身無法貫徹落實。此節(jié)，從蓬安縣二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長金維屏辭職事件中可以看得十分清楚。金維屏于1940年7月被蓬安縣政府委任為二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長，一經到職，就面臨著趕辦“軍谷、兵役”，“編查保甲”，“調整保界、鄉(xiāng)界”，“查報縣界”?等諸多事務，已經應接不暇，同時又奉到蓬安縣政府電令，令飭其“于電到五日內詳確勘明”與南部縣接壤“飛插交錯各地”，并“繪圖，附同戶口、糧額表及說明，呈報來府”[31]。五日之內要處理如此多的重要事務，根本無法如令完成，因此二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長金維屏被迫辭職，足見政府法令之不切實際。即使不選擇辭職，“電到五日內”查勘、呈報蓬安縣政府，也只能是敷衍了事，其查勘結果定然不具準確性。

由于四川省政府的指令本身不具合理性，因此該法令一經頒布、實施就受到普遍的質疑。?南部縣河壩鄉(xiāng)保民代表梁鵬程等人為爭取汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民的眼前利益，直接把矛頭指向蓬安縣二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長金維屏，并以“飛誣”、“朦請”、“漫不加查”等惡名相加，實際上就是對省府法令的抗拒?？梢姡谒拇ㄊ≌逻_民一字第06939號指令之前，“未經雙方會勘，斟酌適當”，只依據(jù)一面之詞便草率核定應劃撥各地，顯系失策之舉。在遭到鄉(xiāng)民抵制之后，四川省政府并未重新審視法令的合理性，而是急忙下令催促轄屬各縣會同交接應改劃區(qū)域，此后糾紛迭起即是在所難免。省府匆忙決策、強制執(zhí)行造成的劃界糾紛在四川省各地相繼發(fā)生。其時，閬中縣鄉(xiāng)民便指出南部縣政府請求將閬中縣洪山場劃歸南部縣管轄是“一面請求”便“發(fā)生效力”[32]，也是公開指責政府處置不當，上下矛盾十分尖銳。

[注 釋]

①總體性的研究可參見：靳爾剛，蘇華.職方邊地——中國勘界報告書(上冊)[M].北京:商務印書館,2000:23-47；白貴一.論20世紀30年代南京國民政府的縣行政區(qū)劃建設[J].史學月刊,2006(2):125-128；徐建平.政治地理視角下的省界變遷：以民國時期安徽省為例[M]上海:上海人民出版社,2009；李鵬.從縣界糾紛透視民國三十年代廣東地方縣政建設[J].中國城市經濟,2011(5):261-264；徐建平.民國時期的縣行政區(qū)域整理(1927-1937)——以浙江省為例[J].歷史地理第三十輯,2014:114-138；徐建平.民國時期的縣行政區(qū)域整理(1927-1937)——以浙江省為例[C]//李勇先.歷史地理學的繼承與創(chuàng)新暨中國西部邊疆安全與歷代治理研究——2014年中國地理學會歷史地理專業(yè)委員會學術研討會論文集.成都:四川大學出版社,2015:421-446。具體案例可參見徐建平.湖灘爭奪與省界成型——以皖北青冢湖為例[J].中國歷史地理論叢,2008(3):63-74；徐建平.從界限到界線：湖灘開發(fā)與省界成型——以丹陽湖為例[J].史林,2008(3):119-136；徐建平.民國時期鄂皖贛三省沿江邊界調整與江堤維護[J].史林,2009(4):9-20；徐建平.民國時期南京特別市行政區(qū)域劃界研究[J].中國歷史地理論叢,2013(2):56-70。

②參見武心群,夏軍.二十世紀四十年代新縣制實施后縣及縣以下行政區(qū)域的變更[J].民國檔案,2009(4):115-122。該文概述了二十世紀四十年代新縣制實施后國民政府整理縣與縣以下行政區(qū)域的主要成績、主要阻力、主要失誤，并認為“由于內政當局對行政區(qū)劃變更的各種因素考慮不周，制定的相關法規(guī)存在嚴重缺陷，最終導致這次大規(guī)模整理的失敗”。

③參見溫二強.政區(qū)調整與地方表達——以陜西黃牛鋪歸屬之爭為例(1941-1946)[D].西安:陜西師范大學碩士學位論文,2010:15。

④參見傅林祥,鄭寶恒.中國行政區(qū)劃通史第13卷(中華民國卷)[M].上海:復旦大學出版社,2007。

⑤中國歷史上，行政區(qū)域劃界有兩個基本原則，一是“山川形便”，二是“犬牙相入”。宋代以后，“犬牙相入”原則貫徹更為普遍。不合理的政區(qū)規(guī)劃和并不明晰的政區(qū)邊界，使得行政區(qū)域界線不清，潛藏了基層社會糾紛、沖突、爭斗的隱患。一旦普通民眾因各種資源糾紛發(fā)生沖突時，或中央政府自上而下推行地方行政區(qū)域整理時，常常會引發(fā)政區(qū)接壤地域的各種矛盾、紛爭，甚至會導致極其慘烈的械斗?？v觀中國歷史，不論是中國古代行政區(qū)域劃界糾紛，還是本文主要研究的20世紀40年代國民政府縣級政區(qū)劃界糾紛，都顯現(xiàn)出這一社會問題的重要性和普遍性。

⑥“改劃縣區(qū)、增設縣治辦法”,參見第十一區(qū)專署一字第3328號代電:1940-5[B].蓬安：蓬安縣檔案館藏(全宗2，目錄2，卷宗146)：71，“整理各縣縣界辦法”,參見第十一區(qū)專署一字第3306號代電:1940-5[B].蓬安：蓬安縣檔案館藏(全宗2，目錄2，卷宗146)：70。前者針對四川省政府轄境內是否“有改劃縣區(qū)、增設縣治之必要”提出具體意見；后者就四川境內各縣“如何劃撥、調整”，特別對與鄰縣接壤的“凌亂飛嵌及犬牙交錯、管理不便各地”提出具體辦法。

⑦四川省政府民三字第10202號訓令:1941-4[B].資陽：資陽市雁江區(qū)檔案館藏(全宗4，目錄1，卷宗163):139。“縣與縣間，或省與省間，相互插入，而又系犬牙交錯之若干地段，曰插花地。由甲縣飛入乙縣，而又與甲縣整個脫節(jié)之地段，曰飛地。嵌地，即插花地之一部分。集若干嵌地即成插花地。由甲縣飛入乙縣，但與甲縣仍可連系，而非整個脫節(jié)之地段，曰甌脫地”。參見四川省政府民三字第10202號訓令:1941-4[B].資陽：資陽市雁江區(qū)檔案館藏(全宗4，目錄1，卷宗163):139。

⑧四川省第十一區(qū)行政督察專員公署民甲字第218號訓令:1944-2-4[B].南部：南部縣檔案館藏(全宗22，無目錄號，卷宗1667):112、112-113、113、113-114。四川省第十一區(qū)行政督察專員公署將視察員鮮熾賢的簽呈轉呈四川省政府的時間是1943年1月31日，具體參見四川省第十一區(qū)行政督察專員公署民癸字第235號呈:1943-1-31[B].成都：四川省檔案館藏(全宗054，目錄03，卷宗8730):122-125。1944年1月18日四川省政府民一字第1580號指令的具體內容，另參見四川省政府民一字第1580號指令：1944-1-18[B].成都：四川省檔案館藏(全宗054，目錄03，卷宗8730):121。

⑨1942年5月14日，南部縣富利鄉(xiāng)公民代表徐永言等12人上呈四川省政府的請愿狀中提及：“民等歷世皆為南部民，對于生活習慣、風土人情有所熟悉。況一般居民聞聽劃撥地區(qū)消息，人心震怒，即不安居樂業(yè)”。具體參見南部縣富利鄉(xiāng)公民代表徐永言等人之請愿狀:1942-5-14[B].成都：四川省檔案館藏(全宗054，目錄03，卷宗8738):65-67。1944年，南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)民眾鄧連全、汪兆仁等91人先后呈文南部縣臨時參議會、南部縣政府，明言：“民等世居南部，所有生活組織及往還人事均與南民有重大關系。若事紛更，則一切生活妨礙滋大”。具體參見南部縣汪家溝、紫石溝、戴家壩、鮑家灣民眾鄧連全等人呈：1944-3[B].南部：南部縣檔案館藏(全宗22，無目錄號，卷宗1667):142-143。另參見南部縣汪家溝、紫石溝、戴家壩、鮑家灣民眾鄧連全等九十一人呈:1944-4[B].南部：南部縣檔案館藏(全宗22，無目錄號，卷宗1667):166-168。

⑩南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)與蓬安縣中興鄉(xiāng)交錯略圖:1944-3-11[B].南部：南部縣檔案館藏(全宗22，無目錄號，卷宗1667):147-148.此圖附于1944年南部縣王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所民字第71號呈文之后。

?蓬安縣第一區(qū)二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所呈:1940-8[B].蓬安：蓬安縣檔案館藏(全宗2，目錄2，卷宗9):17.1940年7月，金維屏奉委后，盡管“夙夜憂懼，惟恐有失，負上峰推行新政之本旨”，然而事務繁重，責任重大，“倘有貽誤，至遭毀譽于后，弗若慎之于始”，因而他呈請蓬安縣縣長準其辭去鄉(xiāng)長之職。參見蓬安縣第一區(qū)二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所呈:1940-8[B].蓬安：蓬安縣檔案館藏(全宗2，目錄2，卷宗9):16-17。

?1941年5月南部、蓬安兩縣第一次會勘期間，南部縣政府官員聲稱實地查勘的情況“與四川省政府核定本縣與蓬安縣飛嵌地段附表所指示各點不符”。參見南部縣政府第二區(qū)區(qū)署民字第15號呈:1941-6-3[B].南部：南部縣檔案館藏(全宗22，無目錄號，卷宗1667):89。1943年8月，儀隴縣東觀鄉(xiāng)第九保第九甲甲長、第十甲甲長和十八名普通鄉(xiāng)民聯(lián)名請求該保保民大會代表郭復初轉呈呈文。此呈文指出，由于“蓬安復興鄉(xiāng)長周士俊片面朦呈”，因而“民三十年四川省政府”明令“儀屬潮水壩、黃家紙廠灣劃撥蓬安”。其后，“迭經被劃撥民眾以削足適履、劃撥不當向中央及地方政府提起訴愿，不甘劃撥”。參見四川省儀隴縣東觀鄉(xiāng)第九保保民大會代表郭復初呈:1943-8[B].成都：四川省檔案館藏(全宗054，目錄03，卷宗8730):75。