論網(wǎng)約車中自由與秩序價值的沖突與協(xié)調(diào)

毛焰露

近年來，網(wǎng)約車作為公共交通的補充逐漸進入人們視野。在平臺補貼的鼓勵措施下網(wǎng)約車以低廉的價格吸引消費者關(guān)注及選擇，在相關(guān)法制建設(shè)及政策逐步穩(wěn)定后回歸正常市場價格，在此過程中成功占據(jù)了出行市場的部分份額。網(wǎng)約車是科技與市場融合的產(chǎn)物，不僅以線上線下的及時匹配滿足人們出行需求，更在一定程度上提高就業(yè)率、推動經(jīng)濟發(fā)展。但新事物的產(chǎn)生必然帶來新沖突，網(wǎng)約車瓜分市場份額使傳統(tǒng)出租車行業(yè)應(yīng)得利益受挫，監(jiān)管漏洞使得不法分子有機可乘，不同利益主體的利益傾向使網(wǎng)約車即使合法化也無法實現(xiàn)市場需求與政府管理的完全一致，這些沖突實際都是自由與秩序價值在現(xiàn)實實踐的具體體現(xiàn)。

一、網(wǎng)約車合法化中的自由價值基礎(chǔ)與秩序價值約束

（一）網(wǎng)約車合法化的自由價值基礎(chǔ)

1. 法律對自由價值的確認

馬克思把自由概括為認識自由和實踐自由，其辯證唯物主義觀主張實踐是認識的基礎(chǔ)，認識指導(dǎo)實踐的發(fā)展。網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟的表現(xiàn)形式之一在依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的蓬勃發(fā)展下逐漸作為一種新興產(chǎn)業(yè)進入公眾視野，2016年7月27日，由交通運輸部、工信部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），以部門規(guī)章的形式對網(wǎng)約車的合法化進行確認，各地以該《暫行辦法》為指導(dǎo)，相繼面向公眾公開征求意見并頒布與本地實際情況相適應(yīng)的指導(dǎo)意見和實施細則?！稌盒修k法》與各地區(qū)指導(dǎo)意見、實施細則以網(wǎng)約車的實踐現(xiàn)實為基礎(chǔ)而誕生，并作為上層建筑指導(dǎo)和規(guī)范網(wǎng)約車的運行。孟德斯鳩在《論法的精神》中提到“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)力”。[1][法]孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書館2012年版，第164頁。自由是一個宏大且抽象的概念，網(wǎng)約車中的自由是通過頒布的《暫行辦法》來具體明確的，不僅使自由具有實現(xiàn)的預(yù)期可能，也使自由的保障具有合法依據(jù)。

2. 法律對自由價值的保障

自由是人將自身的內(nèi)在想法予以實現(xiàn)的過程，在自由物化為具體行為的過程中面臨著兩個阻礙，首先是自身的心理因素及身體因素，其次更為艱巨的是他人對我們實現(xiàn)自由的外部阻礙。正如存在主義大師薩特所說，“他人就是地獄”，他人的外部阻礙才是我們實現(xiàn)自由的過程中更難克服的一點。[2]參見鄭成良：“論自由權(quán)利-簡析自由概念在法理學(xué)中的含義”，載《當代法學(xué)》1988年第3期，第31頁。舉例而言，現(xiàn)實生活中存在許多網(wǎng)約車司機接單被巡游出租車司機們圍堵的情形，即使網(wǎng)約車是合法存在的卻仍被傳統(tǒng)出租車司機否定，認為網(wǎng)約車侵犯了原應(yīng)當由出租車所得的收益。由此可見，網(wǎng)約車自由價值的外化過程被他人所切斷。法無授權(quán)即禁止，法律并沒有授權(quán)出租車司機具有圍堵網(wǎng)約車司機的權(quán)利，該行為必然是不合法的。洛克認為“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由”。[3][英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、翟菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第36頁。雖然《暫行辦法》和實施細則的內(nèi)容大部分是規(guī)范網(wǎng)約車的運行條件和運行秩序也稱自由量度，但仍以法律的形式確立了網(wǎng)約車存在的基本自由，該基本自由具有邊界，不容他人肆意侵犯。

（二）網(wǎng)約車合法化的秩序價值約束

1. 秩序價值的實現(xiàn)是法律調(diào)整的目的與歸宿

法律具有規(guī)范性，此處的法律不是狹義地僅指全國人大及全國人大常委所制定的法律，而是廣義理解為具有立法權(quán)的立法機關(guān)依照法定程序制定的基本法律和普通法律的總稱，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件。法律的規(guī)范性體現(xiàn)在法律具有指引作用、評價作用、預(yù)測作用、強制作用及教育作用。自由與利益掛鉤，每個人實現(xiàn)自己的自由，維護自身的利益是人的天性，無需法律作出明文規(guī)定人們也會主動去爭取。而社會秩序的維護需要每個人犧牲自己一部分的自由，這種犧牲行為不是人們所自發(fā)的，而是需要法律作為指引，引導(dǎo)人們?nèi)プ杂X遵守的。法律以其指引作用為人們提供可為或不可為的行為模式，以預(yù)測作用提供行為實施的法律后果，以教育作用從基本來規(guī)范一般人的今后行為，以合法的行為共同構(gòu)建起和諧的社會秩序。社會秩序的有序?qū)崿F(xiàn)便是法律所調(diào)整的目的和歸宿，法律以其評價作用來判定行為的合法與違法，以國家強制力為后盾保障合法行為，制裁非法行為。將秩序比喻成網(wǎng)的話，法律就如一個梭，作為技術(shù)手段以其可操作性將秩序?qū)崿F(xiàn)變?yōu)榭赡?。網(wǎng)約車中的利益斗爭是始終存在的，法律以其規(guī)范作用調(diào)整和平衡各方利益，最終實現(xiàn)秩序的穩(wěn)定。[4]參見謝暉：“社會有序：法律調(diào)整的正當目的”，載《比較法研究》2000年第4期，第45頁。

2. 法律對自由價值的限制即秩序價值約束

自由不是一個絕對概念，其具有相對性，它不是不受任何條件制約的，若每個人都無條件限制的去實現(xiàn)自己的自由，必然會侵犯他人的自由領(lǐng)域，無規(guī)制的自由只會使社會秩序陷入混沌狀態(tài)。自由作為一項基本人權(quán)，離不開權(quán)利與利益這兩個概念?！胺ú唤辜醋杂?，法無授權(quán)即禁止”這一句西方法律傳統(tǒng)諺語已經(jīng)成為學(xué)界所公認的法理常識，其意味著法律作為一種社會規(guī)范確定了權(quán)利所行使的基本空間，該空間以他人利益權(quán)利和社會的穩(wěn)定秩序為邊界。[5]參見汪習(xí)根、武小川：“權(quán)力與權(quán)利的界分方式新探——‘對法不禁止即自由的反思’”，載《法制與社會發(fā)展》2013年第4期，第39頁。正如馬克思所說“每個人所能進行的對別人沒有害處的活動界限是由法律規(guī)定，正像地界是由界標確定的一樣”。[6]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯全集》（第一卷），北京人民出版社1956年版，第430頁。在《暫行辦法》中，雖然肯定了網(wǎng)約車的合法地位，但也以具體條文的形式對網(wǎng)約車的經(jīng)營服務(wù)行為進行了規(guī)范和約束。對參與網(wǎng)約車經(jīng)營的主體、客體和內(nèi)容都進行了具體規(guī)定，主體包括網(wǎng)約車平臺公司及駕駛員，客體指網(wǎng)約車車輛，行為指網(wǎng)約車的經(jīng)營行為。不僅如此，《暫行辦法》也對網(wǎng)約車的監(jiān)督檢查及法律責(zé)任進行了綱領(lǐng)性的規(guī)定。法律以規(guī)范化的形式對網(wǎng)約車的自由價值進行具體約束，不僅是為了滿足公眾多樣化的出行需求，也是為了保護乘客的安全利益、社會的穩(wěn)定秩序。

二、網(wǎng)約車中自由價值與秩序價值的沖突

（一）網(wǎng)約車中自由價值與秩序價值沖突產(chǎn)生的原因

1. 移動電子商務(wù)的發(fā)展

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車，從本質(zhì)上來說是依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析，以移動電子設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)信息平臺為載體和媒介在線實行信息匹配，自動調(diào)節(jié)乘客的需求與車輛供給之間的平衡。移動電子商務(wù)是電子商務(wù)的進階版，通過手機、PAD便攜式無線終端電子產(chǎn)品與互聯(lián)網(wǎng)、移動通信技術(shù)結(jié)合，實現(xiàn)突破時間與地域的線上線下綜合服務(wù)。移動電子商務(wù)是互聯(lián)網(wǎng)時代的新型產(chǎn)物，具有隨時可移動的特點，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷刷新發(fā)展，對移動電子設(shè)備需求急劇上升，用戶規(guī)模逐漸超過計算機，成為移動電商發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。移動電子商務(wù)作為時代的新事物，其產(chǎn)生與發(fā)展符合歷史前進的必然趨勢，以強大的生命力得到人民群眾的支持和擁護。新事物的產(chǎn)生伴隨舊事物的滅亡，這個新舊更替的過程注定新事物的發(fā)展充滿曲折。移動電子商務(wù)逐漸滲透人民生活時，網(wǎng)絡(luò)安全問題也浮出水面，信息泄露、新型網(wǎng)絡(luò)犯罪、利用互聯(lián)網(wǎng)躲避監(jiān)管使人民信息安全、人身安全受到雙重威脅。在移動電子商務(wù)自由發(fā)展的情況下執(zhí)法部門為穩(wěn)定社會安全秩序監(jiān)管措施也必須跟上時代腳步采取新技術(shù)、新手段。

2. 不同主體之間利益的多元化

社會主體包括社會個體和社會群體，具體表現(xiàn)為國家、政府、企業(yè)、個人等形式，不同的社會主體對利益的需求是復(fù)雜且存在差異的，不同的價值追求正是矛盾沖突的根源之所在。

國家在政策制定中位于最高地位，其政策的制定具有前瞻性、宏觀性，無法針對各地具體情況一一明確落實，其是作為各地實施細則制定時遵守的綱領(lǐng)性文件，是自由與秩序的集合體。習(xí)近平總書記在第二屆互聯(lián)網(wǎng)大會講話中提到中國高度重視互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，國家大力實施網(wǎng)絡(luò)強國、國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，促進互聯(lián)網(wǎng)和經(jīng)濟社會的融合發(fā)展，李克強總理在此大會中也指出互聯(lián)網(wǎng)是大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的新工具。由此可見，“互聯(lián)網(wǎng)+”是我國的國家戰(zhàn)略之導(dǎo)向，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的中國，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展是絕不能放棄的關(guān)鍵一環(huán)，網(wǎng)約車在移動電商蓬勃發(fā)展中應(yīng)運而生，作為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的產(chǎn)物，國家必定是支持與鼓勵的。然而，新事物的產(chǎn)生帶來新機遇的同時不可避免地面臨新挑戰(zhàn)，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游出租車經(jīng)濟之間的利益爭奪沖突無法避免，國家出于維護社會穩(wěn)定的考慮，也必須在綱領(lǐng)性文件中對網(wǎng)約車的運行秩序加以要求。各地政府在制定實施細則中除了堅持國家所追求的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大方向，綜合考慮的因素更多，條文制定得更細致。網(wǎng)約車的自由發(fā)展加劇了城市的人口壓力、公共道路資源壓力，其監(jiān)管不完善所帶來的社會治安問題為城市帶來復(fù)雜多變的安全隱患，對特許經(jīng)營制度下的出租車利益的瓜分更是觸動了政府利益。網(wǎng)約車平臺作為市場經(jīng)濟的參與主體當然追求企業(yè)的營運利潤，民眾作為消費者注重的則是網(wǎng)約車的服務(wù)質(zhì)量及價格。[7]參見梁琦、陳時國：“城市多重邏輯、網(wǎng)約車規(guī)制與規(guī)制失靈”，載《學(xué)術(shù)研究》2018年第5期，第55頁。政策的制定是社會主體各方利益博弈的過程，不同層級的邏輯架構(gòu)不同，國家堅定發(fā)展戰(zhàn)略和社會穩(wěn)定，政府追求有序管理，企業(yè)追求績效收益，個人追求合理價格，這種矛盾在各層級所顯示的特殊性在政策落實執(zhí)行時以普遍性的形式表現(xiàn)出來。

3. 《暫行辦法》上位法的缺失

網(wǎng)約車的《暫行辦法》由國務(wù)院七部委聯(lián)合發(fā)布，屬于部門規(guī)章，其制定依據(jù)來源于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第90條第2款和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第80條，這兩個法條同時規(guī)定了國務(wù)院各部門、委員會可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。但是網(wǎng)約車屬于互聯(lián)網(wǎng)時代的新型產(chǎn)業(yè)，在不斷運動變化的社會，法律因其滯后性無法與時代保持一致步伐，對于網(wǎng)約車所涉及的新領(lǐng)域，法律和行政法規(guī)并沒有做到完全覆蓋，此時規(guī)章以其靈活性、可操作性的特點及時適應(yīng)社會，貼近現(xiàn)實，解決問題。我國的法律體系效力呈現(xiàn)金字塔狀，自上而下依次為憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，由此可看出在國家的法律層級中部門規(guī)章位于底層，且從《憲法》90條和《立法法》80條可看出部門規(guī)章受制于法律和行政法規(guī)，具有從屬性。除此之外，部門規(guī)章的制定程序和審查機制都與其上位法相比有較大差距，《立法法》對部門規(guī)章程序的制定要求不如其上位法詳細，其程序制定是由國務(wù)院來決定的，且《立法法》在對法律規(guī)范性文件的事后審查制度規(guī)范中也未加入部門規(guī)章。[8]參見江紅義、陶歡英：“行政規(guī)章：變遷與反思”，載《湖北社會科學(xué)》2008年第1期，第160頁。這些缺陷都為部門規(guī)章立法水平的受限、局部利益的維護、實際操作的矛盾埋下了伏筆，最后導(dǎo)致部門規(guī)章的影響力度弱，不能作為實際判案中的有力支撐，各地實施細則與上位法基本價值相沖突，所以彌補《暫行辦法》上位法的缺失漏洞或?qū)⒉块T規(guī)章上升為行政法規(guī)都是可投入實施的現(xiàn)實舉措。

（二）沖突的表現(xiàn)形式

1. 網(wǎng)約車的發(fā)展自由與政府管理秩序之間的沖突

網(wǎng)約車的發(fā)展自由與市場部門的關(guān)系最為密切，包括運營平臺和網(wǎng)約車司機。市場部門與地方政府分屬不同層級，其價值取向是不同的，市場部門以追求網(wǎng)約車的充分發(fā)展自由獲取經(jīng)濟利潤為根本目的，政府實施細則的制定則要考量本地的眾多關(guān)系要素，主要包括三個方面。第一是城市的交通狀況，一線城市的交通雖然發(fā)達，但可能因地域面積的原因?qū)е碌缆返莫M窄，通車率必然會低于地域面積廣闊的二三線城市。一地的交通狀況包括道路交通和公共交通的密度、長度、面積、保護度等各項指標，政府的實施細則制定必須量化各項指標，做到全面詳細。第二是城市的人口密度，在北上廣這樣的大都市本就存在人口密度過高的問題，人口的過剩給城市教育，就業(yè)，土地、水電資源的消耗都帶來難題，“西氣東輸”、“南水北調(diào)”工程的實施就是為了解決資源分布不均的問題。網(wǎng)約車的合法化勢必驅(qū)使網(wǎng)約車司機進入城市謀求更大的生存空間，這便會凸顯城市的各項資源匱乏問題，各地制定實施細則提高網(wǎng)約車的準入門檻也是情理之中。經(jīng)調(diào)查研究表明，網(wǎng)約車的政策規(guī)制力度與各城市的人口密度和交通擁堵指數(shù)成正比，人口越多交通越擁堵的地方網(wǎng)約車的規(guī)制措施越嚴格。[9]參見張永安、伊茜卓瑪：“各地網(wǎng)約車政策評價與比較分析”，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2 018年第3期，第51頁。第三是利益集團的壓力，傳統(tǒng)巡游出租車司機的利益是政府制定實施細則必須考慮的重要問題，政府在細則制定中必須保障傳統(tǒng)利益集團的基本溫飽生存條件，減弱網(wǎng)約車對出租車行業(yè)的沖擊，將平衡兩者之間的對峙關(guān)系作為重點考慮因素。除此之外，城市的空氣質(zhì)量狀況、公共出行需求、地區(qū)的就業(yè)創(chuàng)造問題、經(jīng)濟發(fā)展水平都是影響政策制定的重要因素。政府實施細則的制定是多方因素綜合考慮得出的結(jié)果，目的是維護城市健康有序的可持續(xù)發(fā)展，網(wǎng)約車的肆意自由出入城市必定擾亂城市的規(guī)劃與建設(shè)，因此必須在發(fā)展與規(guī)劃并重的基調(diào)中堅持因地制宜。[10]參見沈永東：“因地制宜與殊途同歸-中國地方網(wǎng)約車政策多元化成因分析”，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2 018年第5期，第28頁。

2. 網(wǎng)約車的發(fā)展自由與社會安全秩序之間的沖突

近年來，網(wǎng)約車的惡性案件不斷曝光，將網(wǎng)約車推向了輿論的風(fēng)口浪尖，“網(wǎng)約車是否應(yīng)當合法化”又成為社會民眾的爭議焦點。據(jù)人民網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)中心報告，網(wǎng)約車的乘車安全隱患，不當競爭現(xiàn)象，用戶信息泄露，乘客投訴無門維權(quán)困難，企業(yè)多地?zé)o證經(jīng)營，司機資信不達標、準入門檻低，大數(shù)據(jù)殺熟現(xiàn)象，“黑車”和“馬甲車”等不符合運營標準車輛頻繁出現(xiàn)，亂收費、計價不透明，司機刷單炒信用成為網(wǎng)約車的十大亂象。在安全隱患中，與近來刑事案件密切相關(guān)問題的包括：一、管理未同步，平臺未盡到對司機資格審查的義務(wù)，導(dǎo)致有前科，不符合《暫行辦法》規(guī)定的駕駛員參與運營；二、應(yīng)急管理中，對突發(fā)事件和緊急事件的處置不及時到位；三、現(xiàn)代化監(jiān)控在大部分網(wǎng)約車中未投入使用，加劇安全問題；四、外來人口注冊眾多未在相關(guān)機關(guān)登記，加劇追蹤難度。網(wǎng)約車雖然為城市帶來了就業(yè)、交通、出行各方面的諸多益處，但這些不斷出現(xiàn)的惡性事件都表明網(wǎng)約車的自由若不加以規(guī)制必然對城市的社會安全秩序帶來沖擊，為民眾的人身、財產(chǎn)安全帶來威脅，為行政司法各項執(zhí)行帶來負擔。

除此之外，網(wǎng)約車合法化后很大程度上壓縮了傳統(tǒng)出租車的生存空間，沖擊了出租車行業(yè)的傳統(tǒng)運行模式，這對社會安全秩序也有一定影響。傳統(tǒng)出租車是特許經(jīng)營制度的產(chǎn)物，分為巡游式和預(yù)約式，無論何種模式都需要政府頒發(fā)特許經(jīng)營牌照，該牌照由特許經(jīng)營人支付相應(yīng)對價購買，可以出租和轉(zhuǎn)讓，是特許經(jīng)營人財產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)。[11]參見劉連泰：“網(wǎng)約車合法化構(gòu)成對出租車牌照的管制性征收”，載《法商研究》2017年第6期，第76頁。特許經(jīng)營制度要求只有具備特許經(jīng)營牌照的出租車才有資格進入市場從事經(jīng)營活動，那么公眾的市場需求只能在這些合格車輛中被滿足，牌照持有人自然而然地在這種“公平競爭”下?lián)碛型顿Y的預(yù)期回報，但在網(wǎng)約車出現(xiàn)后，這種預(yù)期回報就被削減了。傳統(tǒng)出租車由政府控制價格實行價格管制，巡游載客模式下時間成本和機會成本過高，與之相比，網(wǎng)約車在各種平臺及打車軟件的補貼下更具價格優(yōu)勢，其采取的線上預(yù)約模式實現(xiàn)信息快速對接，既節(jié)約時間也節(jié)約巡游產(chǎn)生的燃油消耗。將市場份額比作一個餅，原先這個餅全部屬于傳統(tǒng)出租車，現(xiàn)在正在被網(wǎng)約車一口一口的侵食，在市場份額被重新分割的過程中，雙方暴力對峙，傳統(tǒng)出租車司機罷工現(xiàn)象層出不窮。

3. 網(wǎng)約車的法律秩序與市場需求自由之間的沖突

對于網(wǎng)約車的管制，采取的是中央進行頂層設(shè)計，賦予地方政府充分自由裁量權(quán)限的方式。[12]參見薛志遠：“網(wǎng)約車數(shù)量管制問題研究”，載《理論與改革》2016年第6期，第110頁。在《暫行辦法》中，中央對網(wǎng)約車輛準入條件、駕駛員準入條件、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》發(fā)放條件、網(wǎng)約車運價和報廢標準都是給予了基礎(chǔ)性的規(guī)定，更多的是放權(quán)地方政府根據(jù)本地的實際情況制定符合地方發(fā)展規(guī)劃和資源條件的更明確具體的實施細則。但是地方對《暫行辦法》條文進行細化落地后的結(jié)果大都控制并縮小網(wǎng)約車的數(shù)量，如北京和上海規(guī)定網(wǎng)約車運營條件為本市戶籍和本地車牌，廣州和重慶無戶籍要求但需為本地車牌，廣州和天津要求駕駛員學(xué)歷為初中以上，除此之外，北上廣深等地對車輛的車型、排量、裝置都有所要求。像蘭州還明文規(guī)定了本市網(wǎng)約車輛控制在3000輛以內(nèi)，南京于今年4月19日發(fā)布通告全面暫停網(wǎng)約車投放，這使得原本可以合法運營的網(wǎng)約車數(shù)量大規(guī)?？s水，看上去各地的數(shù)量管制勢在必行。

有些傳統(tǒng)出租車存在強行拼車、拒載、繞路、一口價等不良現(xiàn)象，且一個城市的出租車數(shù)量是相對恒定的，不會在短期內(nèi)出現(xiàn)大的幅度變化，這是與出行規(guī)律不相符的。出行的數(shù)量變化呈現(xiàn)為波浪狀，在早晚高峰和節(jié)假日等特殊時間到達波峰。網(wǎng)約車的工作時間自由，大都為私家車，在出行到達波峰時，閑置在家的私家車就可參與運營，運營平臺可以在線有效解決拼車和一口價問題，順風(fēng)車還可降低路上車輛的空載率，一些住處偏僻的群眾出行需求也可通過網(wǎng)約車滿足，由此可見網(wǎng)約車調(diào)動閑置資源是滿足市場需求符合出行規(guī)律的。[13]參見王靜：“中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決”，載《行政法學(xué)研究》2016年第2期，第51頁。不僅如此，與傳統(tǒng)出租車相比網(wǎng)約車不需要高昂的特許經(jīng)營費用，其相對較低的準入條件吸引了無業(yè)人民和兼職司機的加入，對就業(yè)市場的就業(yè)壓力也有一定意義的緩解作用。

4. 網(wǎng)約車法律與上層法律中自由與秩序價值的沖突

首先，網(wǎng)約車作為互聯(lián)網(wǎng)+時代背景下的新興行業(yè)，法律和行政法規(guī)存在立法空白，《暫行辦法》在發(fā)布之前本身就是缺乏上位法作為參考依據(jù)的?！吨腥A人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第16條第4款規(guī)定了規(guī)章具體規(guī)定上位法設(shè)定的行政許可，不得增設(shè)行政許可，而《暫行辦法》規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營許可證、汽車運輸證、駕駛員證就屬于確立的新的行政許可，可見《暫行辦法》作為部門規(guī)章增設(shè)行政許可的這一做法本身就是缺乏上位法依據(jù)的。[14]參見馬競遙：“共享經(jīng)濟模式下網(wǎng)約車管理立法研究”，載《山東社會科學(xué)》2018年第9期，第150頁。

其次，《暫行辦法》雖然在許多方面賦予了地方根據(jù)實際情況制定實施細則的自由空間，但絕不意味著各地的實施細則以本地情況為第一指導(dǎo)要件，不顧上位法的法律價值：

第一，北京、上海的實施細則對網(wǎng)約車駕駛員限制為必須是本市戶籍，那就意味著只有本地人才可參與網(wǎng)約車運營，明顯屬于地域的差別對待。我國《憲法》規(guī)定“公民在法律面前人人平等”，公民不分年齡、性別、地域、民族享有法律保護，憲法作為國家根本大法具有最高法律權(quán)威，這為反對地域歧視，實現(xiàn)平等權(quán)利提供了最基本的法律依據(jù)。且《行政許可法》第15條第2款規(guī)定“不得限制其他地區(qū)的個人或企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)”，《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）第3條規(guī)定“勞動者有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利”，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法原則，實施細則只能細化上位法的條文要求不得違背上位法的基本原則。[15]參見王靜：“中國網(wǎng)約車新政的變革方向”，載《行政法學(xué)研究》2018年第4期，第124頁。

第二，在《暫行辦法》第12條和14條對車輛準入的條件限制為7座以下，安裝定位、應(yīng)急報警裝置，車輛技術(shù)型符合運營標準，對駕駛員的準入條件包括取得相應(yīng)駕駛證、駕齡3年以上，無暴力犯罪、酒后駕駛、危險駕駛、吸毒、最近連續(xù)3個記分周期記滿12分記錄。但有些地區(qū)對車輛與駕駛員的準入條文進行細化時進行了過當要求，對車輛的要求增加了車輛價格、排氣量、軸距、車身長寬高度等，對駕駛員的要求增加了戶籍、年齡、文化程度等。[16]參見馬亮、李延偉：“政府如何監(jiān)管共享經(jīng)濟：中國城市網(wǎng)約車政策的實證研究”，載《電子政務(wù)》201 8年第4期，第12頁。這種過分嚴格的附加門檻實質(zhì)就是為了減少私家車參與網(wǎng)絡(luò)運營的數(shù)量規(guī)模，是違反了《行政許可法》第16條所要求的下位法不得增設(shè)違反上位法的行政許可條件這一規(guī)定的。

第三，《暫行辦法》第3條第2款規(guī)定網(wǎng)約車運價實行市場調(diào)節(jié)價，但各地政府認為有必要的可以實行政府指導(dǎo)價。我國的《中華人民共和國價格法》為其上位法第3條規(guī)定極少數(shù)商品和服務(wù)可以實行政府指導(dǎo)價但第18條規(guī)定了例外情形，包括“與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大商品、資源稀缺的少數(shù)商品、自然壟斷經(jīng)營的商品、重要公共事業(yè)、重要的公益性服務(wù)”，而網(wǎng)約車不屬于五類中的任何一類，《暫行辦法》中規(guī)定可實行政府指導(dǎo)價的規(guī)定也是不符上位法遵循的市場價值規(guī)律的。[17]參見張效羽：“網(wǎng)約車地方立法若干法律問題研究”，載《行政與法》2016年第10期，第91頁。由此可見《暫行辦法》還存在許多需要完善的地方，要從制度層面避免與上位法沖突的出現(xiàn)，才可指導(dǎo)具體實施細則的合法制定。

三、協(xié)調(diào)自由價值與秩序價值沖突的原則及措施

自由和秩序是法律價值體系中的兩個基本價值，兩者是對立還是統(tǒng)一的辯題始終貫徹社會發(fā)展。在對立觀點中，分為自由價值高于秩序價值和秩序價值高于自由價值。以古代先哲的觀點為例，自由與秩序分別對應(yīng)個人與社會、個別與整體、個體與國家。一部分哲學(xué)家認為個人優(yōu)于社會，代表人物有普羅泰戈拉、伊壁鳩普、洛克、密爾、孟德斯鳩、斯賓諾莎等。另一部分哲學(xué)家認為國家優(yōu)于個人、個人服從國家，代表人物有柏拉圖、亞里士多德、格勞秀斯、霍布斯、盧梭、康德等人。[18]參見曲新久：“個人自由與社會秩序的對立統(tǒng)一以及刑法的優(yōu)先選擇”，載《法學(xué)研究》2000年第2期，第24～28頁。以洛克和盧梭的思想為例來分析兩派學(xué)者的不同觀點。洛克認為人類處于一種自由、平等的純粹自然狀態(tài)，每個人都享有自然法的執(zhí)行權(quán)，國家權(quán)力是受人民的委托用來實現(xiàn)某種目的的，國家是為公民而存在的。盧梭在《社會契約論》中的觀點為國家是人民契約的集合體，每個人將權(quán)利讓渡一部分出來共同集合成立國家，這種將公民意志統(tǒng)一的結(jié)果就是形成公共意志，構(gòu)成最高統(tǒng)治權(quán)。國家在該統(tǒng)治權(quán)下實現(xiàn)秩序穩(wěn)定狀態(tài)，公民在穩(wěn)定的國家秩序中人身財產(chǎn)安全受到保護，實現(xiàn)個人的自由。人是感性與理性的集合體，自由是主體個性的發(fā)揮，對自由的爭取是人與生俱來的欲望屬性，秩序強調(diào)的是有序狀態(tài)的建立與維持，是需要理性加以克制的。在當代，面對刑法和民商法的不同適用情況，其所主張的觀點也不盡相同，前者傾向于秩序優(yōu)先，后者傾向于自由優(yōu)先。[19]參見卓澤淵：《法的價值論》，法律出版社2006年版，第217～230頁。

但本文持自由與秩序是辯證統(tǒng)一的觀點，即使二者存在沖突，仍可以通過基本原則和具體措施調(diào)和沖突，弱化矛盾，實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一。從中國歷史來看，每個朝代統(tǒng)治者的嚴刑峻法其實都是統(tǒng)治者對國家秩序的追求，而被壓迫階級的反抗與斗爭，其他國邦的侵略與戰(zhàn)爭都是對自由的向往。從這種以暴力更替朝代的方式來看自由與秩序是存在沖突的，但根本原因在于自由的無界與秩序的矯枉過正，如今國家的穩(wěn)定，法制的進步是一個自由與秩序協(xié)調(diào)共進的結(jié)果。

（一）完善網(wǎng)約車立法，各地實施細則制定堅持法律位階原則

《暫行辦法》作為部門規(guī)章有三個問題存在：其一，《暫行辦法》作為部門規(guī)章只是執(zhí)行法律，行政法規(guī)，國務(wù)院的規(guī)定、命令的內(nèi)容，僅有行政處罰設(shè)定權(quán)，無權(quán)增設(shè)行政許可；[20]參見沈?？。骸安块T規(guī)章為什么沒有行政許可設(shè)定權(quán)——部門規(guī)章的功能分析”，載《政治與法律》200 5年第6期，第75頁。其二，部門規(guī)章法律效力層級低，在其授權(quán)地方政府制定因地制宜細則時，其所授權(quán)地方的效力也會存在爭議；[21]參見黃锫：“共享經(jīng)濟中行政許可設(shè)定的合法性問題研究——以《上海網(wǎng)約車新規(guī)》為分析對象”，載《政法論叢》2017年第4期，第64頁。其三，《立法法》對法律、行政法規(guī)的適用是依據(jù)，對部門規(guī)章的適用是參照，人民法院判案中部門規(guī)章的法律支撐與上位法相比太弱。針對這三個問題，可以將《暫行辦法》上升為行政法規(guī)，不僅可以消除《暫行辦法》作為部門規(guī)章無法增設(shè)行政許可的尷尬地位，也可以加強地方政府制定實施細則的法律效力，為實踐中網(wǎng)約車具體案件提供判案依據(jù)和尺度。

完善的法律體系是政府實施監(jiān)管規(guī)制的依據(jù)，是規(guī)制效果的保障。《暫行辦法》偏向于原則上的規(guī)定，有些措施條款的實際操作性不足，對此應(yīng)當在綱領(lǐng)性文件中對各項措施進行細化，如由中央對平臺、網(wǎng)約車輛、司機準入標準制定具體規(guī)定：規(guī)定平臺的強制投保義務(wù)，保證乘客在風(fēng)險中的利益保護；嚴格司機資質(zhì)審核制度，對網(wǎng)約司機要求提供無犯罪記錄證明、品行良好證明、體檢合格證明，從而提高行業(yè)標準，保證行業(yè)的安全性；對網(wǎng)約車運營方式和范圍進行限定，規(guī)定網(wǎng)約車只可預(yù)約接單，不得參與巡游、招手即停，不得在機場、火車站等巡游出租車候車地點載客，減少與原有出租車行業(yè)的矛盾，維護原有出租車的運營市場；完善懲罰機制和強制退出機制，對損害其他主體利益、破壞市場競爭、社會安全的行為人予以剔除。且網(wǎng)約車涉及范圍廣、領(lǐng)域多，國務(wù)院立法時應(yīng)統(tǒng)籌運輸、交通、稅務(wù)、物價、通信等各部門進行系統(tǒng)立法，并聽取社會各界的意見，綜合各方利益。

針對網(wǎng)約車發(fā)展自由與地方安全秩序沖突這一問題，需在中央立法中加強消費者權(quán)益保護的力度，具體從三個階段進行保護：事前對司機準入標準嚴格要求，杜絕品行不端司機進入網(wǎng)約車行業(yè)，并對車輛和乘客保險購買進行強制要求；事中參考傳統(tǒng)出租車中的監(jiān)控措施，加強對網(wǎng)約車運行過程的監(jiān)控，在預(yù)約電子平臺增設(shè)取消訂單和一鍵報警功能，避免預(yù)約車輛牌號與實際車牌號不符、“幽靈車”、行車途中司機圖謀不軌等情況下給乘客人身安全、財產(chǎn)安全造成的危險；事后就是完善評價和投訴制度，法律、保險和協(xié)商救濟途徑。對于地方制定實施細則違背《憲法》、《行政許可法》、《勞動法》等上位法規(guī)定的情形，中央應(yīng)當加強統(tǒng)籌規(guī)劃，注意對地方實施細則進行審核和把控，遵守上位法的價值體系位階，避免地方為維護局部利益濫用權(quán)力破壞市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

（二）行政監(jiān)管中堅持比例原則

行政比例原則指主體在實現(xiàn)行政目的時兼顧相對人的權(quán)益，均衡雙方的利益將不利影響控制在最小的限度。網(wǎng)約車的監(jiān)管離不開行政機關(guān)強有力的把控，行政機關(guān)以其強制性、權(quán)威性和執(zhí)行力將上級綱領(lǐng)落實到地方，但這并不意味著政府采取“一把抓”的方式將政策的所有要求掌控在手里，或?qū)⒈镜貙嶋H情況放在首位而凌越中央政策導(dǎo)向，過度的監(jiān)管只會適得其反。首先，政府的人力物力資源有限，過度監(jiān)管必將耗費過多精力，導(dǎo)致有限的人力、財力、信息等各項資源的浪費，削減政府其他職責(zé)范圍內(nèi)的所應(yīng)消耗的資源。其次，對網(wǎng)約車的發(fā)展予以過分阻礙是對市場經(jīng)濟規(guī)律本身的違背，既破壞了貿(mào)易秩序，限制了自由競爭，也不符合我國“互聯(lián)網(wǎng)+”的戰(zhàn)略導(dǎo)向。最后，過度限制網(wǎng)約車數(shù)量使市場需求得不到滿足會驅(qū)使應(yīng)當合法化的私家車向黑車演變，造成新一輪的監(jiān)管困境。為均衡各方利益實現(xiàn)適度監(jiān)管，在監(jiān)管方法上可以從兩個層面來實施：

第一層面，以政府監(jiān)管為主，平臺監(jiān)管為輔。政府監(jiān)管必須適度，可以借鑒國外的先進經(jīng)驗，取其精華、去其糟粕與國內(nèi)實際情況融合。合作共贏是時代的主題，在網(wǎng)約車治理中同樣可運用合作治理的思維模式，不僅匯集各領(lǐng)域智慧提高效率，更利于建設(shè)服務(wù)型政府。[22]參見謝新水：“網(wǎng)約車治理政策的制定過程分析：沖擊、支持與合作思維”，載《理論與改革》2017年第4期，第137頁。美國采取政府與企業(yè)混合監(jiān)管的模式，由政府制定宏觀政策，企業(yè)進行自我監(jiān)管，這種模式值得我國借鑒。我國在政府監(jiān)管上可以采取政府引導(dǎo)、平臺自律監(jiān)管思路，由政府與平臺對網(wǎng)約車進行公私合作監(jiān)管，政府監(jiān)管當然具有強制效力，平臺以政府授權(quán)的方式參與行業(yè)的行政監(jiān)管，也由此具有強制效力。[23][日]米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)治的比較研究》，洪英等譯，田思源、王貴松校，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第74頁。政府負責(zé)制定準入的資格條件、保險責(zé)任標準和運營要求，平臺負責(zé)對準入的車輛和駕駛員進行具體審查，并將審查報告和行業(yè)的運營數(shù)據(jù)定期上報政府，使政府掌握網(wǎng)約車輛、從業(yè)司機考核、乘客乘車路線及評價等基本情況，將監(jiān)管貫穿整個營運過程。這樣的合作監(jiān)管不僅最小化了執(zhí)法成本，更提高了行政效率，做到了有的放矢、抓住重點。

第二層面，以市場競爭為主，政府監(jiān)管為輔，這要求在政府為主導(dǎo)的監(jiān)管模式中堅持市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，具體到各地就是要放手各地的數(shù)量和價格管制。暫行條例作為綱領(lǐng)性文件立足點是國家發(fā)展大方向，在許多方面要求地方政府根據(jù)各地實際情況制定具體方案，實際是為地方保護開了一個口子。[24]參見白瑩瑩、尚海濤：“比例原則視角下網(wǎng)約車數(shù)量管制的行政法分析”，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第5期，第22頁。行政比例原則中包括目的性原則、必要性原則和均衡性原則，《暫行辦法》與各地實施細則頒布的目的在于滿足社會公眾多樣化的出行需求，而各地實施的數(shù)量管制只會導(dǎo)致網(wǎng)約車數(shù)量的減少，明顯不滿足該目的。網(wǎng)約車的監(jiān)管當然也要保障運營和乘客的安全利益，但這一要求根本不必對數(shù)量和價格進行限制，這一要求可以通過政府和平臺采取其他方式來解決，如對網(wǎng)約車和司機的準入資質(zhì)進行嚴格審查，強制平臺為車輛和乘客購買保險。至于價格，網(wǎng)約車在剛進入市場時平臺進行價格補貼，在一段時間內(nèi)因其低價運行形成了一定程度的行業(yè)壟斷，但這并不能成為各地政府實行價格管制的原因。以明顯低于市場標準的價格參與運營只是新產(chǎn)品進入市場吸引消費者的過程，隨著產(chǎn)品的發(fā)展如果一味通過補貼的方式以低價吸引消費者必然會因不符合市場規(guī)律而使平臺利益遭受損失，不符合行業(yè)的長遠發(fā)展，遲早被市場經(jīng)濟所淘汰，為了行業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展，平臺與網(wǎng)約車必然不會一直采用低價運營的模式，而是逐漸合理化。政府規(guī)制的本質(zhì)在于彌補市場失靈的缺陷，既然市場可以其本身所具有的供求競爭規(guī)律調(diào)控行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，就不必再對數(shù)量和價格進行管制，政府只需簡政放權(quán)，尊重市場規(guī)律，在市場經(jīng)濟失調(diào)時發(fā)揮“看不見的手”的管控作用即可，這樣不僅符合比例原則中的目的性、必要性，更實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的均衡性。

（三）具體案件中堅持個案平衡原則

《暫行辦法》第一條規(guī)定該辦法的制定是為了實現(xiàn)兩個目的，一個是更好地滿足社會公眾多樣化的出行需求即個人自由，另一個是保障運營安全和乘客的合法利益即社會秩序，可見《暫行辦法》堅持自由與秩序兩價值位階相同的原則。但在實際案件中，個人利益與社會利益是難免存在沖突與矛盾的，網(wǎng)約車涉及的案件類型眾多，包括網(wǎng)約平臺與司機之間的勞動爭議，還有政府與平臺、司機之間的行政糾紛，乘客與平臺、司機之間的刑事、民事糾紛，這些案件就是自由與秩序兩價值博弈而產(chǎn)生的沖突在司法層面的具體體現(xiàn)。在自由與秩序價值位階相同的情況下要求在實踐案件中不得單純地以“兩利相比取其大，兩害相比取其輕”的利益衡量原則在個人利益與社會利益之間進行取舍，或用經(jīng)濟分析原則來追求經(jīng)濟效益的最大化，應(yīng)當綜合特定的情形，尋找兼顧雙方利益的平衡點。

一方面，網(wǎng)約車是社會和科技發(fā)展的新業(yè)態(tài)產(chǎn)物，其不僅滿足了公眾的出行需求，也帶來了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，為社會就業(yè)帶來了新發(fā)展，是國家戰(zhàn)略導(dǎo)向的具體體現(xiàn)，是民生領(lǐng)域的重點項目，所以網(wǎng)約車的發(fā)展不可扼制；另一方面，規(guī)范的社會秩序是網(wǎng)約車發(fā)展的社會基礎(chǔ)，居民生活的安定有序是網(wǎng)約車發(fā)展的目的歸宿。因此案件審理中應(yīng)當實現(xiàn)保證社會秩序居民安定與保護新生產(chǎn)業(yè)之間的平衡，在保護網(wǎng)約車自由發(fā)展的同時將對社會和公眾的不利影響降到最低限度內(nèi)，使作出的法律判決既符合法律精神，也符合公眾的認知判斷和社會國家的價值導(dǎo)向。[25]參見程琥：“我國網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突及其整合”，載《環(huán)球法律評論》2018年第2期，第98頁。此時可以引入另一個法律價值為自由與秩序的交錯重疊提供一個合理的標準——正義。

柏拉圖認為正義是理想國的核心概念，是建立國家的基本原則。正義不僅代表著程序正義和實體正義，還有個人正義與國家正義，其符合人們普遍的價值觀念和行為準則，是人類社會所追求的最高社會規(guī)范和終極價值目標，是各種法的價值的統(tǒng)領(lǐng)：[26]參見周靈方：“法的價值沖突與選擇——兼論法的正義價值之優(yōu)先性”，載《倫理學(xué)研究》2011年第6期，第112頁。第一，“遲到的正義非正義”意味著正義包含著效率價值，正義是效率的前提、是效率的保證。第二，正義最初的應(yīng)用對象是消除或限制社會權(quán)利義務(wù)分配的不平等，實現(xiàn)社會資源的平等配置、社會基本機構(gòu)的平等構(gòu)建、經(jīng)濟機會和社會合作的平等分配是正義的應(yīng)有之義。[27]參見周旺生：“論法律正義的成因和實現(xiàn)”，載《法學(xué)評論》2004年第1期，第89頁?！胺擅媲叭巳似降取?，正義是立法者立法、執(zhí)法者執(zhí)法、守法者守法的首要條件，可見正義離不開平等。第三，爭取個人自由是人類與生俱來的本能，正義的法律是合理合法爭取自由的準則，給予自由以依賴。第四，為了避免社會失控維持社會的穩(wěn)定有序狀態(tài)，需要正義的法律為秩序提供系統(tǒng)可靠的行為標準，因此正義還包含著秩序。

（四）與時俱進的解決原則

網(wǎng)約車與其他利益主體的矛盾與沖突是不可能完全消滅的，人類社會是發(fā)展的歷史，各事物都處于不斷交替更新的過程中，任何領(lǐng)域內(nèi)的自由與秩序都處于沖突——解決——平衡——再沖突——再解決——再平衡的循環(huán)往復(fù)之中。完善立法，堅持法律位階原則、行政監(jiān)管堅持比例原則、具體案件堅持個案平衡原則針對現(xiàn)有的沖突提出，隨著新事物的產(chǎn)生和舊事物的滅亡，自由與秩序的解決原則也應(yīng)當與時俱進，在這個與時俱進的過程中應(yīng)當始終堅持以下幾點：

第一，以秩序為基。網(wǎng)約車的自由發(fā)展必須在法律規(guī)定的合理限度內(nèi)，保證社會安全秩序及市場經(jīng)濟秩序的有條不紊。法律的制定是一個從習(xí)慣到習(xí)慣法的過程，綜合大量實際、具體行為從中提煉出高度抽象的行為模式作為指導(dǎo)綱領(lǐng)，具有反復(fù)可適用性。關(guān)于網(wǎng)約車的立法規(guī)定實施意見也應(yīng)當推陳出新，與時代的發(fā)展保持同步，時刻關(guān)注網(wǎng)約車與其他主體的利益訴求，保持利益平衡，穩(wěn)定各方關(guān)系。[28]參見鄭翔、山茂峰：“功能進路的網(wǎng)約車安全與秩序之治——從網(wǎng)約車準入規(guī)范異化談起”，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》2019年第3期，第151頁。第二，以安全為本。網(wǎng)約車帶來了出行便利的同時，也帶來了安全隱患，監(jiān)管漏洞和平臺疏忽給了不法分子可乘之機，屢見不鮮的網(wǎng)約車事故要求持續(xù)深化安全問題意識，革故鼎新監(jiān)管實施措施。平臺不斷強化對司機的審核與管理，政府強化監(jiān)督與檢查，必要時加強社會的各方協(xié)作，依靠多方力量共同監(jiān)督治理。無論市場如何升級，違法手段如何變換，都做到應(yīng)對及時，在準入——運行——退出的整個流程中共同維護網(wǎng)約車的承運安全。第三，以自由為尚。亞當斯密說過“只要不違反公正的法律，那么人人都有完全以自己的方式追求自己的利益”。網(wǎng)約車在合法范圍內(nèi)的權(quán)利不得被剝奪，自由是市場經(jīng)濟繁榮的催化劑，一味以戶籍地域為限，維持交通、保護資源為托辭實行數(shù)量管制、價格控制不是平衡地區(qū)經(jīng)濟與管理的長久之計，任何部門都不得通過剝奪自由的份額來維持秩序。第四，以公正為要。市場經(jīng)濟本就無法避免競爭，注定優(yōu)勝劣汰，不能偏袒任何一方利益集團，更不能以絕對一致的要求對待任何一方。絕對的平等并非真正的平等，平臺與監(jiān)管者必須對日新月異的市場狀況合理分析，細致劃分市場區(qū)域，維持良性競爭，使不同利益集團和諧并存，真正做到因人而異、因地制宜。