廬江探索政府購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)新機(jī)制

文│徐文明（安徽省廬江縣動(dòng)物疫病預(yù)防與控制中心）

安徽省廬江縣屬省會(huì)合肥南部副中心，臨江環(huán)湖，轄17個(gè)鎮(zhèn)，231個(gè)村級(jí)單位，轄區(qū)面積2384平方千米，縣內(nèi)30.6萬(wàn)農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)人口104萬(wàn)，是典型的生態(tài)農(nóng)業(yè)大縣。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2017年全縣生豬飼養(yǎng)量32.6萬(wàn)頭、家禽1558萬(wàn)只，蛋禽、生豬養(yǎng)殖成為農(nóng)民致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。廬江縣委、縣政府高度重視禽流感等重大動(dòng)物疫病防控工作，出臺(tái)政策，加強(qiáng)防控，縣農(nóng)業(yè)部門積極探索建立政府購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)新機(jī)制，通過建立動(dòng)物防疫合作組織服務(wù)新機(jī)制，采取企業(yè)化、市場(chǎng)化管理辦法，將動(dòng)物防疫工作任務(wù)通過公開承包等市場(chǎng)化管理辦法和運(yùn)作模式，公開向鎮(zhèn)或社會(huì)上有動(dòng)物疫病防治技術(shù)服務(wù)資質(zhì)的單位發(fā)包，實(shí)行政府購(gòu)買動(dòng)物免疫等農(nóng)村公益性服務(wù)，開展動(dòng)物免疫等技術(shù)服務(wù)工作，創(chuàng)新基層動(dòng)物免疫工作模式，穩(wěn)步推進(jìn)動(dòng)物免疫等獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)工作。

一、動(dòng)物防疫工作新機(jī)制建設(shè)情況

2004—2014年（獸醫(yī)體制改革前后），廬江縣基層動(dòng)物防疫工作建立了按照核定定防區(qū)（村）、核定防疫任務(wù)、核定工作目標(biāo)、核定工作報(bào)酬、統(tǒng)一開展收取免疫費(fèi)等為內(nèi)容的“四定一統(tǒng)一”防疫工作機(jī)制開展免疫工作。2012年廬江融入大合肥，畜牧業(yè)迎來升級(jí)大發(fā)展，基層動(dòng)物防疫工作矛盾也逐漸暴露：一是免疫注射工作困難加大，出現(xiàn)了人少事多的局面。免疫病種增加到高致病性禽流感、牲畜口蹄疫、豬藍(lán)耳病、豬瘟、羊小反芻疫5種，免疫工作量逐年遞增；農(nóng)戶居住分散又分散養(yǎng)殖，散養(yǎng)農(nóng)戶養(yǎng)殖量增加，群眾對(duì)禽流感等防疫意識(shí)增強(qiáng)；防疫員年齡結(jié)構(gòu)逐步老化，知識(shí)文化水平不高，待遇低等導(dǎo)致一部分人離開防疫崗位等。二是防疫員工作報(bào)酬較低。為不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，廬江縣取消了雞新城疫計(jì)劃免疫等一切收費(fèi)項(xiàng)目，防疫員報(bào)酬主要由財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)，人均年收入2000～3000元，待遇低，也沒有購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)。三是防疫員是臨時(shí)工。防疫員資質(zhì)由縣農(nóng)業(yè)主管部門培訓(xùn)后認(rèn)證，各鎮(zhèn)人民政府每年春防期間與其簽訂防區(qū)動(dòng)物防疫工作協(xié)議，防疫員到防區(qū)開展免疫工作，他們既非企業(yè)員工，又非政府雇員和事業(yè)單位人員，屬于臨時(shí)人員。

為解決免疫工作困境，解決免疫“誰(shuí)來打針”的問題，廬江縣總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)，率先對(duì)動(dòng)物免疫服務(wù)工作進(jìn)行改革，2015年在柯坦、白山兩鎮(zhèn)成立2個(gè)動(dòng)物防疫專業(yè)合作社，探索建立政府購(gòu)買動(dòng)物防疫工作新機(jī)制。2016年縣防指成立領(lǐng)導(dǎo)組，下發(fā)《關(guān)于建立動(dòng)物防疫合作組織服務(wù)新機(jī)制 創(chuàng)新基層動(dòng)物防疫管理工作實(shí)施意見》，各鎮(zhèn)迅速行動(dòng)，成立動(dòng)物疫病防治專業(yè)合作社，建立政府購(gòu)買公益性服務(wù)機(jī)制，積極推進(jìn)動(dòng)物免疫工作社會(huì)化服務(wù)工作。三年來，全縣動(dòng)物防疫新機(jī)制工作有序推進(jìn)，17個(gè)鎮(zhèn)注冊(cè)成立了17個(gè)動(dòng)物疫病防治專業(yè)技術(shù)服務(wù)合作社，各鎮(zhèn)政府根據(jù)動(dòng)物防疫工作實(shí)際情況，細(xì)化了動(dòng)物防疫工作內(nèi)容和任務(wù)，核定了工作經(jīng)費(fèi)和報(bào)酬，制定了可行的承包（招標(biāo)）方案，并公布績(jī)效考核辦法，通過公開承包（招標(biāo)）等市場(chǎng)化管理辦法和運(yùn)作模式，公開向社會(huì)上有動(dòng)物疫病防治技術(shù)服務(wù)資質(zhì)的單位發(fā)包，實(shí)行政府購(gòu)買免疫等防疫公益性服務(wù)。

二、新機(jī)制建立主要內(nèi)容

1.公開動(dòng)物防疫任務(wù)。防疫工作主要任務(wù)是：承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)高致病性禽流感、牲畜口蹄疫、小反芻獸疫等重大動(dòng)物疫病的強(qiáng)制免疫和雞新城疫等重點(diǎn)疫病的計(jì)劃免疫；建好農(nóng)村散養(yǎng)農(nóng)戶畜禽免疫“戶籍式”臺(tái)賬，發(fā)放免疫證明，打掛牲畜免疫耳標(biāo)；負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)動(dòng)物防疫法律法規(guī)宣傳和疫情巡查；負(fù)責(zé)畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)調(diào)查和投保等技術(shù)業(yè)務(wù)工作；鎮(zhèn)政府交辦的其他業(yè)務(wù)工作。

2.公布績(jī)效考核指標(biāo)。實(shí)行春秋兩季集中免疫與常年補(bǔ)免（針）相結(jié)合，確保高致病性禽流感和牲畜口蹄疫、小反芻獸疫等免疫密度達(dá)到100%，雞新城疫等其他動(dòng)物疫病的免疫達(dá)到國(guó)家規(guī)定指標(biāo)；動(dòng)物防疫管理檔案和“戶籍式”免疫臺(tái)賬填寫規(guī)范、齊全，免疫證發(fā)放率100%，免疫耳標(biāo)打掛率100%；春秋防免疫后實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)畜禽抗體水平平均達(dá)到國(guó)家規(guī)定指標(biāo)70%以上；協(xié)作處置突發(fā)重大動(dòng)物疫情，做到能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告；按要求及時(shí)向鎮(zhèn)政府或業(yè)務(wù)部門（畜牧站）上報(bào)免疫進(jìn)度、畜牧業(yè)保險(xiǎn)調(diào)查報(bào)表等業(yè)務(wù)資料。

3.經(jīng)費(fèi)測(cè)算與管理。一是合理測(cè)算服務(wù)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)國(guó)家、省有關(guān)規(guī)定，將動(dòng)物防疫工作任務(wù)量化，核定成為動(dòng)物免疫工作所需經(jīng)費(fèi)和人員報(bào)酬，防疫員免疫工作報(bào)酬人均5200元（其中縣鎮(zhèn)不低于2400元）。鎮(zhèn)級(jí)春秋動(dòng)物防疫工作經(jīng)費(fèi)經(jīng)過鎮(zhèn)政府績(jī)效考核后按照50%以上以獎(jiǎng)代補(bǔ)獎(jiǎng)勵(lì)合作社，作為合作社發(fā)展基金。二是經(jīng)費(fèi)管理。遵照詢價(jià)、議標(biāo)原則，合作社與鎮(zhèn)簽訂購(gòu)買服務(wù)合同后經(jīng)費(fèi)由縣鎮(zhèn)分級(jí)撥付給合作社管理，社員報(bào)酬（防疫員報(bào)酬）由合作社根據(jù)社員工作業(yè)績(jī)和工作崗位績(jī)效考核后打卡核發(fā)。經(jīng)費(fèi)撥付每半年一次。全年績(jī)效考核綜合得分90分全部撥付。

三、新機(jī)制運(yùn)作模式

1.制定章程，成立合作組織。各鎮(zhèn)政府和畜牧站要幫助指導(dǎo)成立動(dòng)物疫病防治技術(shù)服務(wù)專業(yè)合作社，確定專人調(diào)查研究，積極組織籌備，制定好合作社章程。

2.審查資格，確認(rèn)社員。社員必須具備縣農(nóng)業(yè)主管部門考核認(rèn)證的動(dòng)物防疫員資格，持證上崗。要嚴(yán)格社員資格審查，可優(yōu)先從現(xiàn)有獸醫(yī)人員中競(jìng)爭(zhēng)選擇社員，原則上每個(gè)鎮(zhèn)合作社社員控制在5～15人，入社社員必須堅(jiān)持個(gè)人自愿申請(qǐng)，鎮(zhèn)政府或畜牧站推薦，合作社批準(zhǔn)。縣業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)培訓(xùn)防疫員資格，取得防疫員資格認(rèn)證后，可申請(qǐng)加入合作社成為社員。社員進(jìn)社、退社均依據(jù)合作社章程。

3.制定方案，公開發(fā)包。各鎮(zhèn)細(xì)化防疫工作內(nèi)容和任務(wù)，合理測(cè)算免疫工作經(jīng)費(fèi)和報(bào)酬，制定可行的承包方案。可打破區(qū)域限制，各鎮(zhèn)公開對(duì)外發(fā)包或招標(biāo)，合作社要主動(dòng)參與動(dòng)物防疫承包工作，原則上2個(gè)以上合作社參加招標(biāo)或承包。

4.明確職責(zé)，簽訂合同。鎮(zhèn)政府與承包單位簽訂動(dòng)物防疫承包合同，明確服務(wù)范圍、主要工作任務(wù)、績(jī)效考核指標(biāo)、防疫承包報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)。合同一經(jīng)簽訂，合作社認(rèn)真組織實(shí)施，鎮(zhèn)政府加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格兌現(xiàn)。

5.績(jī)效考核辦法。各鎮(zhèn)制定績(jī)效考核細(xì)則和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行目標(biāo)管理，績(jī)效考核。績(jī)效考核以工作業(yè)績(jī)和農(nóng)民群眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，建立健全縣業(yè)務(wù)部門、鎮(zhèn)村干部、大戶或農(nóng)戶三級(jí)防疫工作考核評(píng)價(jià)體系。動(dòng)物防疫工作百分制考核標(biāo)準(zhǔn)由縣主管部門統(tǒng)一制定發(fā)布。年終綜合考核按得分百分比兌現(xiàn)承包合同。

四、新機(jī)制取得的成效

1.政府購(gòu)買服務(wù)，保障了防疫經(jīng)費(fèi)投入。各鎮(zhèn)政府逐年增加對(duì)動(dòng)物防疫工作投入，通過購(gòu)買動(dòng)物免疫服務(wù)簽訂協(xié)議或合同，量化全鎮(zhèn)全年畜禽飼養(yǎng)量和免疫工作任務(wù)，采取招標(biāo)和議標(biāo)等辦法，確定全年鎮(zhèn)級(jí)防疫工作經(jīng)費(fèi)和防疫員報(bào)酬，由疫病防治合作社通過績(jī)效考核發(fā)放。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2016—2017年，僅17個(gè)鎮(zhèn)級(jí)政府保障合作社人員補(bǔ)助和防控工作經(jīng)費(fèi)累計(jì)達(dá)270多萬(wàn)元，比新機(jī)制運(yùn)營(yíng)前增長(zhǎng)50%以上。

2.建立新型用人機(jī)制，調(diào)動(dòng)工作積極性和主動(dòng)性。合作社成立后，建章立制，從事動(dòng)物防疫的社員必須持證上崗，進(jìn)退社依據(jù)合作社章程進(jìn)行。萬(wàn)山、樂橋、白山等鎮(zhèn)疫病防治合作社還吸納了執(zhí)業(yè)獸醫(yī)等技術(shù)人才，增強(qiáng)了服務(wù)能力。部分鎮(zhèn)建立財(cái)政預(yù)算，穩(wěn)定動(dòng)物防疫購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)，提高防疫員免疫收入。如萬(wàn)山鎮(zhèn)神達(dá)合作社防疫員收入由原平均每人4000元/年增加到現(xiàn)在的12000元/年（包括防疫工資補(bǔ)助、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)、規(guī)模場(chǎng)簽約服務(wù)等），同時(shí)合作社通過積累逐步完善防疫員的社會(huì)保險(xiǎn)、意外傷害等社會(huì)保障，充分調(diào)動(dòng)其工作積極性和主動(dòng)性。

3.拓展服務(wù)內(nèi)容，統(tǒng)一開展技術(shù)服務(wù)。部分鎮(zhèn)合作社還通過與養(yǎng)殖大戶、養(yǎng)殖企業(yè)簽約或簽單服務(wù)，進(jìn)一步拓展服務(wù)內(nèi)容。如柯坦鎮(zhèn)為農(nóng)動(dòng)物防疫服務(wù)專業(yè)合作社與本鎮(zhèn)66萬(wàn)只規(guī)模蛋鴨養(yǎng)殖戶簽訂產(chǎn)業(yè)化服務(wù)協(xié)議，建立“合作社+企業(yè)（大戶）”的免疫服務(wù)合作模式，形成“六統(tǒng)一”合作服務(wù)機(jī)制，即統(tǒng)一免疫簽約服務(wù)內(nèi)容，統(tǒng)一疫苗、消毒等防疫物資供應(yīng)，統(tǒng)一免疫程序，統(tǒng)一免疫等技術(shù)培訓(xùn)，統(tǒng)一建立微信免疫群等信息服務(wù)，統(tǒng)一跟蹤監(jiān)測(cè)服務(wù)。此外，合作社還吸納養(yǎng)殖戶會(huì)員，在內(nèi)部社員中開展引進(jìn)青年鴨、飼料、獸藥等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目簽約服務(wù)，以優(yōu)惠價(jià)提供鴨苗、飼料、獸藥等服務(wù)，全程為養(yǎng)殖農(nóng)戶社員開展疫病防治、飼養(yǎng)管理等技術(shù)服務(wù)，產(chǎn)出的鴨蛋利用品牌和互聯(lián)網(wǎng)店，銷往上海、南京、合肥等大中城市，得到了蛋鴨養(yǎng)殖大戶的普遍歡迎。

4.開展特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)扶貧服務(wù)，助力脫貧攻堅(jiān)。2017年以來的廬江脫貧攻堅(jiān)工作中，廬江縣2000多貧困戶飼養(yǎng)畜禽的免疫技術(shù)服務(wù)均由鎮(zhèn)政府購(gòu)買服務(wù)，動(dòng)物疫病防治合作社承擔(dān)禽流感和消毒等基礎(chǔ)性防疫工作。合作社與鎮(zhèn)村和幫扶企業(yè)簽訂扶貧產(chǎn)業(yè)技術(shù)服務(wù)協(xié)議，開展疫苗供應(yīng)、免疫注射、疫病診斷和防治等服務(wù)，貧困戶享受免費(fèi)服務(wù)。養(yǎng)殖期間，合作社防疫員按照協(xié)議上門開展免疫消毒服務(wù)工作，確保貧困戶養(yǎng)殖畜禽免疫率、耳標(biāo)打掛率、免疫證發(fā)放率、建檔率4個(gè)100%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年春防期間，累計(jì)免疫貧困戶飼養(yǎng)的家禽107.5萬(wàn)只，生豬0.9萬(wàn)頭，發(fā)放免疫證2萬(wàn)張，舉辦扶貧特色養(yǎng)殖業(yè)技術(shù)培訓(xùn)289場(chǎng)次，培訓(xùn)貧困戶5000多人次。全縣2650戶貧困戶通過畜禽特色產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧。

5.分解政府壓力，建立督查和考核機(jī)制。改革前，各鎮(zhèn)動(dòng)物防疫工作由鎮(zhèn)分管負(fù)責(zé)人與每位防疫員簽訂承包合同，管理難度大，且防疫員工資待遇低，積極性差，工作敷衍拖沓，任務(wù)完成不徹底，壓力集中到鎮(zhèn)政府。創(chuàng)新合作組織服務(wù)新機(jī)制后，規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶的動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫工作由自身承擔(dān)，或轉(zhuǎn)向購(gòu)買合作社服務(wù)解決，散養(yǎng)戶動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫工作通過政府購(gòu)買服務(wù)解決，鎮(zhèn)政府和畜牧獸醫(yī)站只需要做好監(jiān)督檢查和考核工作，切實(shí)解決了“誰(shuí)來打針”“誰(shuí)來監(jiān)管”問題，壓力得到分解，工作比原來好抓了。

6.提高了養(yǎng)殖收入，穩(wěn)定了動(dòng)物疫情。通過新機(jī)制建立，群眾反映合作社組織防疫員防疫期間成立免疫工作隊(duì)，白天入戶打豬針、早晚入戶打雞針，畜禽發(fā)病率和死亡率明顯降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年廬江縣全年畜禽發(fā)病率下降2.5%、死亡率降低1.0%，直接減少經(jīng)濟(jì)損失1200多萬(wàn)元。為實(shí)現(xiàn)無(wú)區(qū)域性動(dòng)物重大疫情和促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮了積極的作用，得到了鎮(zhèn)村干部、群眾和養(yǎng)殖戶的普遍點(diǎn)贊。

五、存在問題

1.動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)保障仍然不足。多年來防疫員工資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)省以上一直執(zhí)行2400元/年，已與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。基層財(cái)政財(cái)力有限，推行動(dòng)物防疫政府購(gòu)買服務(wù)只是眾多工作中的一個(gè)方面，目前大多數(shù)合作社以動(dòng)物免疫公益性服務(wù)為主，與鎮(zhèn)政府簽訂強(qiáng)制免疫承包或購(gòu)買服務(wù)合同，收入來源單一，雖然少數(shù)合作社也開展一些經(jīng)營(yíng)型服務(wù)，但也沒有相關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可參考，離示范和推廣還有距離。

2.未建立有效的服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，服務(wù)范圍不寬。動(dòng)物疫病防治專業(yè)合作社在免疫打針工作上向前推進(jìn)了，但以服務(wù)本鎮(zhèn)防疫工作為主，周邊服務(wù)組織難介入。主要是各級(jí)財(cái)政資金分散，不能形成合力，向全社會(huì)招標(biāo)還不具備條件，不能引入更多企業(yè)或服務(wù)組織參加競(jìng)標(biāo)。此外免疫還有一定技術(shù)要求，基層防疫一線工作條件艱苦，風(fēng)險(xiǎn)性大，報(bào)酬低，人才留不住，服務(wù)力量薄弱，人員以鄉(xiāng)村獸醫(yī)或老獸醫(yī)為主。

3.社會(huì)對(duì)動(dòng)物防疫工作認(rèn)知度不足。少數(shù)地方發(fā)生禽流感時(shí)高度重視，對(duì)經(jīng)費(fèi)增加和防疫各項(xiàng)工作密切關(guān)注，一旦動(dòng)物疫情平穩(wěn)，就不予重視了，認(rèn)為沒有疫情時(shí)防疫不重要，還不能形成和建立動(dòng)物疫病防治長(zhǎng)效機(jī)制。

六、工作建議

1.出臺(tái)相關(guān)支持政策。動(dòng)物防疫工作關(guān)系到公共衛(wèi)生工作和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?；鶎右痪€免疫工作存在高風(fēng)險(xiǎn)，但不能低保障，國(guó)家應(yīng)建立動(dòng)物免疫等公共領(lǐng)域獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)支持相關(guān)政策，在防風(fēng)險(xiǎn)保安全方面，制定銀行信貸、保險(xiǎn)、獸醫(yī)衛(wèi)生保障、社會(huì)保障等保障性政策。中央、省財(cái)政要出臺(tái)政策增加動(dòng)物防疫免疫工作保障性人員工資補(bǔ)助或崗位補(bǔ)助，要減少養(yǎng)殖企業(yè)財(cái)政疫苗支出經(jīng)費(fèi)。

2.加大投入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?；鶎诱惨獞?yīng)加大動(dòng)物防疫的免疫工作人員保障投入，進(jìn)一步完善財(cái)政保障公益性服務(wù)制度，合理測(cè)算政府購(gòu)買服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)，保障動(dòng)物防疫保障性投入，同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，整合財(cái)政資金，將動(dòng)物防疫等公益性服務(wù)切實(shí)納入縣級(jí)以上政府統(tǒng)一招標(biāo)，讓更多技術(shù)服務(wù)公司或經(jīng)營(yíng)主體參與，切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)。

3.加強(qiáng)培訓(xùn)和宣傳。依托農(nóng)村實(shí)用人才、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目，強(qiáng)化合作社帶頭人技能培訓(xùn)，引入職業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)加入隊(duì)伍，提高人員素質(zhì)，不斷提高合作社服務(wù)管理水平。進(jìn)一步引導(dǎo)合作社規(guī)范開展有償簽約服務(wù)，建立防疫補(bǔ)助與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的保障機(jī)制。加強(qiáng)宣傳，切實(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)罕姺酪哂^念，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心動(dòng)物防疫工作新局面。