北京立三法修一法打出治理交通組合拳

李澤偉

2018年市人大常委會對機動車、非機動車交通體系立法全覆蓋

北京市近年來的一項重要工作就是治理“大城市病”，其中交通擁堵是市民感受最明顯的大城市病的表現(xiàn)之一。對這一頑疾，市民們沒少抱怨，網(wǎng)上流傳著各種關于擁堵的段子，相關部門也一直在努力。每年市政府為群眾擬辦的重要實事，都會單獨列出治堵舉措，包括完成疏堵工程等，這些是具體層面的招數(shù)，而從更宏觀的層面上，本市一直在努力通過立法從根本上解決交通問題，市人大常委會去年一年內(nèi)表決通過機動車停車條例、非機動車管理條例、查處非法客運若干規(guī)定，修訂道路交通安全法實施辦法，打出了治理交通擁堵的組合拳，針對同一個領域，一年內(nèi)立三法修一法，此前并不多見。

立法過程問題引導立法 回應群眾呼聲

市民對交通擁堵有切身感受，北京市人大常委會和人大代表近年來對交通擁堵問題同樣很關注，在北京市十四屆人大第一次和第三次會議上，共有3個代表團和179位市人大代表提出了關于緩解交通擁堵和加強機動車停車管理方面的15件議案。2018年初的市十五屆人大一次會議上，72位市人大代表提出了關于規(guī)范共享單車和電動自行車方面的4件議案。

社會公眾和代表們關注的交通問題主要包括三大類，一是停車難問題突出，直接影響到動態(tài)交通的通暢，截至2017年底，全市城鎮(zhèn)地區(qū)車位約382萬個，夜間需要停車的機動車約384萬輛，但由于存在結構不平衡和區(qū)域不平衡的問題，核心區(qū)、中心城區(qū)，尤其在胡同、居住小區(qū)和道路上的停車位缺口大，市民感受到的是經(jīng)常需要搶車位、私劃車位、私裝地鎖，道路上停放車輛、街巷兩側無序停放車輛，直接影響到機動車的正常運行；二是本市非機動車數(shù)量激增、交通違法亂象日益突出。近幾年，本市電動自行車保有量猛增到約400萬輛，其中超標電動車占總量的80%，帶來的問題市民都有切身感受，街上車輛無牌無證、假牌假證、超標上路的問題屢見不鮮，闖紅燈、逆行、隨意并線更是成為常態(tài)，這幾年共享單車的迅猛發(fā)展，投放數(shù)量達到220多萬輛，也帶來了堆積占道、違反交通規(guī)則等問題，再加上老年代步車、電動滑板車、獨輪車等新工具都出現(xiàn)在道路上，也容易引發(fā)交通事故；三是黑車成為城市治理中的頑疾，不完全統(tǒng)計，本市黑車數(shù)量約25萬輛，擾亂交通運營和社會管理秩序，有的甚至威脅到乘客的人身財產(chǎn)安全。

問題擺在面前，繞不過，躲不開，立法直面這些問題，旨在對癥下藥，破解頑疾。市人大常委會主任會議同意非機動車管理條例立項時，就明確要求條例著眼于為緩解交通擁堵提供法治保障。立法并沒有就交通談交通，而是有更加廣義的問題導向。2017年7月19日在北京市第十四屆人民代表大會常務委員會第四十次會議上，市人大常委會城建環(huán)保辦公室介紹，緩解停車難、停車亂，不僅是交通管理亟須解決的問題，更是與群眾切身利益密切相關的重要社會問題、民生問題。必須把停車服務與管理納入到提高城市精細化管理水平和治理“大城市病”的大局中統(tǒng)籌考慮。

立三法修一法 覆蓋交通問題最痛點

2018年3月30日，北京市第十五屆人民代表大會常務委員會第三次會議表決通過《北京市機動車停車條例》，自2018年5月1日起施行。《條例》確立了“機動車停車堅持有償使用、共享利用、嚴格執(zhí)法、社會共治”的理念。同時，提出全社會應當共同構建和維護機動車停車秩序，遵循停車入位、停車付費、違停受罰的基本要求。為解決居住小區(qū)周邊停車位不足的問題，《條例》規(guī)定，相關部門可以在居住小區(qū)周邊支路及其等級以下道路設置臨時居住停車區(qū)域、泊位，明示居民臨時停放時段，本市推進單位或者個人開展停車泊位有償錯時共享，停車管理員可協(xié)助告知違停，私裝地樁、地鎖或擅自設置固定或者可移動障礙物等行為將被罰款等。

2018年5月31日，北京市十五屆人大常委會第四次會議表決通過了《北京市查處非法客運若干規(guī)定》，自2018年7月1日起施行?！兑?guī)定》提出對于未經(jīng)許可擅自從事或組織從事網(wǎng)絡預約出租汽車客運經(jīng)營的，由交通行政執(zhí)法部門責令停止經(jīng)營，扣押車輛，并按照國家和北京市相關管理規(guī)定處以罰款，“黑摩的”從事非法客運將被城市管理綜合行政執(zhí)法機關沒收車輛等。

2018年9月28日，北京市十五屆人大常委會第七次會議表決通過《北京市非機動車管理條例》，2018年11月1日正式實施，《條例》規(guī)定，電動自行車在本市上路行駛，需經(jīng)過登記，并取得行駛證和號牌，對已經(jīng)購買的不符合國家標準的電動自行車發(fā)放臨時標識，并設置3年過渡期，過渡期滿后，不上牌不得上路行駛，本市對符合國家標準的電動自行車實行產(chǎn)品目錄制度，駕駛電動自行車應在非機動車道內(nèi)行駛，最高時速不得超過15公里等。

當天的會議還表決通過《北京市人民代表大會常務委員會關于修改〈北京市實施中華人民共和國道路交通安全法辦法〉的決定》，《辦法》自2018年11月1日起施行，《辦法》提到，在道路上使用動力裝置驅動的平衡車、滑板車等器械的，公安機關交通管理部門可以扣留器械，并處200元罰款。在道路上使用滑板、滑輪、旱冰鞋等滑行工具的，處10元罰款?！掇k法》提到，摩托車（含輕便摩托車），快遞、外賣等行業(yè)常用的動力裝置驅動的三輪車、四輪車，明確了機動車的屬性，按照國家和本市機動車管理的相關規(guī)定執(zhí)行。

可以看出，停車難、私裝地鎖、黑車運營、電動車無牌無證、超速行駛、快遞外賣行業(yè)用車問題，這些交通領域最讓人感受明顯的難題，這四部法規(guī)一個不落地予以覆蓋，形成對機動車、非機動車兩類重點交通工具和動態(tài)、靜態(tài)兩大交通體系立法的有效覆蓋。至此，一年內(nèi)立三法修一法完成，針對交通領域的立法組合拳開始正式發(fā)揮作用。

從政府規(guī)章上升為人大主導的地方性法規(guī)

四部法規(guī)，都是地方性法規(guī)，而非政府規(guī)章，更能有效處理不同利益群體和各方的多元訴求。法規(guī)的出臺過程，顯示出對于用法律法規(guī)解決實際問題全面細致的考量。

比如非機動車的問題，近年來，本市非機動車特別是電動自行車數(shù)量呈快速增長態(tài)勢，社會各界要求對電動自行車加強管理的呼聲日益強烈。市十四屆人大期間，共有51位代表提出關于加強對非機動車管理的建議。市十五屆人大一次會議上，又有6位代表提出相關建議。考慮到非機動車管理工作的緊迫性，市政府將非機動車管理立法列為2017年市政府立法工作計劃中力爭完成的規(guī)章項目。市委明確，對本市非機動車管理要從源頭抓起，形成從生產(chǎn)、銷售到登記、通行、停放的全過程、全覆蓋的監(jiān)管體系，對違法行為要加大懲處力度。

在調(diào)研起草過程中發(fā)現(xiàn)，非機動車管理立法所涉法律關系復雜、利益群體較多、各方訴求多元，而政府規(guī)章受制于自身立法權限，調(diào)整的范圍、處罰的力度都相對有限，因此需要由人大制定地方性法規(guī)，以規(guī)定出更有效的管理措施和更嚴格的法律責任。

同時，考慮到非機動車關系到廣大市民切身的財產(chǎn)權利，需要有更廣泛的民主程序和更嚴格的審議程序，來保障民意民情得到充分的吸收與采納。因此，決定將非機動車管理立法形式從政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，為非機動車管理提供更精準、有效的制度規(guī)范。

市人大常委會隨即開展論證調(diào)研，就法規(guī)的必要性、可行性等聽取各方意見。2017年12月7日，市人大常委會主任會議經(jīng)過研究討論同意立項，要求條例著眼于為治理“大城市病”，提高城市精細化管理水平，緩解交通擁堵提供法治保障。

立法特點依法立法、科學立法、民主立法

黨的十九大報告首次將依法立法與科學立法、民主立法并列為重要立法原則，北京市人大常委會堅持將依法立法原則作為交通立法工作的基本底限，做到不與憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸。

只有依法立法，才能讓法律法規(guī)站得住腳。為加大對非法客運的懲治力度，《北京市查處非法客運若干規(guī)定（草案）》曾規(guī)定，對從事非法客運的本市車輛不予辦理車輛更新手續(xù)，對外地車輛不予辦理進京證。市人大常委會向社會公開征求意見時，多位法學專家、網(wǎng)約車經(jīng)營企業(yè)和社會公眾對此提出質疑，認為其合法性不足，且會對營運駕駛員造成過重的權益影響。市人大常委會先后組織兩次專家論證會，征求了十多位法學專家的意見，召開三次部門座談會，實地調(diào)研違法車輛查處情況。經(jīng)慎重研究，條例草案最終刪去了這一內(nèi)容。

市政府提請審議的《非機動車管理條例（草案）》中，曾一度將老年代步車、快遞車、外賣車的行政處罰措施放在“附則”章中。市十五屆人大常委會三次會議對條例草案進行第一次審議時，草案一審稿中也涉及了動力驅動三輪車、四輪車的管理問題。審議中，多位委員代表提出，動力驅動三輪車、四輪車，從性質上屬于機動車，快遞、外賣用車絕大多數(shù)也屬于機動車。因此，草案已經(jīng)超出非機動車管理的立法范圍。既要管住老年代步車和快遞車、外賣車的違法亂象，又要保證地方立法質量、不出現(xiàn)明顯的立法瑕疵。

市人大常委會經(jīng)過嚴謹論證后，提出了相應的解決方案：在對非機動車管理條例草案進行完善的同時，對《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》進行修訂，從法律上明確這些車輛的機動車屬性，將對這些車輛的管理移至《辦法》進行規(guī)范。針對快遞、外賣行業(yè)駕駛員違反道路交通秩序比較普遍的情況，修訂后的《辦法》將快遞、外賣企業(yè)的管理行為納入道路交通安全防范責任制的范圍，既考慮交通秩序和交通安全，又兼顧市民需要和相關行業(yè)發(fā)展，并授權市政府根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點和發(fā)展需求研究制定快遞、外賣等行業(yè)用車的管理辦法。

只有科學立法，才能讓法律法規(guī)更能有效解決實際問題。比如在機動車立法過程中，由于本市的交通承載能力和城市資源的有限性決定了停車位的供給不是按需提供，公共利益和居民停車利益之間的矛盾是必然存在的。市人大常委會全面普查本市停車資源，掌握立法基礎數(shù)據(jù)，市交通委牽頭開展本市停車資源普查工作，委托專業(yè)公司負責開展調(diào)查，各區(qū)各部門補充、核實數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，居住停車位缺口總量高達129萬個，核心區(qū)居住供需矛盾尤為突出，公共建筑夜間空閑車位超過90萬個，車位錯時共享和智能化信息化水平有待提升，亂停亂放、停車不繳費的現(xiàn)象嚴重。

普查數(shù)據(jù)為立法決策提供了準確的數(shù)據(jù)支撐，提高了科學決策水平，讓立法思路逐漸明確，進一步明確機動車停車制度設計要按照“保居住、限過往，保存量、限增量”的原則，區(qū)分居住停車和出行停車，區(qū)分重點區(qū)域和非重點區(qū)域，規(guī)定不同的停車泊位供給和停車定價機制?？梢哉f，這既可以適度滿足居民的居住停車需求，緩解中心城區(qū)的停車難問題，又從嚴控制出行停車需求，降低中心城區(qū)的機動車使用強度，為大多數(shù)的公眾出行提供順暢的交通環(huán)境。如果沒有科學調(diào)查，不掌握相關數(shù)據(jù)，立法很容易“跑偏”，無法針對性解決實際問題。

只有民主立法，才能在多元群體和訴求中力爭最大公約數(shù)。比如《非機動車管理條例》，從2018年3月29日首次審議，到5月30日進行二次審議，再到9月28日審議通過，6個月的審議過程中，經(jīng)過了充分討論，最大限度凝聚共識，深化了立法的民主過程。市人大常委會采取實地調(diào)研、座談會、專家論證等方式，征求市人大代表、自行車電動車行業(yè)協(xié)會、生產(chǎn)和銷售企業(yè)和行業(yè)專家的意見建議。2018年4月，市人大常委會委托調(diào)查公司就條例立法的相關問題，發(fā)放了3000份調(diào)查問卷，收集市民購買、使用非機動車的行為與需求，了解掌握市民對非機動車管理政策及法規(guī)的態(tài)度和評價，以及對立法核心制度設計的支持度。

《條例》在廣泛征求意見的基礎上，明確了對超標電動車實行3年過渡期的管理措施。過渡期滿后，超標電動自行車嚴禁上路行駛。