扶持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策存在的問題及建議

林彩云

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，我國掀起一股“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”熱潮。為積極引導(dǎo)和鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，國家相繼出臺了一系列政策措施，其中稅收優(yōu)惠政策最為突出，包括降低稅率、減免稅款、稅收返還等，這些政策在一定程度上有效激勵了創(chuàng)業(yè)者的熱情，助力經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展。但從實際執(zhí)行情況看，效果還不盡理想，現(xiàn)行“雙創(chuàng)”稅收優(yōu)惠政策仍存在諸多不足，還有待進一步完善。本文就當前我國創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠和運行情況及存在的問題，提出完善激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收政策的建議。

一、當前我國創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的運行情況

2014年，李克強總理在達沃斯論壇上提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”后，國家推出了一攬子稅收優(yōu)惠政策，大力鼓勵科技創(chuàng)新和民間資本投資創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)新引領(lǐng)實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。當前“雙創(chuàng)”已成為推動新舊動能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級的重要力量。據(jù)統(tǒng)計，2017年我國支持“雙創(chuàng)”的稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)為企業(yè)減稅超過5000億元。2017年7月國家稅務(wù)總局推出《“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”稅收優(yōu)惠政策指引》，針對創(chuàng)業(yè)就業(yè)主要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域陸續(xù)推出了83項稅收優(yōu)惠措施，覆蓋企業(yè)初創(chuàng)期、成長期、成熟期的整個生命周期。其中：企業(yè)初創(chuàng)期稅收優(yōu)惠42項，企業(yè)成長期稅收優(yōu)惠16項，企業(yè)成熟期稅收優(yōu)惠政策25項。2017年下半年至今，國家又陸續(xù)推出了進一步擴大小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策范圍等多項政策，并在運行中取得了明顯的成效。

1.減審批，享受稅收優(yōu)惠高效了。近年來，稅務(wù)部門大力推進行政審批制度改革，大力縮減審批事項，讓稅收優(yōu)惠辦理進入“快車道”。目前增值稅減免稅優(yōu)惠除即征即退和先征后返稅收優(yōu)惠需要事前審批外，其他優(yōu)惠事項企業(yè)自行到稅務(wù)機關(guān)進行備案后就可以立即享受，不必經(jīng)過漫長的審批手續(xù)。2015年，國家稅務(wù)總局印發(fā)《企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策事項辦理辦法》，明確對企業(yè)所得稅優(yōu)惠事項全部取消審批，一律實行事后備案管理，并精簡備案材料。企業(yè)根據(jù)《企業(yè)所得稅優(yōu)惠事項管理目錄》自行判斷符合稅收優(yōu)惠條件的，可以自行享受優(yōu)惠，并履行備案手續(xù)。對優(yōu)惠政策審批事項的大瘦身，進一步釋放了市場活力和社會創(chuàng)造力，取得了利當前、惠長遠的良好效果。

2.簡流程，享受稅收優(yōu)惠便捷了。在簡化流程方面，國家稅務(wù)總局也頻出實招。2015年發(fā)布《稅收減免管理辦法》規(guī)定，納稅人在符合減免稅資質(zhì)條件期間，備案資料一次性報備，在政策存續(xù)期間可一直享受，改變了以前納稅人每年頻繁報送稅收優(yōu)惠備案資料的做法，充分便利納稅人。同時，為減輕小微企業(yè)的辦稅負擔(dān)，小微企業(yè)納稅人通過填寫申報表有關(guān)欄次即可自動履行備案手續(xù)，不必另行報送備案資料就可享受稅收優(yōu)惠。為了防止小微企業(yè)納稅人申報表填寫不規(guī)范導(dǎo)致錯誤繳納稅款，確保小微企業(yè)100%享受優(yōu)惠到位，各級稅務(wù)機關(guān)都在納稅人的申報表上用足了心思，對小微企業(yè)申報表設(shè)置了自動識別并提示享受稅收優(yōu)惠政策，確保納稅人應(yīng)享盡享優(yōu)惠。

3.少報送，享受稅收優(yōu)惠省心了。一是開展涉稅事項和報送資料的清理工作，實行涉稅資料清單管理，清單之外原則上不再要求納稅人報送。二是推行直接提交優(yōu)惠事項備案表、前臺即辦為主的備案模式，相關(guān)的附件資料納稅人留存?zhèn)洳椋蠓喕瘍?yōu)惠備案內(nèi)容，納稅人可以更方便、更快捷和以更低成本享受各項稅收優(yōu)惠。以福州自貿(mào)區(qū)率先試行的出口退（免）稅無紙化管理為例，企業(yè)在進行退稅申報時，只需提供通過稅控數(shù)字證書簽名后的正式電子數(shù)據(jù)，不要報送各類出口退（免）稅紙質(zhì)資料、備案單證，其中一類企業(yè)還可享受“先退后審”服務(wù)。三是全面取消所得稅優(yōu)惠備案管理，實行納稅人“自行判別、申報享受、相關(guān)資料留存?zhèn)洳椤钡霓k理方式，改變了此前絕大多數(shù)所得稅優(yōu)惠事項均需在所得稅年度申報時，辦理相關(guān)備案手續(xù)及報送相關(guān)資料的做法，大大減輕了納稅人工作量。

2月1日，武漢市委常委、常務(wù)副市長胡亞波(前右）到國家稅務(wù)總局武漢市稅務(wù)局調(diào)研指導(dǎo)工作。國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局黨委委員、武漢市稅務(wù)局黨委書記、局長孟軍（前左）陪同調(diào)研并匯報工作。圖為胡亞波等領(lǐng)導(dǎo)觀看國地稅征管體制改革展板。 （圖/文：葉翩）

二、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策實施中存在的問題

上述多種稅收優(yōu)惠政策，對減輕創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體的稅收負擔(dān)、激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)揮了重要的作用，但在出臺和執(zhí)行過程中還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.政策出臺較“散”，難以形成激勵合力。當前各種優(yōu)惠政策“碎片式”地分布于財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布的各種公告、通知、補充通知、補充公告中，其中僅2017年就發(fā)布關(guān)于“雙創(chuàng)”稅收優(yōu)惠政策不下10個。而為了促進重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)，國家先后下發(fā)了財稅［2014］39號、財稅［2015］18號、國家稅務(wù)總局公告2014年第34號等多個文件，“補丁”打了一層又一層。更新速度快、缺乏系統(tǒng)性、多且散的稅收優(yōu)惠政策不僅納稅人記不住、用不好，就連具體執(zhí)行政策的基層稅務(wù)干部也很難在短時間內(nèi)充分了解并融會貫通，稅收優(yōu)惠政策很難發(fā)揮出最佳效應(yīng)。

2.查詢更新較“慢”，有礙政策推廣落實。2017年5月國家曾推出過一次“雙創(chuàng)”稅收優(yōu)惠政策指引，但后續(xù)新的稅收優(yōu)惠政策沒有在指引中及時更新，新出的稅收優(yōu)惠政策仍需納稅人自行分頭查詢，這在一定程度上影響了優(yōu)惠政策的傳導(dǎo)效果。國家稅務(wù)總局微信公眾號中有“雙創(chuàng)稅收優(yōu)惠政策專題”欄目，但在2018年10月點擊查詢時，小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策還停留在2017年的50萬元應(yīng)納稅所得額標準，沒有適時更新到2018年應(yīng)納稅所得額100萬元的最新標準。

3.優(yōu)惠期限較“短”，不利實現(xiàn)長效引導(dǎo)?，F(xiàn)行激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策大多期限在1至3年，政策時限較短、延續(xù)性也差，財稅主管部門需不斷出臺文件以延長政策的有效期限。比如針對小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠，國家從2008年開始共出臺了11次優(yōu)惠政策，其中6次延長時效、5次擴大范圍。再如，2014年、2016年、2017年，財政部、國家稅務(wù)總局先后出臺了3份優(yōu)惠內(nèi)容一樣的文件，均為延長退役士兵和重點群體有關(guān)創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策時限。政策時限短、延續(xù)性差對優(yōu)惠政策的實施效果有著明顯的負面影響：一是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體無法對未來形成穩(wěn)定的政策預(yù)期，影響生產(chǎn)與經(jīng)營決策，不利其長遠發(fā)展。二是容易造成納稅主體為享受稅收優(yōu)惠而采取投機行為，例如享受重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策規(guī)定，企業(yè)當年新招用符合條件的失業(yè)人員，可以按照一定額度抵減應(yīng)納稅額，但是只能享受抵減三年，于是就有企業(yè)為了充分享受稅收優(yōu)惠，三年到期后就解雇原雇傭的人員，重新雇傭新的符合條件的失業(yè)人員，從而按照文件規(guī)定再次抵減三年的應(yīng)納稅額。這種投機行為會讓鼓勵“雙創(chuàng)”的初衷打折，也不利于解決民生和就業(yè)問題。

4.到期跟進較“拖”，后續(xù)運行不夠順暢。稅收優(yōu)惠政策時限短，到期后需要不斷延期。而延續(xù)政策的出臺一旦滯后或后續(xù)執(zhí)行情況不確定，就會給納稅人和執(zhí)行政策的基層稅務(wù)機關(guān)增添不少負擔(dān)。以《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于延續(xù)宣傳文化增值稅和營業(yè)稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅［2013］87號）為例，其執(zhí)行期限自2013年1月1日起至2017年12月31日。2017年下半年起，就有納稅人反復(fù)到稅務(wù)機關(guān)詢問是否有延續(xù)文件出臺，而基層稅務(wù)機關(guān)未接到延期通知，無奈之下，也只能按照優(yōu)惠政策已經(jīng)中止來處理，納稅人需先行納稅。直至2018年6月5日，《財政部稅務(wù)總局關(guān)于延續(xù)宣傳文化增值稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅［2018］53號）才姍姍來遲，雖然文中規(guī)定優(yōu)惠有效期從2018年1月1日算起，但是多數(shù)納稅人在通知下發(fā)之前不敢享受優(yōu)惠，已經(jīng)完成了申報繳稅，此時再申請退稅，給納稅人和基層稅務(wù)機關(guān)都增加了不必要的麻煩。

5.扶持力度較“小”，優(yōu)惠有效吸引力不大。一是有的政策優(yōu)惠面太窄。如促進重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)惠對象大多局限于高校畢業(yè)生、失業(yè)人員、退役士兵以及商貿(mào)企業(yè)、服務(wù)型企業(yè)、勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)等，這些創(chuàng)業(yè)者僅僅是潛在創(chuàng)業(yè)群體的一小部分，更多的普通創(chuàng)業(yè)者卻被排除在享受優(yōu)惠的對象范圍之外，特別是物流、服飾、餐飲等大眾行業(yè)，其市場體量大、帶動就業(yè)創(chuàng)業(yè)的潛能大，卻與激勵創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策無緣。二是有的政策附加條件苛刻。舉個真實例子：一位剛剛畢業(yè)的大學(xué)生小張注冊了一家科技公司，但卻無法享受大學(xué)生創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。因為財稅［2017］49號文件中明確規(guī)定，優(yōu)惠對象必須是“從事個體經(jīng)營”的高校畢業(yè)生，公司這種組織形式不適用優(yōu)惠政策。事實上，成立公司和從事個體經(jīng)營都是大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)的形式，沒必要區(qū)別對待。三是有的政策優(yōu)惠金額太少。2017年，福州市一位從事手作陶社項目的創(chuàng)業(yè)大學(xué)生小盧為了享受創(chuàng)業(yè)大學(xué)生“每年可以抵減9600元應(yīng)納稅額，共抵減三年”的稅收優(yōu)惠，根據(jù)文件要求，到省大學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)中心、市人力資源社會局就業(yè)指導(dǎo)中心、勞動就業(yè)中心等，跑了3個月終于辦出了全市的第一份《就業(yè)創(chuàng)業(yè)證》，可隨后了解到月銷售額3萬元或者季度銷售額9萬元以下的小規(guī)模納稅人，不需要辦理任何備案手續(xù)，即可享受自行申報享受免征增值稅的優(yōu)惠，根據(jù)行業(yè)不同，可以按3%或5%的征收率享受1.08萬元或1.8萬元的稅收優(yōu)惠，于是小盧立即放棄了大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠。而事實上，優(yōu)惠力度小，條條框框多，可以說該項政策已缺乏實踐意義。

三、完善激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的建議

1.政策發(fā)布要有系統(tǒng)性，便于應(yīng)享盡享。一是建議提高稅收優(yōu)惠政策的立法層次和法律級別，并積極出臺實施細則確保所頒布法律的執(zhí)行，避免后續(xù)因執(zhí)行不利頻繁“打補丁”。二是出臺政策前要充分調(diào)研，統(tǒng)籌考慮各種情況，集中歸類發(fā)布，不要零散地陸續(xù)下發(fā)，給納稅人和基層稅務(wù)機關(guān)造成困擾，也影響國家機關(guān)的權(quán)威性。

2.政策查詢要有權(quán)威性，實現(xiàn)易知易用。在國家稅務(wù)總局、各省局和各地政府機關(guān)都要有專門權(quán)威的渠道供廣大納稅人查詢稅收優(yōu)惠，并且政策更新要及時。官方政策查詢渠道一旦滯后，負面效應(yīng)巨大。此外，配套指引也要及時跟進，便于企業(yè)應(yīng)用。

3.政策期限要有持續(xù)性，穩(wěn)定優(yōu)惠預(yù)期。一是建議重點稅收優(yōu)惠政策常態(tài)化。有些稅收優(yōu)惠政策效果好或意義特殊，如小型微利企業(yè)增值稅優(yōu)惠和企業(yè)所得稅減半征稅的優(yōu)惠政策、新招用符合條件的失業(yè)人員抵減應(yīng)納稅額三年期限、重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策等，建議實現(xiàn)常態(tài)化，并且盡量減少政策的頻繁調(diào)整。二是適當延長稅收優(yōu)惠政策期限。近幾年出臺的稅收優(yōu)惠政策，大多數(shù)到期后都有延續(xù)政策，或尚未到期又有更優(yōu)惠的政策出臺，說明國家出臺的政策的初衷是想讓優(yōu)惠政策持續(xù)下去。建議在出臺稅收優(yōu)惠政策時，即實行相對較長的期限，至少優(yōu)惠期限要在五年以上，方便納稅人和基層稅務(wù)機關(guān)執(zhí)行政策。

4.政策銜接要有提前量，避免運行波動。優(yōu)惠政策的延續(xù)政策要在優(yōu)惠時限到期前及時出臺，避免不必要的猜測或麻煩。如果政策不延期，也要提前通知稅務(wù)部門對納稅人進行必要的提醒，方便納稅人及時調(diào)整經(jīng)營策略。

5.政策優(yōu)惠要加大力度，實現(xiàn)擴圍增效。一是建議放寬稅收優(yōu)惠條件。如創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策可以將稅收優(yōu)惠對象從高校畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、退役士兵等特殊群體推廣到具有典型創(chuàng)業(yè)就業(yè)效應(yīng)、可成為潛在創(chuàng)業(yè)者榜樣的群體，如技校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)就業(yè)人員、農(nóng)民工等。二是擴大稅收優(yōu)惠對象。吸收就業(yè)方面，可以適當將享受創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)范圍擴大到勞動就業(yè)彈性大、拉動就業(yè)效應(yīng)顯著的行業(yè)，如物流、服飾、餐飲等服務(wù)業(yè)，提高激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的受益面。三是跟進稅收優(yōu)惠政策的落實效果。建立稅收優(yōu)惠政策精準落實的跟蹤問效管理平臺，對執(zhí)行效果差的稅收優(yōu)惠政策及時優(yōu)化改進，提高稅收優(yōu)惠服務(wù)的針對性、有效性。

6.部門配合要有協(xié)作力，加速政策落實。一是建立協(xié)作機制。需要部門配合的稅收優(yōu)惠政策出臺后，省級政府和省級主管部門要及時牽頭，統(tǒng)一協(xié)調(diào)前置審批部門及時順暢開展工作并互相銜接。二是搭建合作平臺。積極構(gòu)建由省級政府牽頭，由稅務(wù)、財政、工商、勞動、民政、科技、銀行等部門組成的綜合信息共享服務(wù)平臺，企業(yè)一次上傳信息，可用于多部門多事項審批，盡可能提高為民辦事效率，促進優(yōu)惠政策盡快落實到位。

2月18日，為深入貫徹落實《關(guān)于對國家下發(fā)的八批黑名單主體實施聯(lián)合懲戒通知》精神，國家稅務(wù)總局武漢市江岸區(qū)稅務(wù)局相關(guān)科室干部學(xué)習(xí)領(lǐng)會文件精神，表示要高度重視，掌握相關(guān)政策；要將文件精神宣傳到位，把對黑名單主體的聯(lián)合懲戒落實到位。

（圖／文：廖小英）