南漳縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實踐與探索

江蛟

（湖北省南漳縣水利局，441500，南漳）

南漳縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實踐與探索

江蛟

（湖北省南漳縣水利局，441500，南漳）

南漳縣作為全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革80個試點縣之一，堅持以“節(jié)約用水、不增加農(nóng)民負擔(dān)、水利工程良性運行”為原則制定試點工作方案。兩年多來，南漳縣重點從農(nóng)業(yè)水權(quán)分配、農(nóng)業(yè)水價形成機制、精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制、用水合作組織建設(shè)、工程產(chǎn)權(quán)制度改革、工程建設(shè)等6個方面開展農(nóng)業(yè)價改革工作，取得了顯著成效。對改革經(jīng)驗進行了總結(jié)，針對存在的問題提出了對策。

農(nóng)業(yè)水價；綜合改革；南漳

農(nóng)業(yè)作為第一用水大戶，是最具節(jié)水潛力的行業(yè)。但我國農(nóng)業(yè)缺水與浪費的情況并存，迫切需要通過水價改革促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和保障農(nóng)田水利工程良性運行。為此，國務(wù)院及國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委，先后出臺了關(guān)于農(nóng)業(yè)水價綜合改革的指導(dǎo)意見和實施方案等一系列文件，選擇試點，分批推進。2014年11月，湖北省南漳縣被納入全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革80個試點縣。試點工作啟動以后，南漳縣認真組織學(xué)習(xí)文件精神，準(zhǔn)確掌握國家政策，明確改革堅持“節(jié)約用水、不增加農(nóng)民負擔(dān)、水利工程良性運行”三個基本原則，廣泛調(diào)研，制定方案，精準(zhǔn)推進，改革取得了實實在在的成效。

一、改革試點基本情況

南漳縣地處鄂西北山區(qū)，全縣耕地面積103.01萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），其中有效灌溉面積58.45萬畝，多集中在東部崗畈區(qū)的九集、武安、城關(guān)、清河等 4個鎮(zhèn)（區(qū)）和西南低山區(qū)的巡檢、東鞏等鎮(zhèn)。試點項目涉及石門集水庫灌區(qū)金鐘農(nóng)民用水戶協(xié)會和清河灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會，主要為清河區(qū)的雷家巷村、王家坡村、黃蓮樹村及九集鎮(zhèn)的江沖村、吳家大溝村、染坊灣村，共涉及灌溉面積2.34萬畝，受益農(nóng)戶3 179戶。項目區(qū)主要以水稻、小麥、玉米等糧食作物為主。

開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革前，南漳縣根據(jù) 《湖北省水利工程水價管理暫行辦法》（2004年省政府 259號令）及襄價管字〔2005〕63號《襄陽市貫徹落實 〈湖北省水利工程水價管理暫行辦法〉的實施意見》和襄價管字〔2005〕78號文件相關(guān)規(guī)定，水利工程農(nóng)業(yè)供水實行兩部制水價，包括基本水價和計量水價。供水價格為基本水價2元/畝、計量水價0.035元/m3、群管費 0.01元/m3，折算后按照29元/畝收取水費,泵站抽水費用按實際運行費核算。農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作啟動以來，南漳縣嚴格按照保障工程正常運行和確保農(nóng)民可承受的原則，根據(jù)工程性質(zhì)、灌溉方式、作物種類的不同，實行差別化水價，由試點區(qū)供水單位與用水單位協(xié)商定價。2014年，農(nóng)業(yè)水價改革試點區(qū)清河灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會管轄范圍內(nèi)（從骨干工程取水）提水灌溉和自流灌溉的全成本水價分別為0.137元/m3和 0.091元/m3，金鐘農(nóng)民用水戶協(xié)會管轄范圍內(nèi)(從骨干工程取水的)提水灌溉和自流灌溉的全成本水價分別為 0.142元/m3和0.096元/m3。

二、組織實施情況

強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)業(yè)水價綜合改革成功的重要保障。2014年11月，南漳縣成立了由縣委分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，縣水利局、財政局、農(nóng)業(yè)局、物價局、各試點鎮(zhèn)（區(qū)）等單位負責(zé)人為成員的農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。根據(jù)國家四部委有關(guān)改革文件精神，南漳縣以文件形式將協(xié)會能力建設(shè)、改革意義宣傳、水價成本核算、改革機制探索、配套設(shè)施建設(shè)、改革資金監(jiān)管等具體任務(wù)及其完成時限明確到相關(guān)部門和具體責(zé)任人?？h農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對目標(biāo)任務(wù)的完成情況、取得的實效、存在的問題每周進行一次檢查督辦，分析存在問題的原因，制定解決問題的辦法，落實改革的有效措施，確保改革扎實推進。

按照水利部辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點督導(dǎo)工作的通知》要求，南漳縣每月召開一次全縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作聯(lián)席會議，集中聽取各相關(guān)部門工作情況匯報，并對存在的問題和下一階段工作進行詳細解答和安排。會議采取“一竿子插到底”的方式，參會人員除成員單位外，試點村“兩委”班子成員、村民小組長要全部參加，確保改革精神直接“接地氣”，保證改革“不走樣”。

三、任務(wù)落實情況

根據(jù)國家四部委文件精神，南漳縣結(jié)合實際制定了 《南漳縣2014年農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點實施方案》，并按照上級相關(guān)部門審查意見進一步規(guī)范完善后，認真組織實施，重點狠抓六個方面的工作。

1.農(nóng)業(yè)水權(quán)分配

改革前，金鐘協(xié)會多年平均供水量590萬m3，清河協(xié)會多年平均供水量766萬m3；開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革后，明確兩個項目區(qū)的用水總量分別為金鐘協(xié)會411.1萬m3，同比減少179萬m3，清河協(xié)會533.9萬m3，同比減少232萬m3，用水定額為323m3/畝。隨后，南漳縣水利局以文件形式發(fā)出通知，將農(nóng)業(yè)初始水權(quán)明晰到項目區(qū)內(nèi)每個用水戶。通過填報灌溉用水卡準(zhǔn)確計量灌溉周期內(nèi)農(nóng)戶的每次用水情況，作為水費計收和節(jié)水獎勵的依據(jù)。通過一年的運行，金鐘協(xié)會實際供水總量為438萬m3，同比實際減少152萬m3，清河協(xié)會實際供水總量為561萬m3，同比實際減少205 m3。

2.農(nóng)業(yè)水價形成機制

在水價形成機制的建立上，南漳縣按照保障工程正常運行和更新改造需要的原則，測算農(nóng)業(yè)供水成本，綜合考慮水資源稀缺程度以及用戶承受能力等因素，合理制定農(nóng)業(yè)用水價格。通過實行定額內(nèi)用水優(yōu)惠水價、超定額累進加價、分類分區(qū)水價等制度，積極推行終端水價政策。同時，采取廣泛宣傳、定額管理、計量收費、梯級計價、節(jié)獎超罰等方式，進一步培養(yǎng)廣大農(nóng)民群眾 “水是商品”的理念，徹底改變過去“大水漫灌”和以畝交費的習(xí)慣，從而合理降低農(nóng)民水費的支出，保障項目區(qū)內(nèi)灌排工程的良性運行。

3.精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制

南漳縣實行的是全成本水價，按照水利部專家組意見不需要實行精準(zhǔn)補貼機制。為真正體現(xiàn)改革效果，達到預(yù)期目標(biāo)，南漳縣探索制定了節(jié)水獎勵機制，提高用水戶的節(jié)水積極性。獎補對象主要是種糧大戶、優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)和推行高效節(jié)水灌溉模式的個人或協(xié)會，資金主要通過超定額累進加價的收入、國有水利工程水費返還、年度財政維修養(yǎng)護資金等途徑籌集。

4.用水合作組織建設(shè)

規(guī)范化的協(xié)會建設(shè)和高效的運作機制是水價改革成功的基礎(chǔ)。目前，南漳縣在規(guī)范完善清河灌區(qū)和金鐘灌區(qū)用水戶協(xié)會的基礎(chǔ)上，在項目所在的6個村分別成立了分會，每個分會全部達到“五有一到位”，即有辦公場所、有辦公設(shè)備、有完善的機構(gòu)、有獨立的管理制度（包括財務(wù)管理制度）、有完備的監(jiān)管機制，確保高效規(guī)范運作到位。為全面提高協(xié)會的管理水平和業(yè)務(wù)能力，對協(xié)會工作人員從日常工作、財務(wù)管理、配水方式、水費計量、設(shè)施維護、獎補辦法、水費計收、機制監(jiān)管等方面進行培訓(xùn)。同時，狠抓了網(wǎng)格員的配備，即對項目區(qū)409個量水設(shè)施進行編號，詳細注明每座量水設(shè)施管轄的灌溉總面積、受益戶姓名、每戶多少面積，并繪制組織框架圖，實現(xiàn)在辦公室可查閱量水設(shè)施、灌溉狀況等基本情況，對每座量水設(shè)施擇優(yōu)配備網(wǎng)格員（具體負責(zé)用水計量、輸水順序、水費收繳），實現(xiàn)“計量供水、配水到田、核算收費到戶”，減少水費收繳的中間環(huán)節(jié)，減少用水矛盾，使水資源的利用更精細和準(zhǔn)確。

5.工程產(chǎn)權(quán)制度改革

2013年南漳縣被確定為全省小型水利工程管理體制改革工作6個試點縣之一，經(jīng)過兩年的試點探索，全縣2萬多件小型水利工程全部明晰了工程產(chǎn)權(quán)、明確了管理主體、落實了管護人、制定了管理制度、兌現(xiàn)了管護經(jīng)費，形成了一套行之有效的水利工程管理體制改革工作模式，高標(biāo)準(zhǔn)通過了省級驗收。農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作之初，南漳縣就已經(jīng)著手對項目區(qū)末級渠系配套水利工程的產(chǎn)權(quán)歸屬和管理主體的確定進行部署，通過簽訂《產(chǎn)權(quán)移交書》的形式，將項目區(qū)內(nèi)新建的小型水利工程產(chǎn)權(quán)全部移交給工程所在用水戶協(xié)會。同時，由協(xié)會和各村的分會簽訂《小型水利工程監(jiān)管責(zé)任書》，將工程的管理主體和責(zé)任明確到工程所在村組，確保了工程“有人管、有錢管、長受益”的目標(biāo)。

6.工程建設(shè)

末級渠系建設(shè)是提高項目區(qū)灌溉用水的效率與效益、改善灌溉條件、細化量水單元、保證計量準(zhǔn)確度的基礎(chǔ)。本次改革涉及工程建設(shè)，主要是投資1 350萬元對項目區(qū)內(nèi)121條尚未改造的末級渠道進行硬化，配套渠系建筑物3 427處，使末級渠系工程通過節(jié)水改造，上與骨干工程相銜接，下與田間工程相匹配，便于統(tǒng)籌考慮輸送水問題。量、測水設(shè)施是項目區(qū)用水管理的基礎(chǔ)，根據(jù)渠道分布的不同，新建量水設(shè)施409處，配備電波流速儀8臺套，能及時準(zhǔn)確地測算出各級渠系之間的水量分配以及各用水單元的供用水量，據(jù)此核算水費，分析各級渠道的灌溉輸配水效率狀況，為加強灌溉用水管理提供支撐。

四、改革經(jīng)驗

南漳縣在狠抓農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作六大主要任務(wù)的同時，重點抓了陣地建設(shè)、政策宣傳、網(wǎng)格管理三個方面。

1.加強陣地建設(shè)，夯實管理基礎(chǔ)

農(nóng)民群眾的積極參與是農(nóng)業(yè)水價綜合改革成功的基礎(chǔ)與保障。水價改革啟動之初，充分利用農(nóng)民用水戶協(xié)會這個自治平臺，以規(guī)范化協(xié)會建設(shè)和高效的運作機制為抓手，千方百計提高群眾的參與度。在協(xié)會能力建設(shè)上重點從4個方面對項目區(qū)6個村級分會進行規(guī)范化建設(shè)，即加強協(xié)會陣地建設(shè)，改善辦公環(huán)境；健全組織機構(gòu)，配齊配強協(xié)會班子，提升協(xié)會組織能力；完善工作機制，堅持科學(xué)分工、協(xié)調(diào)高效的原則，逐步建立更便捷的為民服務(wù)運行機制；制定嚴格的考核辦法，加強內(nèi)部管理制度建設(shè)，堅持 “公開、公平、透明”的原則，接受群眾督導(dǎo)。

2.深入細致宣傳，解開百姓心結(jié)

長期以來的農(nóng)業(yè)水費計收模式和大水“漫灌”方式，已養(yǎng)成廣大農(nóng)民的種植習(xí)慣，開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革就是要改變以往的收費模式和種植方式。如果宣傳解釋工作不到位，群眾就會認為是借改革名義增加農(nóng)民負擔(dān)，隨之產(chǎn)生抵觸情緒，改革就難以順利推動。為解開農(nóng)民群眾的心結(jié)，特邀請縣物價部門會同設(shè)計單位、基層水管單位深入試點區(qū)的田間地頭實地查勘渠道，進村入戶開展座談，詳細了解水稻的生長周期和用水方量，從而確定了一個合理的用水定額。

3.探索網(wǎng)格管理，實現(xiàn)計量精準(zhǔn)

為確保計量精準(zhǔn)，南漳縣嚴格采用網(wǎng)格化管理模式，在辦公室即可查閱量水設(shè)施、灌溉狀況等基本情況，網(wǎng)格管理員能快速了解管理范圍和面積，又能很好地確定網(wǎng)格需水總量和輸水順序，從而真正實現(xiàn)“計量供水、配水到田、核算收費到戶”。

五、改革取得的主要成效

1.水利用系數(shù)明顯提高

末級渠系配套改造工程實施后，通過對項目區(qū)渠道進行硬化，有效杜絕了“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，提高了項目區(qū)內(nèi)的水資源利用率。

2.節(jié)約用水意識明顯增強

改革中，通過召開會議、發(fā)放宣傳資料、張貼宣傳畫冊、刷寫宣傳標(biāo)語、主動上門溝通等多種途徑，深入廣泛地宣傳節(jié)約用水的意義、目的和途徑，讓群眾真正明白“水是商品”的內(nèi)涵，自覺做到“多用水多交錢、少用水少交錢、不用水不交錢”，有效改變了過去農(nóng)業(yè)灌溉“大水漫灌”“渠首淹死、渠尾干死”的狀況。

3.協(xié)會建設(shè)得到加強

在完善協(xié)會功能的同時，重點狠抓網(wǎng)格員作用的發(fā)揮。灌溉放水前網(wǎng)格員就對所管轄的渠道進行清淤疏通，為用水戶做好灌溉服務(wù)。放水期間必須由用水戶到場進行現(xiàn)場計量登記，確認無誤后簽字認可。放水時，對己滿足灌溉需求的田塊要立即停止供水，這樣既保證了用水的便利性、記錄的準(zhǔn)確性，還達到了節(jié)水效果，基本實現(xiàn)了“農(nóng)民自己的事自己辦、自己的事自己管”的目標(biāo)。

4.用水矛盾有效化解

充分發(fā)揮協(xié)會的功能后，灌溉期間根據(jù)上游的來水量，協(xié)會之間合理調(diào)整灌溉順序，徹底改變了以往上游大水漫灌、下游無水可用的情況，平衡了上下游用水關(guān)系，有效減少了以往因灌溉用水發(fā)生爭搶的現(xiàn)象。

5.水費計收環(huán)境明顯改善

長期以來由于人們對水利工程供水的商品屬性認識不足，認為水庫的水是天上降雨，不應(yīng)該繳納水費。實施改革后，南漳縣從硬件上對重點渠道、斷頭渠道、涵閘等進行了高標(biāo)準(zhǔn)硬化，有效改善了灌溉條件；在軟件上通過宣傳、與群眾代表算賬溝通，讓群眾認識水費的用途及目的；在服務(wù)上，力爭做到放水灌溉到田塊，農(nóng)民無須為放水而費工費時，項目區(qū)農(nóng)民繳納水費比例大幅度提高。據(jù)統(tǒng)計，清河協(xié)會農(nóng)業(yè)水費繳費率高達99%，金鐘協(xié)會農(nóng)業(yè)水費繳費率在95%以上。

6.水利工程得到有效管護

水費的及時收繳、協(xié)會功能的逐步完善，從資金、組織、責(zé)任等方面為水利工程的有效維修養(yǎng)護提供了堅實的保障。

六、存在的主要問題及相關(guān)建議

南漳縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作歸納起來主要存在下面三方面問題需要加以研究解決。

①群眾認可度、參與率需要提高。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一個新生事物，大多用水戶對相關(guān)政策知其然不知其所以然，對計量收費的方法存在疑問，對改變傳統(tǒng)灌溉方式不習(xí)慣，對節(jié)約用水的理念認識不深刻，即使采取發(fā)放宣傳手冊、致農(nóng)民朋友公開信、召開會議等多種措施進行宣傳溝通，但農(nóng)民接受仍然需要有一個過程。比如，按方收費方式農(nóng)民盡管認可，但在每次放水過程中不愿意全程參與用水計量，由此容易產(chǎn)生用水量數(shù)額值認定的糾紛。

②用水計量工作存在較大難度。南漳縣采用量水槽進行計量的方式，涉及流速、流量、時間等關(guān)鍵因素，如果網(wǎng)格員對專業(yè)工具的掌握和使用不太熟練，水費計量的準(zhǔn)確性就難以保證。而項目區(qū)的409處量水槽大都設(shè)置在斗渠口，分布范圍較廣，管轄面積較大，放水時間較長，增加了網(wǎng)格員計量管理的工作難度。

③試點區(qū)內(nèi)外不同收費方式影響了試點方案的有效實施。改革后，試點區(qū)全部實行按方收費，每畝用水量平均460 m3左右，折合現(xiàn)金每畝平均44元左右。在水費收取中，試點區(qū)計量到位、服務(wù)到位，收取率高。如果試點區(qū)長期執(zhí)行此標(biāo)準(zhǔn)，而試點區(qū)以外依然執(zhí)行每畝29元的標(biāo)準(zhǔn)，就容易產(chǎn)生對比，進而產(chǎn)生情緒和矛盾。同時，試點區(qū)以外每畝29元的標(biāo)準(zhǔn)是12年前制定的，隨著物價的上漲，29元標(biāo)準(zhǔn)已難以保證渠道的日常維護和水管單位的正常運轉(zhuǎn)。

對這些情況提出如下建議：

①進一步加強宣傳教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的力度。地方政府及相關(guān)部門要緊緊圍繞促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效的目標(biāo)，采取多種有效措施，深入開展水權(quán)分配政策、水資源配置落實、用水計劃下達、節(jié)水技術(shù)推廣等方面的宣傳，強化對水價改革的重要性、主要內(nèi)容、措施辦法等知識的宣傳教育，進一步增強用水戶“水是商品”“節(jié)約用水”意識，引導(dǎo)他們參與、支持、配合農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。要加強村組干部、協(xié)會會員的培訓(xùn)，讓群眾充分了解掌握水價改革的政策，理解水價改革的辦法和措施，主動成為水價改革的組織者、實踐者、推動者。

②進一步加大末級渠系改造、配套設(shè)施投入的力度。農(nóng)業(yè)灌溉渠系老化失修，“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象嚴重，農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施不配套，對促進節(jié)約用水、推行新的水價制度帶來很大困難，因此須加大對末級渠系更新改造和配套計量設(shè)施投資的力度。只有各項改革措施互相配合，整體推進，切實加大設(shè)施配套和更新改造力度，水價改革才能順利進行，水資源可持續(xù)利用才能得到有效保證。

③全面啟動試點區(qū)以外區(qū)域灌溉按方收費的模式。為鞏固改革成效，真正實現(xiàn)節(jié)約用水，建議在各級物價部門的支持配合下，本著“節(jié)約用水、渠系能夠得到維護、水管單位能夠正常運轉(zhuǎn)、農(nóng)民可承受”的原則，對試點區(qū)以外地區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉成本進行核算，全面實行按方收費，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水可持續(xù)發(fā)展，形成農(nóng)業(yè)灌溉良性循環(huán)的局面。

責(zé)任編輯 張金慧

Practice of comprehensive reform on agricultural water pricing in Nanzhang County

Jiang Jiao

Being one of the national 80 pilots for comprehensive reform on agricultural water pricing,Nanzhang County has worked out a plan under the principle of"water conservation,reducing burden of farmers and ensuring sound operation of water project".In the last more than two years,great achievement has been made in comprehensive reform on agricultural water pricing in Nanzhang County,which mainly focused on six aspects of allocation of irrigation water right,establishment of pricing mechanism,carrying out accurate subsidy and award to water conservation,employment of water use cooperative organization,reform of property right system and project construction.Solutions are designed to tackle the problems based on summary of experiences.

agricultural water price;comprehensive reform;Nanzhang

S274

：B

：1000-1123（2017）10-0050-03

2016-11-16

江蛟，局長。