基于農(nóng)地整治視角下的河南新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式優(yōu)化研究

■ 馬桂華（鄭州科技學(xué)院）

一、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)地整治內(nèi)涵認(rèn)知

（一）新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是省政府相應(yīng)號(hào)召在結(jié)合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的背景下提出致力于發(fā)展的方向和趨勢(shì)。新型城鎮(zhèn)化就是在新時(shí)代的背景指引下，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)結(jié)合的發(fā)展路徑，發(fā)揮現(xiàn)代工業(yè)化對(duì)于城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和速度的協(xié)調(diào)性是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，與原有的發(fā)展模式相比，新型城鎮(zhèn)化更加注重城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和人民的獲得感，在城市規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，更加注重地域特色和人民訴求，注重城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)代化、集約化和生態(tài)化。新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，注重城鄉(xiāng)之間互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系，注重不同級(jí)別城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)共贏。

（二）農(nóng)村土地整治

依照于土地整治的對(duì)象所屬區(qū)域不同，在研究上通常將土地整治分為農(nóng)村土地整治和城鎮(zhèn)土地整治。根據(jù)學(xué)者的研究結(jié)論和政府對(duì)于農(nóng)村土地整治的內(nèi)涵認(rèn)知，農(nóng)村土地整治是堅(jiān)持城鎮(zhèn)建設(shè)用途使用增加和減少結(jié)合，農(nóng)村土地的復(fù)墾和開發(fā)結(jié)合的原則，招商引資各種用于農(nóng)村土地整治的資本，推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)用地、宅基地、涉農(nóng)道路等的綜合治理，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚化和農(nóng)民居住集中化，嚴(yán)守國家18億畝耕地紅線不變，將社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地需求相結(jié)合，推動(dòng)城鄉(xiāng)和諧建設(shè)。農(nóng)村土地整治的對(duì)象是對(duì)涉農(nóng)利用的農(nóng)地進(jìn)行綜合治理，其目的是提高農(nóng)村土地的利用效率，整治的重點(diǎn)對(duì)象是農(nóng)用地整治，作為國家糧食核心產(chǎn)區(qū)的河南省，本文的研究對(duì)象是農(nóng)用地綜合整治。

二、農(nóng)地整治視角下的河南省新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式

基于農(nóng)村土地整治的視閾下，通過實(shí)踐調(diào)研總結(jié)出在河南省的新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，從組織制度保障和農(nóng)地整治的推定因素入手，分析出主要存在村民主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型、市場化型和項(xiàng)目推動(dòng)型等四種新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式。

（一）村民主導(dǎo)型推進(jìn)模式認(rèn)知

村民主導(dǎo)型推進(jìn)模式是指在全村村民的共同努力下或者由村里能人和致富能手的推動(dòng)下，通過規(guī)劃建設(shè)設(shè)計(jì)新型農(nóng)村社區(qū)，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來帶動(dòng)整體的農(nóng)村土地整理。此模式吸納了廣大村民的共同參與，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)村土地整治，建設(shè)項(xiàng)目符合農(nóng)村現(xiàn)狀，建設(shè)資金有全村村民共同籌集和監(jiān)管，提高了建設(shè)資金的利用效率。但是該模式的建設(shè)資金缺乏第三方的介入，籌資規(guī)模有限，限制了新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和農(nóng)村土地整治的效果。村民主導(dǎo)型推進(jìn)模式的代表是新鄉(xiāng)市輝縣裴寨村社區(qū)和新鄉(xiāng)縣古固寨祥和社區(qū)。

（二）政府主導(dǎo)型推進(jìn)模式認(rèn)知

政府主導(dǎo)型推進(jìn)模式是指農(nóng)村土地整治的主體是政府部門或者由政府部門牽頭領(lǐng)導(dǎo)，以政府為核心，帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村土地整治的工作，政府部門承擔(dān)著土地整治的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。該模式的建設(shè)資金主要依靠于政府財(cái)政撥款，鑒于政府的強(qiáng)大組織和協(xié)調(diào)能力，此模式建設(shè)周期相對(duì)較短，依靠于政府的規(guī)劃設(shè)計(jì)，適用于一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。

（三）市場化型推進(jìn)模式認(rèn)知

市場化型推進(jìn)模式是運(yùn)用市場的力量來拉動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，利用政策優(yōu)勢(shì)和稅收優(yōu)勢(shì)吸納社會(huì)資本的進(jìn)入農(nóng)村土地市場。此模式是由開發(fā)企業(yè)來推動(dòng)農(nóng)村新區(qū)的建設(shè)和農(nóng)地的整合發(fā)展，在原有鄉(xiāng)村的復(fù)墾剩余指標(biāo)投放到城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的協(xié)調(diào)發(fā)展。該模式的優(yōu)勢(shì)是建設(shè)資金使用精準(zhǔn)于城鄉(xiāng)土地市場，項(xiàng)目建設(shè)具有實(shí)用性。但是此模式在實(shí)踐中項(xiàng)目建設(shè)周期過長，建設(shè)過程中矛盾主體較多，情況復(fù)雜。

（四）項(xiàng)目推動(dòng)型推進(jìn)模式認(rèn)知

項(xiàng)目推動(dòng)型推進(jìn)模式是指在國家項(xiàng)目或者省級(jí)項(xiàng)目的帶動(dòng)下，以項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)為依托，通過項(xiàng)目的建設(shè)和實(shí)施來帶動(dòng)周邊地區(qū)的農(nóng)村土地整治工作。國家重點(diǎn)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)田整治和高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目可以為農(nóng)村土地整治提供大量的建設(shè)資金，加快農(nóng)村土地整治的速度和效率。但是此模式全國覆蓋率較低，廣大地區(qū)并沒有得到推動(dòng)。在實(shí)踐中舞鋼市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和滑縣錦和社區(qū)都是屬于項(xiàng)目推動(dòng)型推進(jìn)模式。

三、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村土地資源配置問題

在農(nóng)村土地資源配置的情況調(diào)研實(shí)踐中，通過對(duì)在河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的四種模式的分析，即村民主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型、市場化型和項(xiàng)目推動(dòng)型等四種新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式，發(fā)現(xiàn)如下問題：

（一）土地征收使用不規(guī)范

在各國的土地用地制度安排中，土地征收是最實(shí)際有效的辦法。鑒于各國的國家體制和國情不同，國際上土地征收的制度存在著差異。在各國強(qiáng)制用地的實(shí)踐中必須符合以下兩種情況才可被發(fā)生，第一是土地征收必須有明顯的公共性，存在正外部性，必須滿足符合廣大公民的公共需求；第二是在土地征收時(shí)要與一定的補(bǔ)償水平相適應(yīng)，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于該地塊的市場估價(jià)。

而我國的政府政務(wù)信息透明底較低，土地征收制度不健全，在征收的過程中也存在不規(guī)范的情況。農(nóng)民的知情權(quán)得不到滿足，且土地征收補(bǔ)償機(jī)制不完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于市場價(jià)值，農(nóng)民在土地征收的過程中處于弱勢(shì)地位。在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的過程中存在巨大的投機(jī)機(jī)會(huì)，土地征收的信息不對(duì)稱和征收的目的不明確是造成土地征收不規(guī)范的主要原因。

根據(jù)對(duì)調(diào)研案例的走訪，我們也得到了印證。在土地的征收過程中，村民的參與度比較低，村委會(huì)全權(quán)代表農(nóng)民來談判和執(zhí)行相關(guān)的土地征收事宜，而且都是在不知情的情況下農(nóng)村土地被征收。

（二）土地經(jīng)營粗放，土地利用效率低

在現(xiàn)階段進(jìn)行的城鎮(zhèn)化過程中，土地資源的潛力并沒有得到最大程度的發(fā)揮，有些甚至存在著土地的浪費(fèi)。主要表現(xiàn)在：

在河南省新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，農(nóng)村土地資源和城鎮(zhèn)土地資源的潛力沒有得到有效的發(fā)揮，部門地區(qū)存在土地撂荒的現(xiàn)象。主要問題如下：

一是土地資源利用方式粗放，閑置土地資源的增長面積逐漸增加。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃下，河南省各地市都在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，興建了一批工業(yè)園區(qū)、科教園區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等。新項(xiàng)目的建設(shè)征用大量的農(nóng)村土地，但是由于項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理或項(xiàng)目資金不到位，存在大量項(xiàng)目土地荒置的現(xiàn)象。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)滎陽市賈峪鎮(zhèn)賈峪社區(qū)附近的已被征收的工業(yè)廠房用地閑置已達(dá)七年之久。

二是各地市在城市擴(kuò)張中注重新城區(qū)的建設(shè)，老城區(qū)的土地被擱置，新城區(qū)和老城區(qū)的土地利用不協(xié)調(diào)的情況出現(xiàn)。新城區(qū)的建設(shè)催生了大量的土地資源的需求，造成農(nóng)地被占用，同時(shí)，新城鎮(zhèn)的建設(shè)只注重發(fā)展速度而忽視發(fā)展質(zhì)量。老城區(qū)在發(fā)展的過程緩慢，土地的退出機(jī)制不健全。新城區(qū)和老城區(qū)的土地利用方式不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致土地利用效率低下。

四、河南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)農(nóng)村土地資源配置的優(yōu)化策略

基于河南省在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)現(xiàn)狀，在農(nóng)地整治的視角下確定土地資源綜合治理的目標(biāo)是：全省土地規(guī)劃總體科學(xué)，注重特色，因地制宜的開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（一）做好主地資源配置頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展

利用農(nóng)村土地綜合整治的相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)提出以下建議：一是完善城市空間布局規(guī)劃。在大城市空間布局上，可以通過傾斜服務(wù)業(yè)用地，強(qiáng)化服務(wù)業(yè)的核心城市功能，提升服務(wù)業(yè)對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)的帶動(dòng)能力。二是完善功能布局。從某種意義上說，城市化的空間布局不合理，也是土地利用功能定位不合理、定位明確。新型城鎮(zhèn)化功能的定位歸根結(jié)底是“經(jīng)濟(jì)、集約、生態(tài)”的協(xié)調(diào)。建議功能布局，可以促進(jìn)晉江“資源整合”的經(jīng)驗(yàn)，最主要的技巧加快交通、市政、水利、能源、信息、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、風(fēng)格、市政設(shè)施、社會(huì)福利等“五大系列”的資源整合，并為城市化的推進(jìn)提供了基本的支撐，同時(shí)在提高城市周邊輻射方面也起到了推動(dòng)作用。

（二）理順土地資源配置鏈，提升各方主體協(xié)同力和執(zhí)行力

一是在土地利用規(guī)劃階段，鑒于各地市土地利用規(guī)劃不合理的現(xiàn)象，可以借鑒德國在土地規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，匯集各方力量，從土地規(guī)劃的編制設(shè)計(jì)到土地規(guī)劃的監(jiān)督執(zhí)行階段，強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化和廣泛化。

二是減輕在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中行政干預(yù)，農(nóng)村土地綜合整治需要土地評(píng)估、開發(fā)部門和法律部門等多方力量的共同參與。政府職能部門重在土地利用整治的規(guī)則和制度的制定上，充當(dāng)指導(dǎo)和服務(wù)的角色。同時(shí)，土地評(píng)估機(jī)構(gòu)、第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)信息支持平臺(tái)等多方力量共同參與，各司其職，構(gòu)建完善的土地資源利用配置鏈。