城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師一體化發(fā)展問題及對策探析

張師平，宮 捷

(江西省社會主義學(xué)院，江西 南昌 330096)

義務(wù)教育是整個國民教育體系中的重中之重，是國家必須優(yōu)先保障和發(fā)展的公益性事業(yè)。當前，全面建成小康社會、基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化進入到攻堅克難的關(guān)鍵階段，需要著力補齊鄉(xiāng)村這一薄弱環(huán)節(jié)和短板。早在2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》頒布之時，國家就已明確提出了義務(wù)教育一定要均衡發(fā)展，指出“到2020年基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標，努力縮小學(xué)校之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間教育發(fā)展的差距?！盵1]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)展義務(wù)教育，并突出強調(diào)教育的公平性和高質(zhì)量，國務(wù)院專門于2016年7月印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，就貫徹落實全面建成小康社會要求，促進義務(wù)教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展提出明確具體的要求。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出要辦好人民滿意的教育，他強調(diào)“建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！苿映青l(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育”。[2]

所謂城鄉(xiāng)教育一體化，即破除城鄉(xiāng)二元體制的阻礙，將城鄉(xiāng)教育作為一個整體、統(tǒng)籌考慮，在這一過程中，城鄉(xiāng)教育相互融合、互為補充，教育資源實現(xiàn)共享，城鄉(xiāng)教育差距逐步縮小，以推動城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、共同繁榮和實現(xiàn)教育公平為目標。教育大計，教師為本，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的實現(xiàn)關(guān)鍵在于教師隊伍的一體化，為此，當前鄉(xiāng)村教育的持續(xù)健康發(fā)展必須矢志不渝地加大鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的力度。放眼全國，盡管各地義務(wù)教育都有了一定的發(fā)展，取得了顯著的進步，但不可否認城鄉(xiāng)之間、地域之間、學(xué)校之間的差距仍然存在，在一些地區(qū)、在一些方面甚至還有擴大的趨勢，這是當前我國義務(wù)教育領(lǐng)域面臨的難題，理應(yīng)引起社會的高度關(guān)注，而這其中最為關(guān)鍵的問題是城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師發(fā)展失衡的問題，其表現(xiàn)既有師資資源配置失衡的問題，也有鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)薄弱的問題，這不但是教育問題，也是社會問題。因而，必須著力縮小城鄉(xiāng)師資水平差距，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，推動鄉(xiāng)村教育持續(xù)健康發(fā)展，使每個農(nóng)村孩子都能接受良好的教育。

一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師發(fā)展現(xiàn)狀

多年來我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校間的教師資源一直呈現(xiàn)出一種不均衡的配置狀態(tài)[3]，現(xiàn)實中這種失衡態(tài)勢已經(jīng)不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，迫切需要改變這種狀態(tài)?，F(xiàn)階段，在許多地方，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教育資源非常緊缺，教育質(zhì)量亟待提高，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段教師發(fā)展的差距不僅體現(xiàn)為教師數(shù)量上的差距，尤其體現(xiàn)在師資質(zhì)量的差距上。

從教師數(shù)量來看，近年來，隨著一系列扶持政策的落地，鄉(xiāng)村教師隊伍得到一定程度的擴充，鄉(xiāng)村學(xué)校師生比例失調(diào)問題得到很大的緩解。但是，顯而易見的是鄉(xiāng)村學(xué)校的專任教師數(shù)量相比于城市而言仍然偏少，由于專任教師較少，鄉(xiāng)村學(xué)校存在大量的代課教師、特崗教師。另外，從目前鄉(xiāng)村學(xué)校廣泛存在的大班額、復(fù)式班等現(xiàn)象來看，這些也無不反映出鄉(xiāng)村教師數(shù)量不足的窘境。

從教師隊伍結(jié)構(gòu)來看，鄉(xiāng)村學(xué)校教師隊伍無論是年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)，還是學(xué)科結(jié)構(gòu)、專任教師占教職工比例等，與城鎮(zhèn)學(xué)校相比突顯出不合理，突出體現(xiàn)在農(nóng)村中小學(xué)教師年齡偏大；有些教師一人承擔多門學(xué)科的教學(xué)，學(xué)科的專業(yè)性難以保證；農(nóng)村義務(wù)教育教師性別單一，以女教師居多。此外，還存在數(shù)量不小的無教師資格證的“赤腳教師”。

從教師能力素質(zhì)分析，各地方政府在進行教師資源配置時，往往具備高等教育學(xué)歷、師范專業(yè)畢業(yè)、具有教育教學(xué)經(jīng)驗和能力的教師會被優(yōu)先安置在城市的學(xué)校，而廣大的農(nóng)村地區(qū)其實很難補充到優(yōu)秀教師，長此以往，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校教師隊伍整體能力素質(zhì)不高。另外，從鄉(xiāng)村教師的職稱、學(xué)歷、繼續(xù)教育等來看，也無不反映了城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師在能力素質(zhì)方面的整體差異。

總體而言，目前在城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師一體化發(fā)展方面還存在很多的難題，教師資源配置不均衡、教師隊伍結(jié)構(gòu)性矛盾突出、鄉(xiāng)村教師素質(zhì)能力偏低等都阻礙著一體化的進程，城鄉(xiāng)義務(wù)教育在教師發(fā)展上處于失衡的狀態(tài)。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師發(fā)展失衡的歸因

當前，城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師發(fā)展失衡受多重因素的影響，需要多元分析、綜合考量，既有城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的現(xiàn)實因素，也有長期以來受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)條件長期薄弱。另外，雖然近些年受益于國家政策的調(diào)整，鄉(xiāng)村教師的社會地位在逐步提高，但不可否認的是社會上對鄉(xiāng)村教師的偏見仍然存在，鄉(xiāng)村教師的整體社會地位依然不高。其原因主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)現(xiàn)實因素：城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展失衡，鄉(xiāng)村交通地理條件欠佳

相比于城市，廣大農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平一直都比較落后。依據(jù)教師勞動力的市場規(guī)律，高水平教師更愿意選擇在條件較好的學(xué)校工作，這類學(xué)校通常都具備較好的教學(xué)軟硬件條件，能給出較高的工資、獎金等，更有其它便利因素。正是這些物質(zhì)上的有利條件吸引著優(yōu)秀教師。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村小學(xué)教師任教學(xué)校所在地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城的距離越近，村人均收入越高，則教師的受教育程度越高，高學(xué)歷教師不均衡地分布在不同經(jīng)濟條件的村子和學(xué)校間。且縣域間經(jīng)濟因素對教師教育程度的影響較為明顯，縣域之內(nèi)距離因素影響較為顯著。[4]這主要是因為高校畢業(yè)生在一開始找工作時，往往優(yōu)先選擇經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)。另外，即使剛開始有些年輕教師畢業(yè)后選擇留在鄉(xiāng)村學(xué)校，但日后受婚戀家庭因素影響，鄉(xiāng)村交通地理條件的不便也迫使不少優(yōu)秀教師選擇離開鄉(xiāng)村。

(二)歷史因素：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙大，鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)條件欠賬多

受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、舊的計劃經(jīng)濟體制等因素的影響，長此以往形成了“城市中心”的價值取向和工作方式，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展極不均衡，農(nóng)村發(fā)展明顯落后城鎮(zhèn)很多，這種經(jīng)濟發(fā)展格局對學(xué)校的發(fā)展有著極其重要的影響。政府將有限的資源大部分投放在城市，制定的公共政策也優(yōu)先服務(wù)于城市的發(fā)展需求，直接造成了城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源差異化配置，在諸多教育資源的配置上都是優(yōu)先向城市傾斜，長期對農(nóng)村學(xué)校投入不足，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件歷來都較為落后。另外，各種示范學(xué)校、重點學(xué)校政策的實施，無形中加速了優(yōu)秀教師向城市學(xué)校的聚集，加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資非均衡配置。

(三)社會因素：社會對鄉(xiāng)村教師有偏見，鄉(xiāng)村教師社會地位不高

通常情況下，城市的經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，社會文明也相對進步發(fā)達，表現(xiàn)在教育方面，先進的教育理念更容易得到推廣，形成了尊師重教的良好氛圍。受此影響，大部分的城市家長會為了優(yōu)質(zhì)教育而不惜付出巨大代價，這從城市愈演愈熱的“學(xué)區(qū)房現(xiàn)象”中可見一斑。教育主管部門和學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)為提升辦學(xué)水平也會不遺余力地引進和培養(yǎng)優(yōu)秀教師。與此相反，在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的農(nóng)村，家長們思想較為封閉、觀念相對落后，他們較為缺乏學(xué)習(xí)新知的愿望和動力，教育公平意識也較為淡薄。在此氛圍下，鄉(xiāng)村學(xué)校教師很難得到應(yīng)有的尊重，一些正常的教學(xué)活動甚至很難得到家長們的理解和支持，造成教師身份的認同感不強、教師的社會地位普遍不高。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師一體化發(fā)展的對策

在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的基礎(chǔ)之上，城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師發(fā)展應(yīng)本著均衡、一體化、協(xié)同發(fā)展的大原則，圍繞教師資源一體化配置、教師隊伍協(xié)同發(fā)展、提高鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師隊伍素質(zhì)及提升鄉(xiāng)村教師社會榮譽度等四方面著力破解城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師一體化發(fā)展難題，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展。

(一)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)編制和崗位設(shè)定，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師資源一體化配置

現(xiàn)有的教師編制標準關(guān)注學(xué)校的規(guī)模效益，但卻忽略了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的實際差異。因此，必須改革現(xiàn)行教師人事制度，向農(nóng)村適當傾斜，使教師資格和教師編制標準科學(xué)合理。一是在制定我國中小學(xué)教師的編制政策和標準時，應(yīng)堅持公平、平衡、弱補償?shù)幕驹瓌t，堅持實事求是的原則，因地制宜，因地施策，不斷加強師資隊伍建設(shè)。教師編制標準的建立從城鄉(xiāng)失調(diào)到偏向農(nóng)村，適當擴充農(nóng)村教師隊伍數(shù)量。二是在農(nóng)村學(xué)校教師崗位設(shè)置上，教育行政部門應(yīng)當與有關(guān)部門一起研究確定縣級崗位結(jié)構(gòu)的比例，特別是增加農(nóng)村學(xué)校和弱勢學(xué)校的高級教師人數(shù)，逐漸實現(xiàn)教師崗位結(jié)構(gòu)的總體平衡。三是建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校教職工協(xié)調(diào)配置和跨區(qū)域調(diào)整機制，縣級教育行政部門應(yīng)當分配好每所學(xué)校的教職員工人數(shù)和崗位數(shù)，有效整合城鄉(xiāng)教師資源。

(二)破解鄉(xiāng)村教師隊伍結(jié)構(gòu)性矛盾，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師隊伍協(xié)同發(fā)展

城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師隊伍協(xié)同發(fā)展的難點和著力點在鄉(xiāng)村，尤其是邊遠山區(qū)的學(xué)校，受制于辦學(xué)條件，長期以來，這些學(xué)校的教師隊伍結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出。為此，國家層面繼續(xù)推動實施“特崗教師”“鄉(xiāng)村教師”計劃，加大力度實施“國培計劃”，繼續(xù)開展義務(wù)教育階段“縣管校聘”示范區(qū)建設(shè)，全面推進“縣管校聘”管理體制改革，打破制度瓶頸，保障教師交流輪崗有序進行，改變農(nóng)村教師隊伍的薄弱狀況。地方政府應(yīng)當采取定期交流，跨校競聘，學(xué)區(qū)整合管理等多種渠道，引導(dǎo)優(yōu)秀校長和骨干教師主動申請留在農(nóng)村學(xué)校。具體而言，主要是完善交流輪崗機制，推動城鎮(zhèn)的優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教，以短期內(nèi)補充和加強鄉(xiāng)村教師隊伍，提升鄉(xiāng)村教師的能力素質(zhì)。同時，明確城鎮(zhèn)學(xué)校、辦學(xué)水平高的學(xué)校每學(xué)年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師交流輪崗不低于交流總數(shù)的20%。[5]此外，各部門應(yīng)加強聯(lián)動，逐步完善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和教育環(huán)境，尤其是移動網(wǎng)絡(luò)、保障房、校舍、教學(xué)用具、圖書資料等影響鄉(xiāng)村教師日常生活、教學(xué)的重大方面，并切實提高鄉(xiāng)村教師、到鄉(xiāng)村交流輪崗的教師的各項待遇，以使他們無后顧之憂，能全身心投入到鄉(xiāng)村教育振興事業(yè)之中。

(三)加大對鄉(xiāng)村教師繼續(xù)教育的扶持力度，提高鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師隊伍整體素質(zhì)

教師培訓(xùn)是提高在崗教師整體素質(zhì)和能力的重要途徑。為此，必須進一步加大對農(nóng)村地區(qū)教師繼續(xù)教育政策的傾斜力度，著力提升其思想政治素質(zhì)、能力素質(zhì)和師德水平。首先，在分配培訓(xùn)指標時，尤其是在分配國家層面的“國培項目”指標時，要向農(nóng)村地區(qū)傾斜；其次，各級部門在制定培訓(xùn)內(nèi)容時，應(yīng)切實考慮到農(nóng)村教師的實際情況，有針對性地擬定培訓(xùn)內(nèi)容，并在培訓(xùn)過程中，注重理論與實踐相結(jié)合，以使教師在日常教育教學(xué)工作中能夠真正受益；最后，在培訓(xùn)經(jīng)費保障上，教育部門應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門，切實保障培訓(xùn)經(jīng)費投入。應(yīng)提高農(nóng)村地區(qū)教師培訓(xùn)的比例，適當考慮減免優(yōu)秀村小、教學(xué)點的部分學(xué)雜費，減輕鄉(xiāng)村教師的生活負擔，確保農(nóng)村義務(wù)教育教師培訓(xùn)項目不因經(jīng)費問題而流產(chǎn)，通過大規(guī)模、全覆蓋、多層次的繼續(xù)教育，以期最大限度提高鄉(xiāng)村教師的能力素質(zhì)，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師質(zhì)量上的差距。

(四)加大對鄉(xiāng)村教師的關(guān)愛力度，提升他們的社會榮譽度

鄉(xiāng)村教師的發(fā)展離不開全社會對他們的關(guān)愛。早在2015年國務(wù)院辦公廳即印發(fā)了《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》，明確提出要建立鄉(xiāng)村教師榮譽制度，國家、省(區(qū)、市)、縣(市、區(qū)、旗)三級都要對教齡達一定年限的教師予以獎勵，在評選表彰教育系統(tǒng)先進集體和先進個人等方面要向鄉(xiāng)村教師傾斜。要廣泛宣傳鄉(xiāng)村教師堅守崗位、默默奉獻的崇高精神，營造關(guān)心支持鄉(xiāng)村教師和鄉(xiāng)村教育的濃厚社會氛圍，著力提高鄉(xiāng)村教師崗位吸引力。同時，鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，例如設(shè)立專項基金，對長期服務(wù)于鄉(xiāng)村教育事業(yè)的優(yōu)秀教師給予物質(zhì)獎勵。再者，切實加大對鄉(xiāng)村教師的關(guān)愛力度，建立“關(guān)愛鄉(xiāng)村教師公益基金”，建立鄉(xiāng)村教師關(guān)愛的公益組織，開展各種形式的鄉(xiāng)村教師關(guān)愛行動，幫助鄉(xiāng)村教師成長，為鄉(xiāng)村教師提供專業(yè)的教學(xué)培訓(xùn)交流，助力鄉(xiāng)村教師開拓視野及提升教學(xué)技能，以此幫助鄉(xiāng)村教師提升自身教學(xué)的軟實力，進而提高農(nóng)村教育水平，實現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)教育差距，促進教育公平的效果。