新規(guī)劃體系下的市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃思考和探究

張超

（梅州市土地整治中心，廣東 梅州 514000）

1 引言

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，我國(guó)國(guó)土已按照新的規(guī)劃體系進(jìn)行空間布局。在新規(guī)劃體系下，不同層面的國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容和特點(diǎn)也不盡相同。目前，以大尺度空間特點(diǎn)為主的國(guó)家和省級(jí)層面國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容已較為明確，而市縣層面的國(guó)土空間總體規(guī)劃內(nèi)容尚未明確，當(dāng)前面臨國(guó)土空間規(guī)劃混亂、管控重疊、審批交織復(fù)雜等情況[1]，這也成為眾多學(xué)者的研究熱點(diǎn)。然而，目前對(duì)于市縣層面國(guó)土空間規(guī)劃的研究大多聚焦于規(guī)劃內(nèi)容的完整性和科學(xué)性，對(duì)市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制工作體系并未進(jìn)行系統(tǒng)研究。

2 市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃體系解構(gòu)

在新規(guī)劃體系下，城鄉(xiāng)土地規(guī)劃已成為市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的主要內(nèi)容，但已進(jìn)行城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的市縣覆蓋面低，相關(guān)宣傳及研究工作較為落后，市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)土地的管制較弱，無法達(dá)到合理管控效果[2]。城鄉(xiāng)土地利用能否充分協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)決定著市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃工作的實(shí)施效果。從核心任務(wù)、規(guī)劃層級(jí)、管理程序三個(gè)方面對(duì)新體系進(jìn)行分析，充分解構(gòu)不同的規(guī)劃層次，將對(duì)市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃體系內(nèi)容與編制體系的完善有重要作用[3]。

2.1 市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃體系的核心任務(wù)

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃體系主要以城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃的精準(zhǔn)管控為核心任務(wù)，其精準(zhǔn)管控包括對(duì)城鄉(xiāng)土地建設(shè)空間的控制指引和強(qiáng)制管控[4]。同時(shí)，市縣國(guó)土空間土地利用規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域空間的底線和分類管控為核心目標(biāo)[5]。這易導(dǎo)致規(guī)劃區(qū)域空間規(guī)模與城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃出現(xiàn)矛盾，最終讓市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃與實(shí)施現(xiàn)狀產(chǎn)生沖突，具體如圖1 所示。

圖1 土地利用規(guī)劃劃定控制線的沖突示意圖

2.2 城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃體系的層級(jí)邏輯

城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃體系一般分為市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個(gè)層級(jí)，在整個(gè)規(guī)劃體系內(nèi)部通過任務(wù)分解和指標(biāo)自上而下傳遞以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地、耕地等規(guī)模指標(biāo)的控制、安排等重要任務(wù)[6]。城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃體系不只以最下層級(jí)的詳細(xì)規(guī)劃作為實(shí)施管理的依據(jù)，而是任意層級(jí)的市縣規(guī)劃都能作為國(guó)土空間規(guī)劃的管理依據(jù)[7]。在市縣國(guó)土空間層面進(jìn)行城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃時(shí)，中心城區(qū)及其外圍空間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的規(guī)劃經(jīng)細(xì)化后可直接用于實(shí)際規(guī)劃管理，具體如圖2 所示。

圖2 城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃體系層級(jí)邏輯示意圖

市縣國(guó)土空間土地規(guī)劃既要完成對(duì)城鄉(xiāng)土地利用的精準(zhǔn)管控，又要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域空間的底線和分類管控，由于層級(jí)管控方式的橫向平行關(guān)系，在國(guó)土空間總體規(guī)劃編制時(shí)會(huì)出現(xiàn)與空間布局相沖突的情況，對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃產(chǎn)生影響[8]。但在實(shí)際國(guó)土空間總體規(guī)劃編制過程中，管理層面又表現(xiàn)出縱向交錯(cuò)關(guān)系，能夠通力配合，共同作用于市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃。

一般市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的步驟是先“城鄉(xiāng)規(guī)劃許可”，后“建設(shè)用地審批”[9]。市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃開始前，首先根據(jù)城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃將總體規(guī)劃范圍紅線反饋至市縣國(guó)土空間利用規(guī)劃，然后確定反饋的總體規(guī)劃范圍紅線有無突破有條件建設(shè)區(qū)，若有突破則及時(shí)調(diào)整。因此，從市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃程序來說，城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃一定程度上能指引市縣國(guó)土空間利用規(guī)劃，發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用。具體如圖3 所示。

圖3 城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃管理程序的流程示意圖

3 市縣國(guó)土空間規(guī)劃探究

3.1 市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制原則

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制需要總體安排和綜合部署，在具體實(shí)施過程中要遵循一定原則。結(jié)合相關(guān)學(xué)者的研究成果，本文總結(jié)了當(dāng)前市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制需遵循的一般原則，具體如表1 所示[10]。

表1 市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制原則

3.2 市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃體系構(gòu)建

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃構(gòu)建要符合生態(tài)文明體制改革的相關(guān)要求，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合用途管制的國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃，構(gòu)建可適應(yīng)提升國(guó)土空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化要求的市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃體系[11]。通過探索，建立“總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃”的行動(dòng)體系，完善“市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”等不同層級(jí)空間規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。通過市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃體系的構(gòu)建，解決各類國(guó)土空間規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題。

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃體系在整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃體系中具有承上啟下的作用，在規(guī)劃過程中其規(guī)劃層級(jí)的構(gòu)建要綜合考慮各方因素，具體流程如圖4 所示。

圖4 市縣國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建流程

3.3 市縣國(guó)土空間片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃

市縣國(guó)土空間片區(qū)規(guī)劃需對(duì)片區(qū)內(nèi)轄域空間的開發(fā)與保護(hù)做出詳細(xì)安排，其規(guī)劃內(nèi)容既是對(duì)市縣國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容的落實(shí)與深化，也是為最終應(yīng)用的詳細(xì)國(guó)土空間規(guī)劃提出指引與要求。市縣國(guó)土空間片區(qū)規(guī)劃的主要內(nèi)容如表2 所示。

表2 片區(qū)國(guó)土空間主要規(guī)劃內(nèi)容

目前，在新規(guī)劃體系下，全國(guó)各地市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作有序進(jìn)行，浙江省安吉、桐鄉(xiāng)和縉云等縣市作為國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的先行試點(diǎn)，已取得一定進(jìn)展。在詳細(xì)國(guó)土空間規(guī)劃層級(jí)上，由于規(guī)劃內(nèi)容實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”，此時(shí)土地利用規(guī)劃將被這一層級(jí)取代成為國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的管理依據(jù)。詳細(xì)國(guó)土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容如表3 所示。

表3 詳細(xì)國(guó)土空間規(guī)劃主要內(nèi)容

相比于市縣國(guó)土空間規(guī)劃、片區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃，詳細(xì)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容更加詳細(xì)，編制范圍實(shí)現(xiàn)全覆蓋，具體如表4 所示。

4 結(jié)論

隨著規(guī)劃體系的不斷改革，我國(guó)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作處在“邊編制，邊探索”階段，相應(yīng)的編制規(guī)范指引未正式形成。本文基于相關(guān)研究成果，對(duì)新規(guī)劃體系下的市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃進(jìn)行思考與探究。結(jié)合當(dāng)前新規(guī)劃體系下國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)際情況探討了市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，提出市縣國(guó)土空間總體編制的體系和內(nèi)容深度的建議，希望能對(duì)今后市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作提供參考。

表4 國(guó)土空間規(guī)劃編制體系的各層級(jí)內(nèi)容