新時代背景下推動社會救助發(fā)展意義重大

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黨的十九大報告提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”，為社會救助制度指明了方向，剛剛召開的2019年全國民政工作視頻會議，根據(jù)民政部新“三定”規(guī)定，民政部有關(guān)職能得到明確和加強(qiáng)。新時代民政部的主責(zé)聚焦于“三最一?！保醋畹拙€的民生保障、最基本的社會服務(wù)、最基礎(chǔ)的社會治理、最悠久的專項行政管理。社會救助在最底線的民生保障中如何發(fā)揮應(yīng)有作用？1月12日中國社會保障學(xué)會社會救助分會召開的“新時代社會救助事業(yè)發(fā)展與社會救助立法研討會”，對當(dāng)前形勢下社會救助面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，如何建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會救助體系及加快社會救助立法步伐進(jìn)行了充分的研討。

社會救助發(fā)展理念需要進(jìn)一步厘清鄭功成（全國人大常委、中國社會保障學(xué)會會長）指出：新的時代背景下，推動社會救助發(fā)展意義重大，因為它是整個社會保障體系的最基礎(chǔ)性制度安排，肩負(fù)的是維護(hù)社會底線公正和免除人的生存危機(jī)的重大責(zé)任。他和與會專家學(xué)者分享了自己的基本觀點：一是我國社會救助發(fā)展成就巨大，但面臨的挑戰(zhàn)也很大，特別是發(fā)展理念仍然存在認(rèn)識不清的問題，進(jìn)而影響到政策制定與實踐。他強(qiáng)調(diào)，救助對象不是越多越好，也不是越少越好，而是應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，這種適應(yīng)性應(yīng)當(dāng)是同向發(fā)展。二是社會救助對困難群體的保障力度在不斷增強(qiáng)，但還不足以兜住底線，不時披露的極端個案表明缺漏之處仍然存在，應(yīng)當(dāng)檢討的不是政府的財力不足問題，而是觀念與體制機(jī)制問題。三是作為政府直接負(fù)責(zé)的社會保障項目，社會救助需要有專業(yè)化的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與隊伍，這樣才能使經(jīng)辦更有效率，并確保制度在運(yùn)行中不出差錯。四是當(dāng)前的城鄉(xiāng)差距依然偏大，對底線公正的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮得還不夠，需要研究社會保障制度促進(jìn)社會公正還是固化群體差異的問題，并有鮮明的價值判斷。五是目前救助法制不健全，也導(dǎo)致了低收入困難群體預(yù)期不穩(wěn)，亟待加快法制建設(shè)步伐。他希望學(xué)界在理念上能達(dá)成共識，社會救助只能強(qiáng)化、不能弱化，要進(jìn)一步推動社會救助制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不斷提高這一制度的質(zhì)量與效率，同時還要搞清楚“雪中送炭”與“水漲船高”“錦上添花”的辯證關(guān)系，處理好社會救助與扶貧的關(guān)系。

用“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”衡量社會救助制度當(dāng)前，社會救助體系在應(yīng)對貧困問題時發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)有社會救助體系仍存在一定問題，如何進(jìn)一步完善？劉喜堂（民政部社會救助司司長）指出，黨的十八大以來，社會救助體系得到了完善，但社會救助制度的安排等都還需要進(jìn)一步完善。目前，低保對象人數(shù)在減少，而臨時性、急難性救助制度救助的人數(shù)在不斷增加。從部署農(nóng)村打贏脫貧攻堅戰(zhàn)以來，各項資源在農(nóng)村困難人群的投入大幅度增加，整個救助水平在不斷增長，但還有很多需要完善的地方。黨的十九大報告提出了“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”，這為社會救助制度指明了非常好的方向，新時代的社會救助工作發(fā)展要圍繞這九個字做文章，要用這九個字去衡量社會救助制度。鐘仁耀（華東師范大學(xué)教授）認(rèn)為目前社會救助面臨四大挑戰(zhàn)：一是要建立合理、科學(xué)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，要根據(jù)實際需求對社會救助標(biāo)準(zhǔn)與社會救助體系進(jìn)行調(diào)整。二是統(tǒng)一各項社會救助政策，制度上統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)上可以存在差異，事實上社會救助也存在一個統(tǒng)籌層次逐步調(diào)高的必要與任務(wù)。三是社會救助的重新定位，要考慮貧困群體的尊嚴(yán)感、獲得感，也要考慮相較于社會保障大國，社會保障強(qiáng)國更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在待遇標(biāo)準(zhǔn)上。四是在經(jīng)濟(jì)下行的形勢下，財政更加困難，但從國際經(jīng)驗來看，不能削減財政在社會救助上的投入，而是應(yīng)該更加加大財政投入。祝建華（浙江工業(yè)大學(xué)教授）就如何完善社會救助工作提出四點建議：一是由物質(zhì)救助向精神關(guān)懷并重轉(zhuǎn)變更加重視社會救助服務(wù)，二是由關(guān)心低保人群基本生活向關(guān)注弱勢群體的生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變，三是由救助低收入家庭當(dāng)前基本生活向通過風(fēng)險預(yù)防、能力提升、行動改善來防止貧困代際傳遞轉(zhuǎn)變，四是由政府部門間聯(lián)動向政府社會互動轉(zhuǎn)變。張浩淼（四川大學(xué)教授）在“新型社會救助的目標(biāo)定位與體系構(gòu)建”的發(fā)言中說，要構(gòu)建與完善保障型和發(fā)展型相結(jié)合的新型社會救助體系。一是要完善以最低生活保障和特困人員供養(yǎng)和為核心、醫(yī)療救助和住房救助為重點、受災(zāi)人員救助和臨時救助為補(bǔ)充的保障型救助項目體系。二是要完善以就業(yè)救助和教育救助為核心的發(fā)展型救助項目體系。三是要考慮在保障型救助體系中增加護(hù)理救助，在發(fā)展型救助體系中增加心理救助。江治強(qiáng)（民政部政策研究中心副研究員）認(rèn)為，社會救助的兜底包括三個方面，一是制度兜底，要覆蓋社會保險和社會福利制度難以覆蓋到的部分。二是群體兜底，提高社會救助的覆蓋面。三是基本生活的兜底，進(jìn)入新時代，面臨新矛盾，社會救助的水平也要水漲船高，以保障困難群體的基本生活。當(dāng)前需要研究的主要問題，一是制度的定位，二是體系的構(gòu)建，三是專項救助的強(qiáng)化。

城市貧困治理亟需精細(xì)化關(guān)信平（南開大學(xué)教授）強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前城市低保對象規(guī)?？焖贉p少，但也會帶來實際漏保率增大的問題，應(yīng)當(dāng)建立城市貧困標(biāo)準(zhǔn)下的城市社會救助制度調(diào)整：一是城市貧困標(biāo)準(zhǔn)仍然由各個城市自己制定；二是各項社會救助在確定其救助對象的時候應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市貧困標(biāo)準(zhǔn)；三是保留城市低保，或者可以改名為“基本生活救助”，同時保留其無條件現(xiàn)金救助的性質(zhì)；四是建立城市貧困標(biāo)準(zhǔn)后，低保制度與其他社會救助處于同樣的地位；五是形成階梯型的貧困標(biāo)準(zhǔn)，并由此而劃分出不同程度下的貧困家庭并給予不同水平的救助；六是改革城市貧困者的認(rèn)定方法和程序，簡化程序并采用專業(yè)化的認(rèn)定方法；七是對納入城市貧困者的家庭和個人廣泛開展社會工作服務(wù)。左停（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授）以“2020年后的貧困及其社會救助的含義”為題發(fā)表了自己的看法。他指出，2020年后的農(nóng)村貧困群體主要分為三類：一是目前的老病殘等特殊貧困人群，未來仍是貧困人口；二是因為標(biāo)準(zhǔn)問題貌似脫貧，收入較低，部分基本需求仍得不到滿足?；蛘咭驗轱L(fēng)險等波動新產(chǎn)生的暫時性絕對貧困人口；三是根據(jù)共同富裕、共享發(fā)展成果要求重新定義的相對貧困人口。如何應(yīng)對“新的農(nóng)村貧困”視角下的社會救助制度，左停提出了六點政策建議：一是新時代社會救助應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)；二是加大研究力度，把當(dāng)前一些好的做法上升為政策，制度化、機(jī)制化；三是提早研究2020年后扶貧與社會救助等制度，解決好“貧”“弱”“困”的界定；四是要把農(nóng)民工納入城市救助和公共服務(wù)的對象；五是社會救助應(yīng)以家庭為單元；六是發(fā)展型社會救助，應(yīng)促進(jìn)就業(yè)、增加受救條件，加強(qiáng)公共服務(wù)平臺的建設(shè)。慈勤英（武漢大學(xué)教授）提出了狹義的“兜底保障”概念和“弱有所扶”廣義的兜底保障概念?；趯嵉卣{(diào)研，她認(rèn)為目前最貧困人口的“兜底保障”已經(jīng)落實，狹義的兜底社會保障的完善面臨著制度瓶頸，建構(gòu)廣義的“弱有所扶兜底社會保障制度迫在眉睫。政策建議方面，她強(qiáng)調(diào)，一是目標(biāo)選擇：從社會救助到社會促進(jìn)；二是路徑依賴家庭為本的發(fā)展性社會救助。姚建平（華北電力大學(xué)教授）指出，兜底保障概念可以從保障對象、“底”的內(nèi)容和水平以及用什么來兜底三個方面進(jìn)行理解。在城鄉(xiāng)貧困人口兜底保障制度分析與技術(shù)判斷的基礎(chǔ)上，提出了七條政策建議：一是正確理解兜底保障；二是借鑒農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗開展城市貧困家庭分類救助；三是重新思考未來城市低保制度的功能定位；四是臨時救助前置，優(yōu)化社會救助制度體系；五是發(fā)揮社會保險、社會福利的反貧困效應(yīng)；六是減少社會救助過程中的瞄準(zhǔn)偏差；七是加強(qiáng)基層工作隊伍服務(wù)能力，推進(jìn)政府購買社會救助服務(wù)。章曉懿（上海交通大學(xué)教授）認(rèn)為，城市貧困人口主要集中在老弱病殘、缺乏就業(yè)能力的人群以及勞動力市場中的脆弱者。她指出，農(nóng)民工、流動人口等城市隱性貧困群體值得關(guān)注，需要更多的實證研究測量其貧困狀況。城市低保人群數(shù)量的減少很大程度上源于瞄準(zhǔn)機(jī)制精準(zhǔn)化程度的提高，但這也會對邊緣群體產(chǎn)生擠出效應(yīng)。她強(qiáng)調(diào)，未來的城市減貧工作需要專業(yè)社會工作等社會力量的參與。

加快社會救助立法步伐林閩鋼（南京大學(xué)教授）在“我國社會救助立法的定位、框架和重點”的發(fā)言中指出，《社會救助法》是社會救助的基本法，從各國社會救助立法來看，都具備立法三個核心構(gòu)成：對社會救助機(jī)構(gòu)的權(quán)力控制法、對社會救助對象的權(quán)利保障法、社會救助監(jiān)管的程序規(guī)則法。我國社會救助立法定位在于彰顯國家責(zé)任，規(guī)范政府社會救助行為；從弱有所扶出發(fā)，明確保障國民基本生活；按分級籌資原則，建構(gòu)以中央政府為主責(zé)的多元化籌資結(jié)構(gòu)。他強(qiáng)調(diào)，社會救助程序性規(guī)定缺失是需要面對的一個主要問題，應(yīng)該從三個方面補(bǔ)足：增加社會救助標(biāo)準(zhǔn)制定程序；確立社會救助的申請、審核、審批、發(fā)放、退出程序；完善社會救助的監(jiān)督程序。楊思斌（中國勞動關(guān)系學(xué)院教授）首先介紹了日本生活保護(hù)法、德國社會救助法的主要框架，之后又對《社會救助暫行辦法》和浙江、廣東、甘肅省社會救助地方性法規(guī)的主要框架進(jìn)行了評述。他強(qiáng)調(diào)，中國社會救助立法的定位主要有六點，一是公民社會救助權(quán)利保障法；二是社會救助工作的規(guī)范法；三是社會救助法律體系中的基礎(chǔ)性、綜合性法律；四是社會保障領(lǐng)域的兜底性法律；五是社會領(lǐng)域的基準(zhǔn)性法律；六是公法屬性較強(qiáng)的社會法。韓君玲（北京理工大學(xué)教授）在“日本社會救助立法對中國的啟示”的發(fā)言中指出，日本社會救助法的理念是生存權(quán)保障，目的在于保障最低生活、幫助自立，體現(xiàn)了國家責(zé)任、無差別平等保障、最低限度生活標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)足性的原理。在實施工作中，日本社會救助法遵循申請救助原則、基準(zhǔn)及程度原則、按需要救助原則、以家庭為單位原則。她認(rèn)為日本社會救助法對于中國立法的啟示在于明確社會救助的法理念和目的、制定科學(xué)的社會救助法，在立法過程中一是要重新設(shè)計社會救助法的框架，二是要妥善處理社會救助法與其他法律的關(guān)系，三是要體現(xiàn)作為權(quán)利法的內(nèi)容。楊立雄（中國人民大學(xué)教授）給出了四點建議：一是要明確社會救助立法是“社會救助”的立法，還是“公共救助”的立法；二是關(guān)于社會救助立法的框架，他強(qiáng)調(diào)要突破《社會救助暫行辦法》，要突破項目式的框架，這方面還要進(jìn)一步深入思考；三是法律內(nèi)容過多，要明確社會救助是現(xiàn)金加食物還是現(xiàn)金加食物加服務(wù)，是不是要擴(kuò)展到福利；四是要明確個別具體項目是什么？比如就業(yè)救助是不是救助，要明確規(guī)定受助人與政府的權(quán)利，而不是逐個項目的規(guī)定。岳經(jīng)綸（中山大學(xué)教授）強(qiáng)調(diào)，社會救助立法要注重幾個原則，一是處理好絕對貧困與相對貧困的問題；二是處理好分類與非分類的關(guān)系，要盡量少分類，分類越多，行政成本越高，減少專項救助；三是處理好社會救助與基本公共服務(wù)的問題，專項救助越多并不好事，越多說明基本公共服務(wù)還存在不足。他認(rèn)為，要制定全國統(tǒng)一的貧困線，這個貧困線不是救助線，但它是衡量國家社會發(fā)展水平的重要指標(biāo)。何文炯（浙江大學(xué)教授）提出了三點看法，一是要明確社會救助的定位，以及社會救助法設(shè)計的邊界范圍，同時立法要具有適當(dāng)?shù)那罢靶?。他?qiáng)調(diào)，立法要與暫行條例區(qū)分開，要明確財政責(zé)任。二是要把社會救助作為一種基本權(quán)益來對待，標(biāo)準(zhǔn)一旦確立，不能隨意改變。三是從立法支撐角度看，對制度運(yùn)行重要環(huán)節(jié)，要有實證性研究的支撐。他指出，要對現(xiàn)行的救助制度和政策實施效果、這些制度實施以后對相關(guān)社會主體的影響以及相關(guān)社會主體行為的變化進(jìn)行評估。他強(qiáng)調(diào)，權(quán)利要一致，制度要一致，但不代表標(biāo)準(zhǔn)要一樣。呂鑫（浙江工業(yè)大學(xué)副教授）從憲法行政法的角度指出，社會救助立法的憲法基礎(chǔ)是《憲法》第45條，從中可以看出，社會救助有兩個主體，一個是政府，一個是社會。從這兩個主體來說，社會救助法制定要同時兼顧政府為導(dǎo)向的體系和社會為導(dǎo)向的體系。他強(qiáng)調(diào)，社會救助法是以家庭為單位保障的，通過家庭來實現(xiàn)對于公民個人生存權(quán)的保障，這個“家庭”的概念還需要進(jìn)一步界定，不能僅僅基于司法傳統(tǒng)意義上去理解，應(yīng)該從傳統(tǒng)倫理、傳統(tǒng)文化，同時要兼顧公民個人生存權(quán)的實現(xiàn)去考慮。