全球化背景下我國地方政府的國際行為探析
——以江蘇省與東盟國家的合作為例

宋效峰

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

改革開放40余年來，中國已成為全球化的重要參與者、受益者和引領(lǐng)者；中國在影響世界的同時，自身也發(fā)生了深刻的變化，國家治理能力和治理水平不斷提高。當(dāng)前中國正進(jìn)一步擴(kuò)大開放，為省級以下地方政府參與跨國交往提供了更大的活動空間。地方政府在自身的權(quán)限范圍內(nèi)積極開展經(jīng)濟(jì)、文化、科技、社會等領(lǐng)域的國際交流與合作，形成了中國與外部世界之間多層次的跨國互動結(jié)構(gòu)。接下來就以江蘇省為例，來探討地方政府國際行為的一般動力、主要形式和發(fā)展趨勢。

一、國際關(guān)系多層結(jié)構(gòu)下的次國家政府

地方政府也稱次國家政府，是指僅在一國部分地域行使管轄權(quán)的政府，即中央政府以下各級政府。在全球化時代，無論聯(lián)邦制還是單一制國家，次國家政府參與國際事務(wù)的意愿和能力都呈現(xiàn)出上升趨勢；這使傳統(tǒng)的“國家中心主義”國際關(guān)系范式進(jìn)一步發(fā)生變遷，國際合作的多層次性得以凸顯。對于中國這樣一個幅員遼闊的大國而言，沿邊省區(qū)及外向型經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海省市對外交往的需求尤為突出。隨著次國家行為體所參與的國際領(lǐng)域日益多維，它們與國家層面的對外關(guān)系及其決策產(chǎn)生著前所未有的復(fù)雜互動，尤其在地區(qū)一體化相關(guān)進(jìn)程中扮演著越來越活躍的角色，從而使地區(qū)乃至全球治理體系趨于完善。換言之，次國家政府日益介入國家的對外政策制定過程并開展越來越廣泛的國際活動，它們已成為新興的國際事務(wù)參與者。[1]4與國家層面的外交行為相比，次國家政府的對外交往更為靈活——它們不必拘泥于與主權(quán)有關(guān)的若干限制，在一些重大問題上的敏感性較低；這有利于促成國家間在具體領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，從而使國際合作能夠在更多軌道上得以推進(jìn)。例如，云南、廣西兩省區(qū)與湄公河次區(qū)域和東盟國家的合作，新疆與中亞和南亞國家的合作，東北三省與俄羅斯、韓國、日本的合作；它們作為橋頭堡，在不同方向上促進(jìn)了中國與周邊國家的區(qū)域合作。

不過，主權(quán)國家(及其中央政府)仍然是全球化時代最基本的國際行為主體，它在國際政治和國內(nèi)政治兩個層面之間發(fā)揮著最重要的屏障或區(qū)隔作用?；诖?，次國家政府國際行為能力的發(fā)揮空間，與國家的結(jié)構(gòu)形式以及該國的對外交往架構(gòu)存在著直接關(guān)系。英國學(xué)者布瑞恩·霍金(Brian Hocking)提出的多層外交論認(rèn)為，次國家政府是一國政治體制的一部分，不可能成為完全自主的國際行為體，而只是在特定問題領(lǐng)域具有較大的相對自主性。[2]1相對于中央政府而言，次國家政府的對外交往具有從屬性和功能性，有賴于國家間的政治關(guān)系和交往架構(gòu)。次國家政府負(fù)責(zé)把本地區(qū)社會群體的要求傳達(dá)到中央政府，但由此產(chǎn)生的跨國利益訴求須與中央政府所確定的國家利益目標(biāo)保持根本一致——或者說，地方利益應(yīng)與國家層面的戰(zhàn)略需要相協(xié)調(diào)。[3]162與美國、英國等世界上一些典型的聯(lián)邦制國家不同，中國作為傳統(tǒng)的單一制國家，次國家政府的國際行為有其自身特點(diǎn)。但隨著未來我國央地關(guān)系的進(jìn)一步完善和調(diào)整，中央政府將向地方進(jìn)一步放權(quán)，省級地方政府則會主動承接包括對外交往在內(nèi)的更多權(quán)力，從而獲得更大的對外行為活動空間。這除了使國家的外交資源得到更合理的配置和利用外，也有利于進(jìn)一步規(guī)范央地關(guān)系、激發(fā)地方政府的創(chuàng)新發(fā)展活力。

此外，次國家政府的對外交往能力還與自身所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在正相關(guān)關(guān)系。一般地，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、社會較為開放地區(qū)的次國家政府，謀求擴(kuò)大對外經(jīng)濟(jì)和社會交往的意愿也更為強(qiáng)烈。相對于欠發(fā)達(dá)省份，它們的發(fā)展更依賴于國內(nèi)和國外資源兩種資源，以及國內(nèi)國際兩個市場。傳統(tǒng)上它們更為熟悉交往規(guī)則，交往手段也更為多樣化，相應(yīng)的國際行為能力也更強(qiáng)。隨著它們對國際事務(wù)的參與度不斷加深，其所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也越來越需要訴諸于國際合作，跨國利益訴求趨于上升。而它們所掌握的各種地方公共資源，對于國家貫徹其對外政策目標(biāo)也是值得倚重的外交資源之一。其中，江蘇地處中國改革開放的前沿之一——長三角地區(qū)，是我國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省級地方之一；其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也支撐著科技、文化、教育等領(lǐng)域在全國的領(lǐng)先地位，從而使其在對外交往中擁有較為均衡的軟硬實(shí)力資源，并成為我國開放度較高的省份之一。2017年11月，中國國務(wù)院新聞辦公室主辦的中國—東盟新聞部長會議選擇在蘇州舉行，同時向東盟國家展示了江蘇的傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明。

最后，就外交的多軌道性而言，國家層面上的對外交往帶有全局性、統(tǒng)領(lǐng)性和趨勢性，次國家政府的國際行為必然會受到由這種國家間交往所塑造的外部環(huán)境影響。次國家政府所從事的對外交往顯然也具有官方性，它能夠從地方層面折射出國家關(guān)系的現(xiàn)狀及走向，以及傳導(dǎo)相關(guān)國家中央政府之間的政策甚至戰(zhàn)略意向。改革開放尤其是上世紀(jì)70年代中國與東盟國家建交前，中國地方政府與東盟國家進(jìn)行某些合作是難以想象的。而當(dāng)前江蘇省與東盟國家交流合作的不斷發(fā)展，符合新時期中國與東盟深入發(fā)展關(guān)系的需要，契合了當(dāng)前中國大力推進(jìn)的“海上絲綢之路”建設(shè)倡議。中國與東盟是推動?xùn)|亞一體化進(jìn)程的主要力量，隨著全球化和地區(qū)一體化在并行不悖地進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境等“低級政治”領(lǐng)域的重要性相對上升。國家利益的重心也由軍事安全等高級政治問題向低級政治問題下移，次國家政府外交越來越成為國家利益的重要實(shí)現(xiàn)渠道，尤其在經(jīng)貿(mào)、人文等領(lǐng)域它們的表現(xiàn)更為突出，現(xiàn)代信息技術(shù)與交通工具的飛速發(fā)展也為之提供了便利。在有利的國家宏觀政策框架下，江蘇省積極尋求擴(kuò)大開放，已構(gòu)建起較為均衡的對外交往格局，其中東盟國家具有重要地位。2018年12月，第三屆服務(wù)中國品牌論壇暨東盟經(jīng)貿(mào)發(fā)展對話會在江蘇昆山舉行，顯示了江蘇政企各界對東盟市場的重視。

二、經(jīng)濟(jì)合作是江蘇省與東盟交往的重心

江蘇是我國省級地方中實(shí)施經(jīng)濟(jì)國際化戰(zhàn)略的成功范例，它日益全方位、寬領(lǐng)域、多層次地參與國際經(jīng)濟(jì)分工與合作。其中，以新加坡為代表的東盟國家已成為江蘇省對外經(jīng)濟(jì)交往的重要對象。東盟包括多個為世界所關(guān)注的亞洲新興經(jīng)濟(jì)體，目前這一區(qū)域組織正在致力于內(nèi)部整合，以提升自身的國際競爭力。在國家層面上，中國與東盟之間的合作在取得“黃金十年”的基礎(chǔ)上，2013年又提出打造未來“鉆石十年”，包括升級中國—東盟自貿(mào)區(qū)、推動彼此間的互聯(lián)互通、加強(qiáng)金融合作、增進(jìn)人文交流等倡議。而要深化國家層面的上述合作關(guān)系，離不開彼此地方層面的參與和支撐，這為江蘇省擴(kuò)大對東盟開放提供了良好的契機(jī)。目前江蘇已與東盟國家相關(guān)地方建立起多樣化、多層面的交往形式，諸如締結(jié)友好城市、開展地方官員互訪、簽訂合作協(xié)定等。2007年官方性質(zhì)的新加坡—江蘇合作理事會成立以來每年舉行一次會議，這是新加坡與我國省級地方政府成立的第六個同類機(jī)構(gòu)，已經(jīng)成為江蘇省深化與新加坡合作的重要平臺。2018年11月，該理事會第12次會議在新加坡召開；由此在江蘇省與新加坡政府有關(guān)部門之間，形成了較密切的官員互訪以及具體領(lǐng)域的合作關(guān)系。此外，江蘇省已締結(jié)的對外友城數(shù)量居我國各省級地方前列。在省級層面上，江蘇與越南同奈省、馬來西亞馬六甲州之間已建立友好省(州)關(guān)系。早在1995年，江蘇就與越南同奈省建立了友好合作關(guān)系，1998年雙方締結(jié)為友好省，2010年兩省簽署《關(guān)于加強(qiáng)交流與合作的協(xié)議》。在市級層面上，南京市與馬來西亞馬六甲市、文萊斯里巴加灣市，無錫市與菲律賓公主港市、柬埔寨西哈努克市，則締結(jié)了友城關(guān)系。相對來看，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)與東盟國家交往的活躍程度明顯超過蘇中和蘇北地區(qū)，這也反映了經(jīng)濟(jì)因素的基礎(chǔ)性作用。

作為江蘇省對外開放的重要對象，東盟國家大都自然資源豐富，勞動力成本較低，市場潛力巨大。江蘇省則具有自身的比較優(yōu)勢，與東盟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在很強(qiáng)的互補(bǔ)性，有望形成較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)相互依賴關(guān)系。江蘇省制造業(yè)發(fā)達(dá)，是貨物進(jìn)出口大省，目前與東盟的雙向投資快速增長；其中馬來西亞、新加坡和泰國等較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體是江蘇在東盟的首要貿(mào)易伙伴。江蘇生產(chǎn)的紡織機(jī)械在越南、柬埔寨等東盟后發(fā)國家存在較大需求，而農(nóng)機(jī)產(chǎn)品在菲律賓、越南、泰國等很有競爭力，光伏發(fā)電項(xiàng)目則在越南等國很有市場潛力。此外，江蘇企業(yè)還與馬來西亞、泰國在造紙等輕工領(lǐng)域以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展合作，紡織、制衣、輪胎制造等產(chǎn)業(yè)也轉(zhuǎn)移到越南、柬埔寨、泰國等國投資設(shè)廠，并積極參與東盟國家的工程承包。從“請進(jìn)來”到“走出去”，貿(mào)易與投資并舉，通過大型企業(yè)帶動眾多中小企業(yè)的參與，目前江蘇省與東盟國家存在經(jīng)貿(mào)往來的企業(yè)數(shù)以千計(jì)，東盟已成為江蘇省最重要的貿(mào)易伙伴之一。2017年3月，江蘇省商務(wù)廳召開了赴東盟投資企業(yè)座談會，尋求更好地融入“一帶一路”、共享發(fā)展機(jī)遇。展望未來，通過進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)合作，還可以有效緩解江蘇省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中資源比較緊缺的矛盾，實(shí)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型。

在“請進(jìn)來”的早期階段，東盟國家是江蘇重要的外資來源地，其中新加坡的資金與管理經(jīng)驗(yàn)為江蘇尤其是蘇南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了顯著的促進(jìn)作用。1994年，新加坡與江蘇合作創(chuàng)辦了蘇州工業(yè)園，開創(chuàng)了江蘇與東盟經(jīng)濟(jì)合作“直通”新模式，也是迄今中新兩國政府之間規(guī)模最大、運(yùn)作最為成功的合作項(xiàng)目。在其帶動下，上世紀(jì)90年代，江蘇與東盟國家(主要是老成員國)的經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)入活躍期。[4]1這一時期，無錫市政府也與新加坡淡馬錫財(cái)團(tuán)控股的勝科工業(yè)集團(tuán)合作建立了無錫新加坡工業(yè)園。一些有實(shí)力的東盟國家企業(yè)開始在蘇南等地投資，并以此為基地不斷拓展中國市場。長期以來，江蘇省是新加坡投資最多的中國省份。近年來，江蘇省著力在先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤耙M(jìn)來”戰(zhàn)略。2007年，江蘇與新加坡合作建設(shè)位于常州的數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)園。同年，水務(wù)巨頭新加坡凱發(fā)集團(tuán)投巨資參與江蘇灌云的水處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。雙方的經(jīng)濟(jì)合作由蘇州、無錫等蘇南地區(qū)向蘇中、蘇北地區(qū)擴(kuò)展，其中，2009年在南通開工建設(shè)的蘇通工業(yè)園(蘇通科技產(chǎn)業(yè)園)就是中新蘇州工業(yè)園模式的推廣。江蘇與東盟國家之間的航空、海運(yùn)聯(lián)系也越來越便捷——2005年，連云港開通了東南亞集裝箱運(yùn)輸航線，可達(dá)越南、泰國、馬來西亞、新加坡等國的港口；2010年，東方航空江蘇有限公司開通了南京至新加坡的定期航班。2016年，長江開通的首條直航東南亞的集裝箱班輪航線從太倉出發(fā)；2018年5月，該航線增至每周3班，以進(jìn)一步滿足區(qū)域企業(yè)面向越南、泰國等東盟國家的進(jìn)出口需求。這種有形的互聯(lián)互通，直接促進(jìn)了雙方的人員和物資流動，加強(qiáng)了江蘇省與東盟國家經(jīng)濟(jì)上的相互依存關(guān)系。

隨著自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，除了深化省內(nèi)已有的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)或工業(yè)園區(qū)建設(shè)外，江蘇還對東盟積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，經(jīng)貿(mào)對象國別分布更趨廣泛和均衡，主要是從東盟的老成員國向新成員國擴(kuò)展。東盟國家也正在以土地、稅收等優(yōu)越條件吸引中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的投資，而江蘇省在對東南亞的貿(mào)易和投資方面居于全國前列，尤其是對新加坡、越南、泰國、馬來西亞和柬埔寨等國的投資比較突出，體現(xiàn)了彼此較強(qiáng)的互補(bǔ)性。其中，江蘇省與柬埔寨共建西哈努克港經(jīng)濟(jì)區(qū)，是江蘇省乃至中國第一家在境外主導(dǎo)建設(shè)的經(jīng)貿(mào)和合作開發(fā)區(qū)，也是商務(wù)部“走出去”戰(zhàn)略確立的首批8家境外合作區(qū)之一。2008年，該項(xiàng)目由江蘇無錫紅豆集團(tuán)、無錫光明集團(tuán)等企業(yè)與柬方企業(yè)合作創(chuàng)辦，是雙方經(jīng)濟(jì)合作“直通”模式的典型體現(xiàn)。江蘇企業(yè)尤其是民營企業(yè)能夠積極利用國際市場的資源和要素配置，進(jìn)行必要的對外投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)了較強(qiáng)的跨國經(jīng)營能力。這不但可以規(guī)避貿(mào)易風(fēng)險、有效緩解自身資源相對緊缺的矛盾，也有助于促進(jìn)江蘇省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略升級。

總的來看，在中國-東盟自貿(mào)區(qū)框架下，江蘇省可積極推進(jìn)多層次、多行業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)合作，促進(jìn)自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。[5]1-4同時與廣西等南方省份加強(qiáng)協(xié)作，拓展與東盟交往的平臺(例如借助于設(shè)在廣西南寧的中國-東盟博覽會)，共同夯實(shí)中國與東盟不斷深化的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。客觀地說，國內(nèi)其他一些省份也在積極發(fā)展與東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，在某種意義上江蘇省與相關(guān)省市也存在一定競爭關(guān)系，因此需要進(jìn)行一定的利益協(xié)調(diào)，開展錯位競爭。就外部環(huán)境而言，江蘇省在實(shí)現(xiàn)對外經(jīng)濟(jì)交往對象多元化、積極開拓新興市場的同時，也要協(xié)調(diào)好不同區(qū)域方向之間的關(guān)系，更有針對性地拓展與東盟各國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，完善江蘇的對外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略格局，從而分散和降低對日本、美國等主要傳統(tǒng)市場的過度依賴。另一方面，東盟國家大都屬于出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體，江蘇省與一些東盟國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在一定競爭性，例如制造業(yè)領(lǐng)域的服裝、電子產(chǎn)品等；其中，勞動密集型等加工貿(mào)易企業(yè)與越南、泰國等東盟國家存在一定的競爭，尤其需要升級轉(zhuǎn)型。此外，在“走出去”時江蘇企業(yè)還面臨著對東盟各國法律、制度、人文環(huán)境的適應(yīng)等問題。為此，要推動項(xiàng)目主導(dǎo)的經(jīng)貿(mào)合作方式向更高層次、更為制度化的合作關(guān)系發(fā)展，即將一般性的經(jīng)貿(mào)合作向制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展，加強(qiáng)與東盟構(gòu)建更為全面的互聯(lián)互通，包括在有形層面上參與東盟國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及加強(qiáng)無形層面上的市場規(guī)則交流。

三、向更為全面的領(lǐng)域拓展國際行為能力

當(dāng)前東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化處在一個重要關(guān)頭，中國和東盟都是區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RECP)談判的重要成員和積極推動者。中國政府提出與東盟各國構(gòu)建利益共同體、命運(yùn)共同體，這些目標(biāo)都需要扎實(shí)的具體內(nèi)容作為支撐。江蘇省雖然不具備云南、廣西等省所處的地緣區(qū)位優(yōu)勢，但它是歷史上“海上絲綢之路”的重要起點(diǎn)；雖然僑鄉(xiāng)優(yōu)勢趕不上廣東、福建等華南省份，但其中也有數(shù)量可觀的新加坡、馬來西亞、泰國等東南亞華商的祖籍在江蘇。此外，江蘇還是中國現(xiàn)代東南亞研究的發(fā)祥地；主要面向東南亞華僑的暨南大學(xué)的前身便于1906年創(chuàng)立于南京。[6]6江蘇省與東盟國家的合作可由經(jīng)貿(mào)向科技、人文、教育、社會等更廣泛的領(lǐng)域擴(kuò)展或外溢，積極開展對東南亞的各種交流活動，增強(qiáng)自身的對外交往軟實(shí)力。

東南亞一些國家與中國人文相通，中華文化在新加坡、馬來西亞、泰國、印尼等國的華人社會得以傳承，越南也屬于傳統(tǒng)的儒家文化圈。而江蘇是中國人文積淀比較深厚的省份，教育資源豐富，尤其是高等教育發(fā)達(dá)，對于東南亞國家留學(xué)生具有較大吸引力。目前江蘇的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目位居全國前茅，針對東盟國家江蘇省教育廳還與中國—東盟中心、東南亞教育部長組織、緬甸教育部、印尼教育部等簽署合作協(xié)議。2016年江蘇省專設(shè)“茉莉花東盟獎學(xué)金”，預(yù)留300萬元用于獎勵東盟國家優(yōu)秀學(xué)生來江蘇學(xué)習(xí)?？梢哉f，與新加坡、馬來西亞、越南等東盟國家在文教領(lǐng)域開展合作，順應(yīng)了當(dāng)前中國的文化“軟實(shí)力”發(fā)展戰(zhàn)略，為中國與東盟的教育合作充實(shí)了具體內(nèi)容。例如，2011年成立的老撾蘇州大學(xué)，是獲得中老兩國政府支持的中國在海外創(chuàng)建的第一所高校，開創(chuàng)了中國高等教育“走出去”的先河。目前，其運(yùn)作模式正在完善之中，示范效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)。在職業(yè)教育合作方面，位于南通市的江蘇工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院近年來與老撾、柬埔寨、緬甸、馬來西亞等國家的院校和教育機(jī)構(gòu)建立了友好合作關(guān)系。2015年，江蘇省教育廳與中國—東盟中心在蘇州舉辦了中國—東盟職業(yè)教育校長高峰會。2016年8月，在第九屆中國—東盟教育交流周上，江蘇牽頭舉辦了中國—東盟職業(yè)教育合作對話會，并發(fā)出了建立中國—東盟職業(yè)教育合作聯(lián)盟的倡議。2016年11月，江蘇—東盟教育合作對話會在無錫舉行，發(fā)表了《江蘇—東盟中學(xué)校長合作倡議書》，同東南亞國家的教育交流與合作機(jī)制不斷加強(qiáng)。[7]

而在旅游和其他人員往來方面，新加坡是江蘇最重要的海外客源市場之一，同時其南洋理工大學(xué)等機(jī)構(gòu)也江蘇省提供了干部培訓(xùn)等公共管理方面的服務(wù)。作為國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，江蘇省正致力于實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步深化對外開放；這需要借鑒東南亞較先進(jìn)國家的現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮政策能動性，實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。其中，江蘇蘇州市積極吸收新加坡在社會管理等方面的經(jīng)驗(yàn)，在城市與社區(qū)管理方面取得了突出進(jìn)展，例如電子政務(wù)建設(shè)。中越兩國社會制度相同、國情相近，2010年4月，越南政府總理阮晉勇訪問江蘇，并出席了中國(江蘇)—越南經(jīng)貿(mào)合作論壇。2011年，第七次中越兩黨理論研討會在江蘇常州舉行，交流新形勢下做好群眾工作的經(jīng)驗(yàn)。為了吸引更多的東南亞游客來蘇，2018年1月，江蘇省旅游局與暢游行傳媒私人有限公司在新加坡合作成立江蘇旅游推廣中心。2018年5月，由中國—東盟中心、中國外文局、江蘇省人民政府新聞辦公室主辦的首屆中國—東盟媒體合作論壇在無錫舉行，促進(jìn)了江蘇與東盟各國在媒體層面的合作。

在科技、環(huán)保等領(lǐng)域，2012年中國—東盟科技伙伴計(jì)劃啟動。江蘇省擁有較強(qiáng)的科技實(shí)力，科技資源十分豐富，產(chǎn)業(yè)鏈條相當(dāng)成熟完善，可依托上述計(jì)劃加強(qiáng)與東盟在新能源技術(shù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域的合作，使之成為中國與東盟國家科技合作的高地。2010年，新加坡—江蘇創(chuàng)新合作高層論壇暨技術(shù)對接大會在南京舉行，旨在促進(jìn)雙方在電子、信息等領(lǐng)域的科技合作。而總投資超過1000億元人民幣、目前仍在建設(shè)之中的新加坡—南京生態(tài)科技島是繼蘇州工業(yè)園之后江蘇與新加坡合作的又一重大項(xiàng)目，也是迄今為止南京對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中規(guī)模最大的一個整體合作項(xiàng)目，它以生態(tài)、低碳、智慧等科技產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)。再如，2012年11月，中國—東盟環(huán)境保護(hù)合作中心與宜興環(huán)?？萍脊I(yè)園簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議；宜興環(huán)?？萍脊I(yè)園是是我國唯一以發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)為特色的國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，上述協(xié)議支持該園區(qū)相關(guān)企業(yè)“走出去”，提升園區(qū)的國際化水平，促進(jìn)中國與東盟的環(huán)保技術(shù)合作。總的來看，除新加坡外，江蘇與其他東盟國家的科技合作則以技術(shù)輸出相對較多。[8]6這些技術(shù)合作從農(nóng)業(yè)、制造業(yè)向高新技術(shù)領(lǐng)域擴(kuò)展，其形式以項(xiàng)目合作和技術(shù)培訓(xùn)為重點(diǎn)，在醫(yī)療衛(wèi)生、應(yīng)對氣候變化、打擊電信詐騙等領(lǐng)域的合作空間仍然很大。

四、小結(jié)

在全球化與地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化背景下，地方政府的對外交往與國家的總體外交總體保持一致，地方政府的國際合作為國家層面的國際合作和相關(guān)政策提供了實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)積累，在總體方向上符合國家和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。[9]313作為一個行為能力較強(qiáng)的次國家行為體，江蘇省與東盟的合作關(guān)系正由經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域向其它更廣泛的領(lǐng)域擴(kuò)展，有力地配合了中國與東盟關(guān)系的全面發(fā)展，支持、貫徹和補(bǔ)充國家層面的外交戰(zhàn)略與政策。但另一方面，江蘇省與東盟國家的合作還有很大的潛力可以挖掘。從交往主體來看，可進(jìn)一步鼓勵和吸收民間組織的參加，加強(qiáng)與上一層級和下一層級相關(guān)機(jī)構(gòu)的多方協(xié)作、彼此補(bǔ)位，從而實(shí)現(xiàn)第一軌道與第二軌道、第三軌道交往的協(xié)調(diào)共進(jìn)。江蘇省相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織還可通過國際交流平臺開展對東盟國家的宣傳，針對包括東南亞媒體在內(nèi)的重點(diǎn)受眾，傳播本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人文繁盛、法治進(jìn)步、生態(tài)良好的形象，從而參與到國家總體形象的戰(zhàn)略中來。在對外政策制定方面，地方政府可以通過機(jī)制化或非機(jī)制化的方式與中央政府交流意見、向中央政府提出相關(guān)可行性建議，在更高水平上參與中央政府的有關(guān)決策。這就需要通過機(jī)制和政策創(chuàng)新，進(jìn)一步激發(fā)次國家政府的主動性，引導(dǎo)與扶持地方各級政府提升自身的國際交往能力，拓展江蘇與東盟的合作領(lǐng)域，促進(jìn)江蘇省對外開放格局的多元、均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)交往國別、地區(qū)分布的進(jìn)一步優(yōu)化。在具體層面上，江蘇省企業(yè)在與東南亞發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系時，除了要獲取經(jīng)濟(jì)利益之外，還要積極參與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展，承擔(dān)起必要的環(huán)境和社會責(zé)任，并注意規(guī)避跨國經(jīng)營的政治和法律風(fēng)險；對于地方政府外事部門而言，則需要發(fā)揮好新形勢下的服務(wù)和管理職能，指導(dǎo)相關(guān)主體樹立機(jī)遇與風(fēng)險意識，更好地開展對東盟國家的交流。