加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

◎林寶

應(yīng)對人口老齡化是我國面臨的長期戰(zhàn)略任務(wù)。建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系是我國應(yīng)對人口老齡化的必然要求，而社區(qū)服務(wù)的發(fā)展則是建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵所在。

社區(qū)服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)體系中處于關(guān)鍵位置

2016年5月27日中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策進行第三十二次集體學(xué)習(xí)，中共中央總書記習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時首次明確提出構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。2017年2月，國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中認為，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成。在這一服務(wù)體系中，社區(qū)如何發(fā)揮依托作用？從本質(zhì)上看，社區(qū)構(gòu)成了絕大多數(shù)老年人養(yǎng)老的基本生活環(huán)境，而這一生活環(huán)境實際上由一系列的社會服務(wù)構(gòu)成。因此，可以說，養(yǎng)老服務(wù)體系真正依托的是各種各樣的社區(qū)服務(wù)。

1.社區(qū)服務(wù)決定居家養(yǎng)老質(zhì)量和影響機構(gòu)養(yǎng)老需求

居家養(yǎng)老離不開社會服務(wù)，當老年人所生活的社區(qū)社會服務(wù)可獲得性強、服務(wù)質(zhì)量高時，老年人養(yǎng)老質(zhì)量會隨之上升；當社區(qū)社會服務(wù)難以獲得、質(zhì)量難以滿足老年人需求時，老年人的養(yǎng)老質(zhì)量會大受影響。如果可以通過良好的社區(qū)服務(wù)實現(xiàn)較高質(zhì)量的居家養(yǎng)老，將一些護理服務(wù)延伸到社區(qū)，那么老年人，甚至一些自理能力不足的老年人也可以得到較高質(zhì)量的居家養(yǎng)老，而沒有必要去尋求機構(gòu)養(yǎng)老。因此，社區(qū)服務(wù)不僅影響社區(qū)依托作用的發(fā)揮，同時還影響居家基礎(chǔ)作用和機構(gòu)補充作用的發(fā)揮。

2.發(fā)展社區(qū)服務(wù)是促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求是養(yǎng)老市場需求的基本保證。以生活照料、健康管理以及文化生活等為主要內(nèi)容的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)滿足的是老年人最基本的養(yǎng)老需求，與老年人生活密切相關(guān)，一旦形成，市場需求就能得到保證。此外，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的市場潛力巨大。按照我國老年人口數(shù)量和養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)目標保守估計，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)每年可達上千億元的市場規(guī)模。而且未來隨著老年人口的快速增長和居民收入水平的提高，需求還將迅速擴大。因此，如果能采取一定的措施激活社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，使其成為突破口，將有力帶動整個養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

社區(qū)服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)

由于我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍然處于初級階段，加之在相當長的時期內(nèi)存在重機構(gòu)建設(shè)、輕社區(qū)服務(wù)的傾向，因此當前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)十分薄弱。

第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在社區(qū)生活類服務(wù)中，除便民（43.91%）、法律維權(quán)（33.04%）和殯葬（21.79%）等服務(wù)外，其他服務(wù)的覆蓋率均不足20%。在醫(yī)療康復(fù)類服務(wù)中，除了健康講座（37.48%）和上門看?。?4.97%）服務(wù)外，其他服務(wù)覆蓋率也均低于20%。在文化娛樂、社會參與類服務(wù)中，除讀書看報（59.2%）、棋牌娛樂（54.3%）、球類活動（29.8%）等服務(wù)外，其他服務(wù)覆蓋率均不足10%。甚至有35.06%的社區(qū)不能提供所列的任何社區(qū)生活類服務(wù)，39.38%的社區(qū)不能提供所列的任何醫(yī)療康復(fù)服務(wù)（見表1）。這一狀況說明，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給嚴重不足。

調(diào)查顯示，所有社區(qū)服務(wù)均存在需要大于利用的情況。分析社區(qū)服務(wù)需求與實際利用的關(guān)系可以看出，有各類需求的老年人中實際利用各項需求的比例都很低，在所列的9項社區(qū)服務(wù)項目中，均有超過一半的老年人沒有實際利用該項服務(wù)。助餐服務(wù)、助浴服務(wù)和康復(fù)護理服務(wù)的實際利用比例甚至低于10%（見表2）。這種狀況說明，大量老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求不能得到有效滿足。

由此可見，相當一部分社區(qū)沒有真正開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，在少數(shù)開展服務(wù)的社區(qū)中也存在服務(wù)項目少、水平低、設(shè)施差和覆蓋面小等問題，與滿足老年人的養(yǎng)老需求、實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的目標相差甚遠。究其原因，主要有三方面：

一是政府有關(guān)部門在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的職能作用發(fā)揮不夠。很多基層政府及有關(guān)職能部門在養(yǎng)老服務(wù)上對自身職責(zé)理解十分片面，導(dǎo)致長期以來只局限于保障“三無”和“五?！崩先说酿B(yǎng)老服務(wù)投入，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不投入或是投入極少，使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展長期滯后。二是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源明顯不足。社區(qū)建設(shè)中無力通過改造、置換等方式新增養(yǎng)老服務(wù)場所、設(shè)施及配備相應(yīng)人員，導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺資金、缺場地、缺設(shè)施和缺人員，無法真正得以開展。三是各項養(yǎng)老政策重制訂、輕落實。長期以來，各級政府出臺了多項與養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的規(guī)劃、政策和措施，但是政策出臺后沒有評估監(jiān)督措施，致使政策無法落地，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策環(huán)境仍然難以改善。

表1 社區(qū)生活服務(wù)和醫(yī)療康復(fù)服務(wù)提供情況單位：%

表2 老年人對社區(qū)服務(wù)的需求與利用狀況

多措并舉推動社區(qū)服務(wù)發(fā)展

1.明確政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任

養(yǎng)老服務(wù)具有明顯的正外部性，是一項公益性很強的事業(yè)，具有準公共品性質(zhì)，因此，政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中負有重大的責(zé)任。政府在養(yǎng)老體系建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中，要履職盡責(zé)，做好規(guī)劃引導(dǎo)、發(fā)展環(huán)境保障、進行部分基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)、購買部分養(yǎng)老服務(wù)等工作。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，要保證社區(qū)具有開展養(yǎng)老服務(wù)的環(huán)境和條件，并提供必要的資金和政策支持。在制定相關(guān)政策的過程中，要明確各級政府的責(zé)任，避免職責(zé)不清、互相推諉。

■ 霽晚霞紅 陳寶林/攝

2.開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施規(guī)范化建設(shè)

要通過加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使社區(qū)服務(wù)滿足三方面需求：一是生活照料，包括居家上門服務(wù)和日間照料等社區(qū)托老服務(wù)。二是醫(yī)療康復(fù)服務(wù)（社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合），包括老年人的日常體檢、健康管理、一般性治療（輸液、打針、拿藥）及轉(zhuǎn)診等系列服務(wù)。三是中介服務(wù)，主要是通過建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，建立老年人與其他專業(yè)服務(wù)商之間的聯(lián)系。為此，一方面要加強對新建社區(qū)的規(guī)劃和老舊社區(qū)的改造，使之具備提供社區(qū)服務(wù)的基本條件，為各類主體參與社區(qū)服務(wù)供給創(chuàng)造條件；另一方面，要拓展社區(qū)服務(wù)供給思路，充分利用互聯(lián)網(wǎng)的資源整合能力，引入社區(qū)外的社會服務(wù)供給。

3.加強閑置資產(chǎn)整合，增加社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源

如隨著人口結(jié)構(gòu)變化，一些地區(qū)小學(xué)生源嚴重萎縮，在撤并學(xué)校的過程中校舍大量閑置，建議將其用途從“為小”變“為老”，改造為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。

4.出臺政策優(yōu)先鼓勵社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展

進一步加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支持力度，在土地使用、稅費優(yōu)惠以及補貼支持等方面向社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)傾斜，同時建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和就業(yè)的補貼制度，積極推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化、就業(yè)人員的正規(guī)化。通過積極營造良好的政策環(huán)境，利用市場機制，極大豐富養(yǎng)老服務(wù)供給，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會化和產(chǎn)業(yè)化，共同促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

5.積極引導(dǎo)各類社會力量參與服務(wù)供給

可通過公辦民營、公建民營及民辦公助等多種形式，引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。特別是應(yīng)加強對農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支持，要從全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革、實現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等角度統(tǒng)籌考慮農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展問題，切實補上農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)這塊短板中的短板。