特朗普能解雇鮑威爾嗎

張業(yè)亮

2018年12月19日，美聯(lián)儲主席鮑威爾在新聞發(fā)布會上發(fā)表講話稱，由于美國經(jīng)濟(jì)增長強(qiáng)勁，美聯(lián)儲將在當(dāng)年第四次提高利率。

2018年12月20日，美聯(lián)儲宣布當(dāng)年第四次上調(diào)聯(lián)邦基金利率，此舉遭到了總統(tǒng)特朗普的公開指責(zé)。據(jù)美國媒體報(bào)道，特朗普還私下向其顧問咨詢能否把美聯(lián)儲主席杰羅姆·鮑威爾革職。盡管財(cái)政部長史蒂夫·姆努欽和白宮辦公廳代主任米克·穆爾瓦尼先后出面澄清這一傳言，但還是引發(fā)市場擔(dān)憂，美股大跌。這一事件除了從一個(gè)側(cè)面反映特朗普率性而為的行事風(fēng)格以及其執(zhí)政理念與共和黨建制派仍存在分歧外，還凸顯了美國政治中總統(tǒng)權(quán)和獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性之間的制度困境。

打破近25年的傳統(tǒng)

特朗普于2017年11月2日提名鮑威爾擔(dān)任美聯(lián)儲主席，以接替于2018年2月任滿卸任的珍妮特·耶倫，鮑威爾于2018年2月5日就任。美聯(lián)儲執(zhí)掌美國貨幣政策制定大權(quán)。在貨幣政策上，身為共和黨人的鮑威爾持溫和的“鴿派”立場，自2012年當(dāng)選美聯(lián)儲理事后，鮑威爾總共參加了40多次投票，沒有一次與美聯(lián)儲的最終決策相違背。在耶倫執(zhí)掌美聯(lián)儲期間，鮑威爾支持耶倫的溫和加息與縮表計(jì)劃。在2012年開始實(shí)施的第三輪量化寬松政策問題上，時(shí)任聯(lián)邦儲備委員會理事的鮑威爾雖然持懷疑態(tài)度，但還是投了贊成票。特朗普在眾多的候選人中選擇鮑威爾，是期望他能夠繼續(xù)保持耶倫時(shí)期創(chuàng)造的穩(wěn)定的市場環(huán)境，為美國經(jīng)濟(jì)增長推波助力。特朗普在提名講話中對鮑威爾贊美有加，稱贊他“很強(qiáng)、很堅(jiān)定、很聰明”。鮑威爾在公開場合也多次強(qiáng)調(diào)上任后將延續(xù)耶倫時(shí)期美聯(lián)儲的政策。

自鮑威爾擔(dān)任美聯(lián)儲主席以來，隨著美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，控制通脹成為美聯(lián)儲的主要目標(biāo)，美聯(lián)儲把緩慢但穩(wěn)步的加息作為遏制通脹的手段。2018年，美聯(lián)儲分別于3月21日、6月14日、9月27日、12月20日四次加息，美聯(lián)儲的加息措施導(dǎo)致了特朗普的不滿。特朗普認(rèn)為，美聯(lián)儲加息不利于美國經(jīng)濟(jì)增長。在美聯(lián)儲于2018年第二次加息后，特朗普首次公開表達(dá)了對鮑威爾的不滿。近三個(gè)月來，特朗普更是多次公開批評美聯(lián)儲的加息政策。特朗普在接受美國主流媒體采訪時(shí)多次宣稱，“我認(rèn)為美聯(lián)儲已經(jīng)瘋了”“美聯(lián)儲加息是愚蠢的”，批評鮑威爾“過于激進(jìn)”，還直言不諱地說：“我對當(dāng)初選擇鮑威爾一點(diǎn)都不滿意?！?2月20日美聯(lián)儲年內(nèi)第四次加息后，特朗普對鮑威爾的指責(zé)更加激烈，稱美聯(lián)儲是美國“經(jīng)濟(jì)的唯一問題”“對市場沒感覺”，把美聯(lián)儲比喻成“力量強(qiáng)大、但無法得分的高爾夫球手”，關(guān)鍵是“沒打到點(diǎn)上”，進(jìn)而私下與幕僚探討炒掉鮑威爾的可能性。

在特朗普之前，美國前總統(tǒng)尼克松、卡特、里根和老布什也都曾公開評論過美聯(lián)儲利率政策決定，但在老布什之后的美國歷任總統(tǒng)大都避免公開批評美聯(lián)儲，擔(dān)心此舉帶來的政治壓力會有損于其獨(dú)立決策的“名聲”，并造成國內(nèi)外投資者的疑慮而導(dǎo)致股市動蕩。而特朗普則打破了近25年來美國總統(tǒng)不公開評論美聯(lián)儲利率政策以保持其獨(dú)立性的傳統(tǒng)。

出于經(jīng)濟(jì)和政治的考量

特朗普對美聯(lián)儲和鮑威爾所采取的加息政策的批評有其經(jīng)濟(jì)和政治的考量。和以前共和黨總統(tǒng)總是批評美聯(lián)儲保持利率太低、時(shí)間太長不同，特朗普抱怨鮑威爾加息太快，擔(dān)心此舉將損害美國經(jīng)濟(jì)和他2020年再次當(dāng)選的機(jī)會。

特朗普就任以來，把推動美國經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)、阻止就業(yè)機(jī)會向海外流失作為其經(jīng)濟(jì)政策的中心和目標(biāo)，所采取的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易政策大都由此展開。特朗普就任兩年來，美國經(jīng)濟(jì)一直保持快速增長的態(tài)勢。2017年經(jīng)濟(jì)增長率由2016年的1.5%上升為2.3%，2018年第一季度經(jīng)濟(jì)增長率為2.3%，第二季度進(jìn)一步上升為4.1%，第三季度和第四季度的經(jīng)濟(jì)增長率分別為4.2%和3.5%，是自2014年以來下半年最好的增長率，全年經(jīng)濟(jì)增速有望達(dá)到3%，是2006年以來經(jīng)濟(jì)增長最快的一年。與此同時(shí)，美國就業(yè)市場持續(xù)走強(qiáng)，失業(yè)率不斷下降。2018年4月，失業(yè)率自2000年以來首次降到3.9%，目前失業(yè)率近3.7%，創(chuàng)50年來新低，到2020年底有望達(dá)到3.6%。通脹率也保持在較低水平，2017年通脹率2.1%，2018年底由原先預(yù)計(jì)的2%下降到1.9%。隨著美國企業(yè)開工和利潤的增加，工人的工資也有小幅提升，從而推動了消費(fèi)增長。受技術(shù)股和經(jīng)濟(jì)預(yù)期的推動，美國股市也迎來了十年來的持續(xù)增長。

特朗普在競選和就任之初曾夸下海口，要使美國經(jīng)濟(jì)以數(shù)十年未見的速度增長。盡管美國經(jīng)濟(jì)周期受到外來事件、上屆政府政策和美聯(lián)儲政策的影響，總統(tǒng)的作用有限，但美國經(jīng)濟(jì)的良好表現(xiàn)卻成為特朗普推銷政績的最大賣點(diǎn)。特朗普到處吹噓，把目前美國經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長歸功于其“美國優(yōu)先”經(jīng)濟(jì)政策的成功。即使在2018年中期選舉中在為共和黨候選人助選時(shí)，特朗普也不忘宣傳他本人對美國經(jīng)濟(jì)繁榮的功勞。特朗普這樣做的目的，首先是為其在2020年競選連任作輿論準(zhǔn)備，把美國經(jīng)濟(jì)的增長作為他2020年競選連任的中心議題。其次是把經(jīng)濟(jì)增長作為抵擋各方面批評和政治壓力的擋箭牌。在過去兩年里，美國經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長為特朗普政府度過政治危機(jī)提供了保障。承諾讓美國經(jīng)濟(jì)大幅增長也是特朗普贏得總統(tǒng)選舉的一個(gè)重要因素，而穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長又為他動員選民、鞏固基本盤提供了保障，使他能夠應(yīng)對國內(nèi)眾多政治危機(jī)的挑戰(zhàn)。特別是在民主黨陣營緊緊抓住“通俄門”事件調(diào)查和特朗普個(gè)人納稅申報(bào)單不放、彈劾呼聲不斷、民主黨掌控的新一屆眾議院加強(qiáng)對特朗普政府相關(guān)政策的監(jiān)督和審查的情況下，特朗普更認(rèn)識到保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要性。

近三個(gè)月來，受特朗普減稅政策效應(yīng)遞減和開支增大、全球經(jīng)濟(jì)減速、中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)、美聯(lián)儲自2015年以來九次加息的累積效應(yīng)等多重因素的影響，美股大跌。12月24日，美股經(jīng)歷了數(shù)十年來下跌最為嚴(yán)重的圣誕平安夜，三大股指均大幅下跌。盡管美股在之后又強(qiáng)勁反彈，三大股指都止跌回升，但仍不足以阻止股市陷入自2008年以來最糟糕的年度跌幅。特朗普把股市下挫的原因歸咎于美聯(lián)儲加息，指責(zé)鮑威爾通過加息讓經(jīng)濟(jì)增速放緩，試圖從政治上削弱他。由此可見，特朗普反對美聯(lián)儲加息，是擔(dān)心提高利率將會降低國內(nèi)投資和消費(fèi)，對美國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利的影響，導(dǎo)致2019年經(jīng)濟(jì)增速放緩，從而影響到其競選連任。

受到政治制度和相關(guān)法律的限制

那么，特朗普能不能罷免鮑威爾聯(lián)邦儲備委員會主席的職務(wù)呢？

美國聯(lián)邦政府行政部門依據(jù)組織形式、領(lǐng)導(dǎo)類型、功能大小，是否獨(dú)立于總統(tǒng)、財(cái)政，是否獨(dú)立于國會大致可分為內(nèi)閣部（cabinet department）、獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)（independent executive agencies）、獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)（independent regulatory agencies）、政府公司（或公共公司）、聯(lián)邦基金會（federal foundations and endowments）五類。其中，獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)指的是負(fù)責(zé)某個(gè)具體的公共政策領(lǐng)域、制定和實(shí)施在經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域某一部門有關(guān)私人活動的規(guī)則、保護(hù)公共利益的機(jī)構(gòu)。它由國會立法就設(shè)立機(jī)構(gòu)的名稱、目的、構(gòu)成和權(quán)力作出具體規(guī)定，國會通過授權(quán)立法授予獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有制定規(guī)章和實(shí)施規(guī)章的權(quán)力，一些獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)甚至還享有一定程度上的司法權(quán)。由于獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)集立法、行政和司法權(quán)力于一身，使得它們對美國社會和經(jīng)濟(jì)的影響可與總統(tǒng)、國會和法院相媲美，所以又被稱為“第四政府部門”。

按照美國憲法預(yù)設(shè)的權(quán)力分配格局，聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)隸屬于總統(tǒng)，美國憲法第二條第一款規(guī)定“行政權(quán)屬于合眾國總統(tǒng)”， 按理說獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的人事和業(yè)務(wù)應(yīng)該由總統(tǒng)說了算。但在實(shí)際上，由于獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)由國會立法建立，它并不直接受總統(tǒng)控制，從理論上講不必完全服從于總統(tǒng)的指令;此外，獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)與內(nèi)閣部的區(qū)別還在于這些機(jī)構(gòu)的首腦均享有基于合法理由的職位保障權(quán)和固定任期。換言之，對獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的首腦，總統(tǒng)雖有憲法規(guī)定的任命權(quán)，但這些首腦一經(jīng)任命并經(jīng)參議院批準(zhǔn)，除非被法院定罪或辭職，總統(tǒng)不能免除其職務(wù)。獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的這種特殊組織設(shè)計(jì)，旨在防止聯(lián)邦政府其他權(quán)力機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行行政限制，旨在保持其獨(dú)立性。聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)——總統(tǒng)、國會和法院只能通過其他機(jī)制對獨(dú)立規(guī)制行使監(jiān)督和限制，如國會可以通過法定授權(quán)、資金批撥、傳喚行政機(jī)關(guān)首腦、數(shù)據(jù)核查權(quán)、以及《國會審查法》中賦予的其他諸多手段來實(shí)現(xiàn)對獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的控制;總統(tǒng)主要借助任免高級官員、成本收益分析工具以及管理與預(yù)算辦公室的預(yù)算程序等機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對于獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的控制;法院一般借助《行政程序法》的規(guī)定來審查獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)所做出的行政行為是否違憲、越權(quán)、是否具有程序瑕疵或者專斷且反復(fù)無常，如存在上述行為則予以撤銷。

美聯(lián)儲就是這樣一個(gè)獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)。它由位于華盛頓的聯(lián)邦儲備委員會和分布在全國主要城市的12家地區(qū)性聯(lián)邦儲備銀行組成，負(fù)責(zé)履行美國中央銀行的職責(zé)，主要通過影響聯(lián)邦基金利率來制定貨幣政策。從其權(quán)力來源來看，美聯(lián)儲是根據(jù)國會通過的《聯(lián)邦儲備法》（the Federal Reserve Act）而建立的，雖然它從美國國會獲得權(quán)力，但由于其預(yù)算僅附加于聯(lián)邦預(yù)算，使它在很大程度上不受國會預(yù)算程序的控制，能夠獨(dú)立于國會。從其組成人員來看，盡管聯(lián)邦儲備委員會七名理事和主席全部由總統(tǒng)提名，須經(jīng)參議院批準(zhǔn)才能上任（12家地區(qū)性聯(lián)邦儲備銀行行長不需總統(tǒng)提名），但《聯(lián)邦儲備法》明確規(guī)定，聯(lián)邦儲備委員會理事除“因原因”（聯(lián)邦法院的解釋是犯罪活動或?yàn)^職）被免職外，總統(tǒng)不得解除其職務(wù)。此外，聯(lián)邦儲備委員會理事任期也可跨越總統(tǒng)及國會任期。上述規(guī)定使美聯(lián)儲雖然是行政機(jī)構(gòu)，但又相對獨(dú)立于總統(tǒng)的行政權(quán)力之外。美聯(lián)儲的這種制度設(shè)計(jì)，使得它在貨幣政策制定上能保持獨(dú)立性，可以拒絕總統(tǒng)加息和降息的要求。例如，在約翰遜政府時(shí)期，聯(lián)邦儲備委員會主席威廉·馬丁果斷地拒絕了總統(tǒng)提出的增加貨幣供給、以緩解國內(nèi)社會項(xiàng)目膨脹和越南戰(zhàn)爭導(dǎo)致的財(cái)政壓力的要求;上世紀(jì)90年代聯(lián)邦儲備委員會拒絕了老布什政府提出的以最低程度增加稅收來應(yīng)對持續(xù)的赤字的要求，拒絕了克林頓總統(tǒng)提出的以最快速度恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長的要求。

值得注意的是，《聯(lián)邦儲備法》雖然規(guī)定總統(tǒng)可以“因原因”解雇一名聯(lián)邦儲備委員會理事職務(wù)，但在是否可以解除聯(lián)儲主席職務(wù)方面并沒有明確規(guī)定，也沒有可供參考的先例。因?yàn)榈侥壳盀橹?，盡管有總統(tǒng)要求美聯(lián)儲保持低利率，但還沒有一位總統(tǒng)試圖解除一名在任的美聯(lián)儲主席的職務(wù)。鮑威爾既是聯(lián)邦儲備委員會銀行理事，又是美聯(lián)儲主席，而《聯(lián)邦儲備法》對解除美聯(lián)儲主席職務(wù)的規(guī)定模糊，這在某種程度上為特朗普提供了一定可供操作的空間。美國有法學(xué)家認(rèn)為，特朗普可能可以解除鮑威爾的主席職務(wù)，但不能解雇其委員職務(wù)，甚至連解除鮑威爾美聯(lián)儲主席的職務(wù)也可能必須由法院做出裁決。到目前為止，白宮還沒有對特朗普是否有權(quán)解雇鮑威爾美聯(lián)儲主席一職作出最終法律決定。

實(shí)際上，如果特朗普真想解除鮑威爾美聯(lián)儲主席職務(wù)，最便捷的方法是在鮑威爾四年任期屆滿后不再提名，但前提必須是特朗普在2020年大選中獲得連任。其實(shí)，即使特朗普解除了鮑威爾聯(lián)儲主席的職務(wù)，也難以左右美聯(lián)儲的決策。因?yàn)轷U威爾仍擔(dān)任聯(lián)邦儲備委員會理事一職，在理事任期屆滿前，特朗普是沒有權(quán)力解雇他的。并且美聯(lián)儲的決策是由聯(lián)邦儲備委員會理事和地區(qū)聯(lián)儲銀行行長共同做出的，即使擔(dān)任主席也只有一票的權(quán)利。

制度困境的反映

特朗普對美聯(lián)儲的施壓，甚至尋求解雇鮑威爾遭到國會民主黨人、華爾街和不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家的指責(zé)。他們認(rèn)為，美聯(lián)儲的獨(dú)立性是支撐美國經(jīng)濟(jì)的一個(gè)關(guān)鍵因素，特朗普此舉將削弱美聯(lián)儲自主決策的形象，將對美聯(lián)儲的可信性和全球市場造成損害。

特朗普就任兩年來，其行政團(tuán)隊(duì)中先后有包括內(nèi)閣和白宮高級官員在內(nèi)的32位官員走馬燈式地被免職和辭職，充分反映出特朗普與共和黨建制派之間在一些關(guān)鍵政策問題上的分歧。特朗普尋求解雇鮑威爾進(jìn)一步說明，在就任兩年之后，特朗普與共和黨建制派的政策分歧仍沒有解決。此外，這一事件還再次說明了特朗普率性而為、不受規(guī)則約束的行事風(fēng)格。從實(shí)質(zhì)上看，特朗普對美聯(lián)儲的公開批評、甚至尋求解雇鮑威爾從一個(gè)方面凸顯了美國政治中的總統(tǒng)行政權(quán)與獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)決策自主權(quán)之間的制度困境。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心研究員）