安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍閉環(huán)管理問(wèn)題與對(duì)策

文/高金鳳 徐陽(yáng) 張?chǎng)?范立娜

目前北京市擁有安全監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職安全員和社區(qū)兼職安全巡查員三支安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，本文通過(guò)對(duì)這三支隊(duì)伍的建設(shè)現(xiàn)狀分析，指出其中存在的不足，并提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。

安全生產(chǎn)專職安全員接受崗前培訓(xùn)

執(zhí)法推動(dòng)是安全生產(chǎn)社會(huì)化的重要手段，目前北京市擁有安全監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職安全員和社區(qū)兼職安全巡查員三支隊(duì)伍，這三支隊(duì)伍緊緊圍繞推動(dòng)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任這一重點(diǎn)任務(wù)，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的隱患，在推動(dòng)企業(yè)隱患整改落實(shí)上發(fā)揮著重要作用。

安全監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)負(fù)責(zé)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的行政處罰職責(zé)，以及相應(yīng)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查職責(zé)，負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)方面的案件查處工作，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職安全員主要承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)日常安全生產(chǎn)檢查工作，全面參與安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治和隱患排查工作；社區(qū)兼職安全生產(chǎn)巡查員在街道安全生產(chǎn)辦公室的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，主要承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)日常安全生產(chǎn)工作的巡查，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在的事故隱患，及時(shí)向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)告。

三支隊(duì)伍的建設(shè)現(xiàn)狀

一是北京市政府部門高度重視，已經(jīng)形成區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)三級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。政府出臺(tái)各項(xiàng)文件，促進(jìn)專職安全員與兼職安全生產(chǎn)巡查員人才隊(duì)伍的建設(shè)；投入人力、物力和財(cái)力，營(yíng)造“拴心留人”的良好環(huán)境。各街道、各社區(qū)在各區(qū)安全監(jiān)管局的統(tǒng)一指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，在專職安全員、兼職巡查員設(shè)施建設(shè)和各項(xiàng)保障上投入了大量精力、物力和財(cái)力。投入的相關(guān)財(cái)力，主要用于辦公場(chǎng)所、辦公用品、檢查裝備和服裝配備、交通工具及用餐保障等基礎(chǔ)建設(shè)，統(tǒng)一為專職安全員辦公場(chǎng)所制作機(jī)構(gòu)牌匾，配備執(zhí)法檢查記錄儀、執(zhí)法工具包等儀器設(shè)備，創(chuàng)造良好的工作、生活環(huán)境。

二是全面開(kāi)展培訓(xùn)，注重綜合素質(zhì)培養(yǎng)，形成履責(zé)安全監(jiān)管工作的專業(yè)素質(zhì)。各區(qū)安全監(jiān)管局對(duì)執(zhí)法隊(duì)、專職安全員、兼職安全生產(chǎn)巡查員培訓(xùn)進(jìn)行指導(dǎo)，并結(jié)合實(shí)際情況統(tǒng)一組織專項(xiàng)培訓(xùn)。組織集中培訓(xùn)、專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)；利用每月聯(lián)合執(zhí)法周由區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法隊(duì)對(duì)各單位專職安全員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)，發(fā)揮了“傳幫帶”作用；各單位每季度利用區(qū)安全生產(chǎn)培訓(xùn)平臺(tái)組織專職安全員進(jìn)行網(wǎng)上學(xué)習(xí)，并在學(xué)習(xí)結(jié)束后組織考核。各街道建立了安全生產(chǎn)巡查員培訓(xùn)制度，每年定期組織安全生產(chǎn)巡查員不少于12學(xué)時(shí)的安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)不僅堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的原則，而且方式多樣，務(wù)求實(shí)效，不斷提高安全生產(chǎn)巡查員業(yè)務(wù)素質(zhì)。

三是進(jìn)入實(shí)戰(zhàn)模式，全面開(kāi)展一線檢查，三支隊(duì)伍工作對(duì)接模式初步形成。社區(qū)兼職安全生產(chǎn)巡查員、專職安全員對(duì)轄區(qū)單位進(jìn)行安全生產(chǎn)巡查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的各類安全生產(chǎn)違法違規(guī)活動(dòng)及時(shí)制止，發(fā)現(xiàn)安全隱患立即督促整改，并及時(shí)向社區(qū)居民委員會(huì)和街道安全生產(chǎn)辦公室報(bào)告，兼職安全生產(chǎn)巡查員“眼睛”的作用正在逐步顯現(xiàn)。同時(shí)配合專職安全員的一線檢查，大大提高了安全檢查的覆蓋范圍和檢查頻次，安全隱患的發(fā)現(xiàn)率得到提升，隱患整改更具及時(shí)性和針對(duì)性，在生產(chǎn)安全事故救援、應(yīng)急值守、重大活動(dòng)保障、政策法規(guī)宣傳等方面逐步發(fā)揮作用，專職安全員的履職能力將進(jìn)一步顯現(xiàn)。執(zhí)法隊(duì)根據(jù)安全檢查系統(tǒng)上報(bào)情況，進(jìn)行一線執(zhí)法，并將執(zhí)法結(jié)果歸檔整理。

存在的問(wèn)題

目前三支隊(duì)伍存在的主要問(wèn)題有7個(gè)方面。

一是3支隊(duì)伍人員專業(yè)水平參差不齊。一方面是因?yàn)槿藛T本身的學(xué)習(xí)能力不同。在對(duì)專職安全員和兼職安全生產(chǎn)巡查員招錄時(shí)，要求基本上都是高中以上學(xué)歷，且專業(yè)不限。有的人對(duì)安全方面的知識(shí)從未接觸過(guò)，雖然后期對(duì)其進(jìn)行了培訓(xùn)，但是每個(gè)人學(xué)習(xí)能力不同，導(dǎo)致其專業(yè)素質(zhì)也會(huì)有不同。另一方面是因?yàn)榕嘤?xùn)存在“一刀切”的情況，執(zhí)法隊(duì)、專職安全員、兼職安全生產(chǎn)巡查員培訓(xùn)的內(nèi)容沒(méi)有區(qū)分度與側(cè)重點(diǎn)。

二是執(zhí)法檢查的融合機(jī)制不完善。根據(jù)北京市局提出“強(qiáng)融合”的工作要求，各區(qū)還存在年度重點(diǎn)執(zhí)法任務(wù)與各專項(xiàng)檢查整合不夠、專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)揮引領(lǐng)與業(yè)務(wù)科室及行業(yè)部門執(zhí)法融合不夠、區(qū)執(zhí)法人員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專職安全員以及兼職安全生產(chǎn)巡查員的檢查融合不夠等問(wèn)題。

三是執(zhí)法檢查的基礎(chǔ)工作規(guī)范化不夠。年度監(jiān)督執(zhí)法檢查計(jì)劃編制不夠科學(xué)，重點(diǎn)檢查單位中，國(guó)有企業(yè)、工業(yè)企業(yè)、職業(yè)病危害嚴(yán)重企業(yè)、應(yīng)急管理不到位企業(yè)等重點(diǎn)單位占比不足；一般檢查建立的“雙隨機(jī)”企業(yè)庫(kù)中，沒(méi)有突出有限空間、高處懸吊、重大建設(shè)項(xiàng)目、專項(xiàng)治理行動(dòng)等重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域；其他執(zhí)法中，沒(méi)有納入大型活動(dòng)保障、安全員檢查發(fā)現(xiàn)掛賬隱患執(zhí)法檢查等重點(diǎn)工作。此外，檢查時(shí)間安排不明確、不具體，不能合理分配檢查任務(wù)，未能很好地把控全年計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度，導(dǎo)致執(zhí)法效能不高?，F(xiàn)場(chǎng)檢查方案制定與審批不嚴(yán)格，編制的現(xiàn)場(chǎng)檢查方案檢查內(nèi)容單一、項(xiàng)目較少、針對(duì)性較差；現(xiàn)場(chǎng)檢查方案及檢查內(nèi)容審批不嚴(yán)格，沒(méi)有經(jīng)執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分管局領(lǐng)導(dǎo)簽字把關(guān)。此外，執(zhí)法程序在執(zhí)行中不夠嚴(yán)謹(jǐn)，文書(shū)制作、證據(jù)采集等環(huán)節(jié)存在很多漏洞。

四是上報(bào)的信息時(shí)效性不強(qiáng)?；鶎影踩藛T的責(zé)任心不強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)隱患未能及時(shí)上報(bào)；對(duì)上報(bào)的事故隱患調(diào)查、了解有關(guān)情況不及時(shí)；有些上報(bào)的隱患超出了本部門管理權(quán)限。

五是移動(dòng)信息終端使用熟練度不夠。雖然移動(dòng)終端已經(jīng)配發(fā)到位，但使用上還存在著不熟練，甚至不會(huì)用、不想用的問(wèn)題，不能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地將檢查和處罰數(shù)據(jù)錄入執(zhí)法系統(tǒng)，沒(méi)有動(dòng)態(tài)調(diào)整執(zhí)法系統(tǒng)中檢查企業(yè)名錄庫(kù)，沒(méi)有充分利用信息化手段促進(jìn)執(zhí)法檢查的提質(zhì)增效。

六是執(zhí)法制度化建設(shè)不健全。年度督查檢查計(jì)劃編制不科學(xué)，不能夠合理地分配檢查任務(wù)，導(dǎo)致執(zhí)法效能不高，這都是執(zhí)法制度化不健全的具體表現(xiàn)。同時(shí)，執(zhí)法的制度化建設(shè)還需要保證執(zhí)法的可行性、正確性和權(quán)威性。

七是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)水平有待提高。規(guī)范化建設(shè)多以政策形式推動(dòng)實(shí)施，如以政府規(guī)章、規(guī)范性文件等形式規(guī)定安全生產(chǎn)行政處罰、執(zhí)法程序、責(zé)任追究及其程序、執(zhí)法裝備配備等內(nèi)容，為安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作的開(kāi)展提供程序、制度、人力、物力、財(cái)力等方面的保障措施。但實(shí)際建設(shè)或執(zhí)行過(guò)程中存在一定的隨意性，依靠習(xí)慣或經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察的情況常有發(fā)生。

對(duì)策與建議

所謂閉環(huán)管理，本質(zhì)是在履行安全生產(chǎn)監(jiān)管檢查職責(zé)過(guò)程中，推行抓住關(guān)鍵點(diǎn)和進(jìn)行適時(shí)調(diào)控的思維，建立起監(jiān)管工作從計(jì)劃安排到監(jiān)管執(zhí)行、從監(jiān)管執(zhí)行到信息反饋、再根據(jù)反饋的信息調(diào)整工作計(jì)劃從而進(jìn)入下一個(gè)監(jiān)管循環(huán)的閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制，以提高監(jiān)管質(zhì)量，保障監(jiān)管工作穩(wěn)定持續(xù)高效運(yùn)行。

一是要健全隊(duì)伍管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“管理閉環(huán)”，促進(jìn)規(guī)范化建設(shè)的制度化。首先是要細(xì)化隊(duì)伍管理制度。隊(duì)伍管理體制的建設(shè)，需要解決三支隊(duì)伍執(zhí)法銜接的問(wèn)題，雖然在制度中已有明確的規(guī)定，但要保證執(zhí)法過(guò)程和范圍不重復(fù)，需要有更加細(xì)化的制度來(lái)規(guī)范。其次是建立隊(duì)伍的長(zhǎng)效機(jī)制。三支隊(duì)伍的管理范圍很廣，涉及的內(nèi)容很多，不同層次的安全執(zhí)法人員，擔(dān)負(fù)著不同的職責(zé)任務(wù)，因此要建立教育培訓(xùn)、工作運(yùn)行、績(jī)效考核、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)、配套管理、監(jiān)督制約等相關(guān)機(jī)制。最后是要重點(diǎn)建設(shè)隊(duì)伍組合機(jī)制。三支隊(duì)伍的執(zhí)法側(cè)重點(diǎn)不同，隊(duì)伍組合機(jī)制的建立是十分必要的，要根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)來(lái)定制度，合理分配職能，讓每支隊(duì)伍都能發(fā)揮作用，形成整體合力，顯示出組合機(jī)制的力量，在隊(duì)伍建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

二是全面推行過(guò)程管理控制，實(shí)現(xiàn)“流程閉環(huán)”，促進(jìn)工作銜接的程序化。全面推行隱患治理“閉環(huán)監(jiān)管”的模式，將“現(xiàn)場(chǎng)檢查、記錄隱患、通知整改、調(diào)查處理、消除隱患、復(fù)查確認(rèn)、信息反饋、隱患消賬”8個(gè)環(huán)節(jié)形成環(huán)狀鏈接，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)監(jiān)管。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和記錄隱患環(huán)節(jié)，將工作落實(shí)到位，認(rèn)真檢查，規(guī)范記錄，確保隱患無(wú)一遺漏；負(fù)責(zé)部門要對(duì)已發(fā)現(xiàn)的隱患進(jìn)行通知整改，以書(shū)面形式發(fā)出《整改意見(jiàn)書(shū)》，并及時(shí)向上匯報(bào)重要案情；對(duì)逾期不進(jìn)行整改的企業(yè)，由相關(guān)部門按照管理權(quán)限進(jìn)行調(diào)查處理；通知整改與調(diào)查處理的目的都是為了消除隱患，因此消除隱患這一環(huán)節(jié)要貫徹始終，并且在隱患消除后還要及時(shí)復(fù)查，確保安全。上述環(huán)節(jié)的處理過(guò)程相關(guān)信息要及時(shí)反饋，包括從企業(yè)到監(jiān)管部門，從監(jiān)管部門到上級(jí)部門、同級(jí)政府等反饋路徑；閉環(huán)監(jiān)管的最后環(huán)節(jié)要將之前所述的各個(gè)步驟處理過(guò)程記錄在案，建立隱患治理臺(tái)賬。

三是完善安全生產(chǎn)處罰責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)“責(zé)任閉環(huán)”，促進(jìn)執(zhí)法處罰的法制化。首先是要制定配套的裁量基準(zhǔn)制度，詳細(xì)規(guī)定所有自由裁量權(quán)的使用權(quán)限和范圍，以此來(lái)限定裁量權(quán)的行使；其次要提高執(zhí)法人員素質(zhì)，避免檢查者“念歪經(jīng)”；第三是要構(gòu)建科學(xué)的執(zhí)法績(jī)效考評(píng)制度，將安全生產(chǎn)行政處罰責(zé)任追究與行政執(zhí)法考評(píng)結(jié)合起來(lái)；第四是要落實(shí)安全生產(chǎn)處罰責(zé)任追究機(jī)制，明確安全生產(chǎn)處罰實(shí)施機(jī)關(guān)的執(zhí)法范圍、職責(zé)權(quán)限，對(duì)于違反法定權(quán)限、法定程序的安全生產(chǎn)處罰行為，對(duì)相關(guān)部門和執(zhí)法人員予以責(zé)任追究；第五是要完善安全生產(chǎn)處罰的監(jiān)督體系，通過(guò)立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和自我監(jiān)督的多種方式來(lái)促使安全生產(chǎn)處罰執(zhí)法中秉公執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法。

四是發(fā)揮安全科技手段效能，實(shí)現(xiàn)“信息閉環(huán)”，促進(jìn)安全監(jiān)管檢查過(guò)程的信息化。信息化系統(tǒng)的應(yīng)用，對(duì)于安全執(zhí)法檢查的時(shí)效性具有推動(dòng)作用，有利于全面分析預(yù)測(cè)安全生產(chǎn)狀況，促進(jìn)安全監(jiān)管檢查過(guò)程的信息化，推動(dòng)三支隊(duì)伍執(zhí)法檢查工作的有效契合。首先安全系統(tǒng)要加強(qiáng)自身電子信息區(qū)域網(wǎng)建設(shè)，充分運(yùn)用現(xiàn)代通訊、信息網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)APP等先進(jìn)技術(shù)，加快系統(tǒng)內(nèi)安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)，形成暢通的電子信息網(wǎng)絡(luò)；其次

要加快移動(dòng)執(zhí)法終端的購(gòu)置和使用，確保全年移動(dòng)端系統(tǒng)使用率不低于50%；第三要利用好大數(shù)據(jù)和安全生產(chǎn)的監(jiān)管結(jié)合，讓執(zhí)法信息上報(bào)系統(tǒng)更加便利化、快捷化、簡(jiǎn)易化，以便于兼職安全生產(chǎn)巡查員、專職安全員和執(zhí)法人員能夠快速掌握和運(yùn)用；第四要加大執(zhí)法系統(tǒng)培訓(xùn)力度，積極推廣新版執(zhí)法信息化系統(tǒng)，保證3支隊(duì)伍的執(zhí)法人員熟練掌握?qǐng)?zhí)法系統(tǒng)操作規(guī)程；第五要實(shí)現(xiàn)與隱患排查管理、標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)、行政許可、信用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)中心的融合，將執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的隱患推送到企業(yè)端進(jìn)行整改，有的作為標(biāo)準(zhǔn)化未達(dá)標(biāo)項(xiàng)和核查依據(jù)，行政處罰結(jié)果自動(dòng)納入信用系統(tǒng)評(píng)分，通過(guò)信息化系統(tǒng)強(qiáng)融合形成對(duì)企業(yè)的監(jiān)管合力。

五是全面強(qiáng)化隊(duì)伍能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“效能閉環(huán)”，促進(jìn)隊(duì)伍能力建設(shè)的專業(yè)化。目前安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻、事故不斷的一個(gè)原因就是安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法能力差，執(zhí)法力度不到位，對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的處罰不到位，起不了警示作用。要改變現(xiàn)狀，首先，要狠抓執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，著力提高執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法能力，嚴(yán)格責(zé)任追究，要通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的政治理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)知識(shí)水平，使之懂政策、法律，知規(guī)程、規(guī)范，熟悉相關(guān)行業(yè)安全技術(shù)知識(shí)，才能提高執(zhí)法的自信心和準(zhǔn)確性；其次，要加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)，完善各項(xiàng)制度，鼓勵(lì)大家勤學(xué)習(xí)、多思考、愛(ài)崗敬業(yè)、廉潔自律，認(rèn)真履行職責(zé)，切實(shí)做到工作不缺位、不越位、不錯(cuò)位。