內(nèi)河船港口建設費稽查的難點及對策

何利東

一、引言

內(nèi)河船從非對外開放港口或內(nèi)河裝載非免征貨物運往對外開放港口時，港口建設費義務繳納人在提貨前需要向卸貨港所在的海事機構(gòu)繳納港口建設費。然而，內(nèi)河船漏繳、少繳港口建設費的現(xiàn)象時有發(fā)生，給港口建設費稽查工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。近期，上海海事局對在2018年7月和8月進出上海港的船舶進行了港口建設費稽查，稽查中發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定繳納港口建設費的船舶156艘，其中93%以上的涉案船舶是內(nèi)河船，需補繳的港口建設費將近25萬，不僅給國家港口建設費征收帶來了損失，也在內(nèi)河船范圍內(nèi)形成了不積極繳納港口建設費的風氣，增加了港口建設費稽查工作的壓力，內(nèi)河船港口建設費的監(jiān)管亟待加強。

二、內(nèi)河船港口建設費稽查中發(fā)現(xiàn)的問題

2017年3月22日，《交通運輸部海事局關(guān)于實施內(nèi)河航行船舶進出港報告制度有關(guān)事項的通知》出爐，有著65年歷史的船舶簽證時代宣告結(jié)束[1]，醞釀已久的船舶進出港報告制度正式誕生，船舶進出港動態(tài)監(jiān)管發(fā)生了由事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。船舶進出港報告是指中國籍船舶或者其經(jīng)營人通過互聯(lián)網(wǎng)、手機等方式向海事機構(gòu)報告船舶進出港信息的行為，進出港信息中的航次信息、貨物信息與是否需要繳納港口建設費有直接關(guān)系，一些內(nèi)河船通過謊報、瞞報信息偷逃港口建設費，增加了港口建設費稽查的工作量和壓力。

1.港口建設費稽查人員過于依賴電子稽查

港口建設費電子稽查通過對港口建設費征收相關(guān)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的檢查和比對，判別港口建設費征收信息是否存在異常，并為現(xiàn)場檢查目標的確定提供參考。電子稽查通過核對船舶進出港報告信息、船舶進出口岸查驗信息、港口建設費征收信息與AIS動態(tài)軌跡，判斷進出港船舶是否已經(jīng)足額繳納港口建設費，使得海事稽查人員足不出戶就可以依靠信息化手段在相互關(guān)聯(lián)的海事業(yè)務系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定繳納或少繳納港口建設費的違法行為，節(jié)省了大量的人力、物力，成為稽查人員優(yōu)先選擇的稽查方式。2018年初，上海海事局規(guī)費征稽處開發(fā)了“港口建設費稽查助手”，可以實現(xiàn)批量電子稽查，只需導入進出港數(shù)據(jù)和港口建設費征收數(shù)據(jù)就可以快速對比出異常結(jié)果，大大提高電子稽查效率的同時也增強了稽查人員對電子稽查的依賴性。由于大多數(shù)碼頭地處偏遠，稽查人員去碼頭開展現(xiàn)場稽查的積極性并不高，部分稽查人員因自身惰性不愿意長途跋涉，又有電子稽查可以依賴，直接選擇電子稽查代替現(xiàn)場稽查，保證了稽查量卻忽略了稽查質(zhì)量。

2.沒有充分發(fā)揮電子稽查與現(xiàn)場稽查相結(jié)合的作用

純粹的電子稽查與純粹的現(xiàn)場稽查都不能完全確定繳費人是否足額繳納港口建設費。電子稽查對比的進出港報告信息是船方通過進出港報告系統(tǒng)向海事管理機構(gòu)報告的，港口建設費繳費金額也是按照進出港報告信息中的貨物信息和航次信息申報的，申報的信息是否準確很難判斷?，F(xiàn)場稽查雖能通過核對船舶載運貨物清單、提貨單、裝貨單、港口建設費繳納證明、貨物記錄簿、船舶實際的AIS航線及航海日志確定繳費人是否已經(jīng)繳納港口建設費，但無法確定是否存在少繳港口建設費的情況，因為港口建設費專用票據(jù)由4聯(lián)改為2聯(lián)以后，并沒有要求船方、碼頭方保存港口建設費專用票據(jù)，而目前執(zhí)法人員在船上執(zhí)法時無法登錄港口建設費征收系統(tǒng)查詢繳費情況。在沒有通過電子稽查篩選出現(xiàn)場檢查目標的情況下，面對龐大的船舶數(shù)量，港口建設費現(xiàn)場稽查猶如大海撈針，不能有的放矢，稽查效果并不明顯。

3.重船舶稽查輕碼頭稽查

船舶港口建設費稽查是船舶現(xiàn)場監(jiān)督檢查的必查項之一，船舶現(xiàn)場監(jiān)督檢查屬于常態(tài)化檢查，檢查窗口期內(nèi)的船舶都會在船舶現(xiàn)場監(jiān)督檢查中接受港口建設費稽查，執(zhí)法人員會對船舶所有航次的港口建設費繳納憑證進行詳細核對，保證每個航次所載貨物的港口建設費應征不漏。船舶港口建設費稽查是每天都在進行的檢查項目，而對應費碼頭的港口建設費稽查，只是在每個季度實施現(xiàn)場稽查時利用港口建設費征管系統(tǒng)抽取某一時段港口建設費繳費信息與碼頭單位裝卸貨物相關(guān)信息進行比對，核實繳費情況，稽查頻次并不高，也沒有覆蓋所有船舶裝卸的貨物。

4.進出港報告與港口建設費申報同時虛報屢見不鮮

從近期內(nèi)河船港口建設費稽查的結(jié)果來看，謊報、瞞報港口建設費的現(xiàn)象時有發(fā)生。一些內(nèi)河船為了利益最大化，超載多賺運費，又想做到“神不知鬼不覺”，就在進出港報告與港口建設費申報時將貨物數(shù)量改到載重噸以下，以為這樣就不會引起稽查人員的注意，可以逃避稽查?，F(xiàn)在很多內(nèi)河船與貨主之間會達成運費包括港口建設費的口頭協(xié)議，難免滋生多賺運費少繳港口建設費的想法。筆者在港口建設費稽查中發(fā)現(xiàn)，少報貨物數(shù)量、虛報貨物種類的情況屢見不鮮。比如“浙湖州貨**”實載水泥622噸，港口建設費申報384噸，少繳納238噸水泥的港口建設費238元；“蘇淮貨**”實載黑沙510噸，進出港報告與港口建設費申報的貨物種類是黃沙這一暫緩征收貨物，漏繳510噸黑沙的港口建設費510元。對于長年航行于固定航線的內(nèi)河船來說，每個航次少繳一筆，一年下來偷逃的港口建設費就是一筆不小的數(shù)目，確實是一種誘惑。

5.只對進出港未報告處罰，對報告貨物數(shù)量不準確的行為只是責令立即改正

進出港報告信息是港口建設費電子稽查的重要依據(jù)，進出港報告信息的準確度直接關(guān)系到電子稽查的結(jié)果。船舶在進出港前向海事申請的進出港報告只是船方的報告，存在進出港報告內(nèi)容不真實的可能性。2018年4月10日，上海海事局印發(fā)了《關(guān)于國內(nèi)航行船舶進出港報告專項整治行動實施方案的通知》，要求對未實施進出港報告的抵港船舶按照《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》等規(guī)定進行處罰，而對進出港報告內(nèi)容不準確的抵港船舶通過船舶現(xiàn)場監(jiān)督檢查和安全檢查加大監(jiān)管力度，責令立即改正，對責令立即改正仍不改正的船舶并沒有具體要求。進出港報告專項整治行動提高了船方進行進出港報告的意識，有助于船舶完成從船舶簽證到船舶進出港報告制度的過渡，但對抵港船舶進出港報告內(nèi)容不準確行為的整治效果并不理想。

6.不對未保存港口建設費繳納憑證進行處罰

在港口建設費現(xiàn)場稽查中，需要對船舶載運貨物清單、提貨單、裝貨單、水路貨物運單、貨物交接清單、港口建設費專用票據(jù)、港口建設費繳納證明等繳納憑證進行核查。筆者在現(xiàn)場稽查中發(fā)現(xiàn)，有些內(nèi)河船沒有保存任何繳納憑證還一口咬定已經(jīng)繳納，讓現(xiàn)場稽查無從查起，無法判斷港口建設費是否繳納，又不能對未保存港口建設費繳納憑證進行處罰，這就會出現(xiàn)借口繳納憑證丟失謊稱已經(jīng)繳納的現(xiàn)象，讓稽查人員撲了個空還無可奈何。

三、目前內(nèi)河船港口建設費的監(jiān)管措施

自從取消進出港簽證實施船舶進出港報告制度以來，上海海事局下發(fā)了《關(guān)于做好實施船舶進出港報告制后港口建設費征稽工作的通知》，采取了一系列措施確保實施船舶進出港報告制度后港口建設費征稽工作平穩(wěn)有序開展。

1.繳費信息核查

對于已報告進港信息的內(nèi)河船，稽查人員在“船舶業(yè)務管理系統(tǒng)”中查詢船舶的裝貨港及貨物信息，確定在卸貨港繳納港口建設費后通過“海事規(guī)費征稽管理系統(tǒng)”中的“艙單查詢”功能核查繳費信息，并與進港報告信息進行核對。對于已報告進出港信息的內(nèi)河船，核查其所載貨物在本港繳納港口建設費的情況，并與其進出港報告信息進行核對。稽查人員每天至少開展一次繳費信息核查工作，核查范圍應覆蓋所有進出港報告的船舶，繳費信息核查工作應按船舶報告信息逐條進行，并記錄核查結(jié)果。

2.港口建設費稽查

在繳費信息核查過程中發(fā)現(xiàn)船舶進出港報告信息中的貨物信息與“海事規(guī)費征稽管理系統(tǒng)”中的艙單信息或港口建設費繳納情況不一致的，應通知船方提交紙質(zhì)單證進行現(xiàn)場核對。對于船舶已離港或紙質(zhì)相關(guān)單證無法證明船舶所載貨物已繳納港口建設費的，通過獲取碼頭作業(yè)單位等第三方數(shù)據(jù)的方式核實船舶實際載貨及港口建設費繳納情況。

3.港口建設費征收政策宣傳

一是通過政務窗口宣傳，對辦理業(yè)務的行政相對人發(fā)放宣傳手冊，宣傳《港口建設費征收管理工作規(guī)程》《港口建設費征收使用管理辦法》等政策；二是通過現(xiàn)場稽查宣傳，在對船舶和應費碼頭進行港口建設費稽查時宣傳繳納港口建設費的必要性和重要性；三是通過媒體宣傳，利用海事網(wǎng)站、海事微信、官方微博解讀最新港口建設費征稽政策。

4.未繳納港口建設費的處置辦法

對于經(jīng)核實船舶所載貨物存在未按規(guī)定繳納港口建設費的內(nèi)河船，應要求船舶聯(lián)系繳費人盡快到征收站點繳納港口建設費，并對繳費人補繳港口建設費的情況進行跟蹤。每月匯總未繳納港口建設費的船舶信息，對于連續(xù)12個月在轄區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)三次及以上未繳納港口建設費的船舶，將其列為重點跟蹤船舶。

四、內(nèi)河船港口建設費稽查的難點

內(nèi)河船雖然噸位小，但數(shù)量大，進出上海的內(nèi)河船運輸?shù)呢浳镄枰U納的港口建設費是港口建設費征收總額中重要的一部分，也是港口建設費稽查的重點和難點。

1.內(nèi)河船數(shù)量龐大，航次多，稽查量大

2018年1—12月，進上海港的內(nèi)河船一共286 603艘次，如表1所示，5—9月，每月進港艘次都是2.7萬以上，12月突破2.8萬艘次，要對每月每艘次的貨物信息、航次信息、繳費信息一一核對，稽查工作量巨大，而從事港口建設費稽查的執(zhí)法人員有限，在稽查中難免疲憊從而影響稽查質(zhì)量。

表1 上海港1—12月內(nèi)河船進港艘次

2.部分內(nèi)河船逃避港口建設費稽查

內(nèi)河船載運貨物量多則幾百噸，少則幾十噸，每航次的運費并不多，通常船方會與貨主達成運費包含港口建設費的口頭協(xié)議，由船方代為繳納港口建設費。而船方的繳費意識并不高，為了利益最大化，部分船舶關(guān)閉船舶自動識別系統(tǒng)，不向海事機構(gòu)申請進出港報告，晝伏夜出，錯開稽查人員的稽查時間，跟稽查人員玩“捉迷藏”，故意逃避港口建設費稽查，增加了稽查難度。

3.難以發(fā)現(xiàn)港口建設費謊報、瞞報的現(xiàn)象

由于稽查量巨大，對每艘次進行登輪檢查不現(xiàn)實，只能依靠電子稽查工具對某一時間段的進港信息和繳費信息進行批量比對，如果進港信息和繳費信息同時謊報，稽查工具無法比對出異常，比如“浙德清貨**”實載水泥830噸，但進港報告和港口建設費繳費信息中的貨物數(shù)量都是650噸，少報180噸，這是電子稽查難以發(fā)現(xiàn)的。

4.內(nèi)河船船員不配合稽查

目前，內(nèi)河船船員素質(zhì)參差不齊，文化程度不高，缺乏繳費意識，存在逃避稽查甚至阻撓稽查的現(xiàn)象，因擔心“吃罰單”，經(jīng)常拒絕海事執(zhí)法人員登輪稽查。筆者在對內(nèi)河船開展港口建設費稽查時發(fā)現(xiàn)，內(nèi)河船船員大多都是夫妻檔、父子檔、兄弟檔，一個負責開船，一個負責機艙，特別是“夫妻檔”的內(nèi)河船，女船員經(jīng)常采取“下跪”“跳江”的威脅手段阻止稽查人員上船，稽查人員好不容易上船后，還是會遇到矢口否認、拒不回答、拒不簽字等不配合調(diào)查的情況，現(xiàn)場稽查也是舉步維艱。

五、強化內(nèi)河船港口建設費稽查的對策

1.完善《港口建設費征收管理工作規(guī)程》和《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》

與港口建設費有關(guān)的海事法規(guī)主要是《港口建設費征收使用管理辦法》《關(guān)于完善港口建設費征收政策有關(guān)問題的通知》以及《港口建設費征收管理工作規(guī)程》。《港口建設費征收使用管理辦法》適用于港口建設費的征收、解繳、使用、管理和監(jiān)督；《關(guān)于完善港口建設費征收政策有關(guān)問題的通知》側(cè)重于征收的細節(jié)，對稽查并沒有詳細說明；《港口建設費征收管理工作規(guī)程》在二者基礎上對稽查做了具體要求，要求海事管理機構(gòu)在對船舶、代收單位、繳費人、港口經(jīng)營人開展稽查時重點檢查貨物裝載信息是否與繳費信息一致，但是對貨物單證和繳費單證是否保存在船上沒有要求，使稽查人員在船上檢查時因船方未保存港口建設費繳納憑證而無法開展稽查。這就是《港口建設費征收管理工作規(guī)程》亟須完善之處，不僅要具體要求船方必須保存港口建設費繳納憑證，還要強調(diào)必須對未按規(guī)定保存港口建設費繳納憑證的違法行為進行處罰，并對《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》中關(guān)于港口建設費的處罰條款根據(jù)違法情節(jié)增加相應的處罰規(guī)定，明確處罰對象和處罰金額。由于進出港信息直接影響港口建設費電子稽查的準確率，進出港信息報告不準確的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，倒逼《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》增加對進出港信息報告不準確的違法行為進行處罰的條款。

2.健全港口建設費征稽工作機制，規(guī)范港口建設費征管行為

一是充分發(fā)揮電子稽查與現(xiàn)場稽查相結(jié)合的作用，電子稽查通過船舶進出港信息、繳費信息和AIS動態(tài)軌跡篩選出稽查目標，現(xiàn)場稽查對稽查目標進行核實，除了核實船舶載運貨物清單、提貨單、裝貨單、船舶載運貨物清單、發(fā)票等船舶持有的繳納憑證外，通過查閱貨物記錄簿、危貨申報單等資料可以核查船舶載運貨物的實際情況，還可以通過核查船舶實際的AIS 航線、航海日志核實裝貨港，判斷船舶是否按照規(guī)定足額繳納港口建設費。二是認真貫徹“以查促征、以查促管”的工作機制，明確責任，分工協(xié)作，逐級稽查，全面深入開展港口建設費稽查工作，促進稽查工作的常態(tài)化、長效化。三是加強事中、事后稽查，采取現(xiàn)場稽查、專項稽查和專案稽查相結(jié)合的方式，強化數(shù)據(jù)比對和現(xiàn)場核查，及時發(fā)現(xiàn)問題，重點查處偷逃港口建設費的違法行為，收到偷逃港口建設費舉報、發(fā)現(xiàn)偷逃港口建設費嫌疑的，及時組織開展專案稽查，促進港口建設費依法征收、安全征收、陽光征收、便捷征收，有效維護征收秩序。

3.建立“長三角”區(qū)域港口建設費稽查聯(lián)動機制

長江岸線漫長，貨物裝卸港口眾多，長江來滬貨物數(shù)量龐大、種類龐雜，在船舶簽證取消后，獲取船舶動態(tài)、貨物信息困難，對長江來滬貨物港口建設費加強征管一直是海事規(guī)費管理的重點和難點。建立“長三角”區(qū)域港口建設費聯(lián)動稽查機制，成立聯(lián)合協(xié)查小組，實行多層次、全方位、寬領域的聯(lián)合協(xié)查，使長江一線各海事部門、各稽查環(huán)節(jié)之間成為職責明確、密切配合的有機整體，通過微博、微信、電子信箱等方式，互通船舶動態(tài)、裝卸貨物、港口建設費征收與稽查等信息，逐步建立涉及港口建設費的碼頭數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息資源共享，開展信息定期通報，架起無形的稽查橋梁，共同打擊故意偷逃、漏繳港口建設費的違法行為，充分提升稽查威懾效果，促進港口建設費依法征收。

4.優(yōu)化“港口建設費稽查助手”，提高電子稽查效率

“工欲善其事，必先利其器”，研發(fā)并推廣“港口建設費稽查助手”軟件相當于用信息化工具武裝稽查人員，讓稽查人員可以批量比對大量的進出港報告信息和繳費信息，從異常的比對結(jié)果中快速發(fā)現(xiàn)嫌疑船，提高港口建設費稽查能力和水平。優(yōu)化“港口建設費稽查助手”，可以進一步提高電子稽查的效率和準確性，實現(xiàn)船舶進出港報告、港口建設費艙單、應費碼頭100%覆蓋。運用“港口建設費稽查助手”定期開展系統(tǒng)抽查、對比核實，定期分析對比結(jié)果，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)明顯異常及時分析查明原因。同時，結(jié)合數(shù)據(jù)分析，制定現(xiàn)場檢查方案，有針對性開展現(xiàn)場稽查，提高稽查效率。

5.加強與碼頭溝通協(xié)作，建立應費碼頭數(shù)據(jù)庫

組織開展轄區(qū)范圍內(nèi)港口建設費征收碼頭梳理，確定應費碼頭，逐步建立涉及港口建設費的碼頭信息數(shù)據(jù)庫，及時獲知船舶動態(tài)、作業(yè)船舶貨物種類、載貨數(shù)量等計費信息，實現(xiàn)信息共享，提高稽查工作的精準度和效率。

6.開展稽查人員業(yè)務培訓，提升稽查人員業(yè)務素質(zhì)和水平

一是現(xiàn)場教學，加強一線稽查人員實操指導，組織稽查人員開展現(xiàn)場稽查、專項稽查、專案稽查，采用現(xiàn)場帶教的方式提高稽查人員現(xiàn)場稽查能力；二是理論教學，組織開展稽查人員業(yè)務知識更新培訓，向港口建設費稽查人員解讀港口建設費征稽政策，并詳細講解港口建設費稽查軟件的使用操作以及現(xiàn)場稽查的流程，提升稽查人員的業(yè)務素質(zhì)和專業(yè)水平。

7.提高繳費人的繳費意識

一是加大宣傳力度，利用報紙、電視、手機、廣播和互聯(lián)網(wǎng)等媒介多渠道宣傳《港口建設費征收使用管理辦法》《關(guān)于完善港口建設費征收政策有關(guān)問題的通知》以及《港口建設費征收管理工作規(guī)程》，用通俗易懂的語言進行解讀，讓繳費人清楚港口建設費的用途，并認識到港口建設費的重要性，從而提高繳費人的積極性和主動性。二是堅持強化稽查，將港口建設費稽查列為船舶現(xiàn)場監(jiān)督檢查的必查項，每次檢查中要求船方提供港口建設費繳納證明，形成必須依法繳納港口建設費的高壓態(tài)勢，不斷提高繳費人的繳費意識。

六、結(jié)語

在港口建設費違章所涉船舶中，內(nèi)河船屬于“重災區(qū)”，做好內(nèi)河船運輸貨物的港口建設費稽查對整個港口建設費稽查工作意義重大，不僅可以為建設“交通強國”提供必要的資金支持，還能在內(nèi)河船港口建設費稽查及政策法規(guī)宣傳中幫助內(nèi)河船員養(yǎng)成遵紀守法的好習慣，從而改善內(nèi)河水上秩序。