公眾參與環(huán)境影響評價制度的發(fā)展研究

■ 吳萌霖（武昌工學(xué)院）

環(huán)境影響評價主要評估人類活動影響，提出整改措施，是環(huán)境保護中“預(yù)防為主”理念的體現(xiàn)，環(huán)境影響評價關(guān)系著很多規(guī)劃和建設(shè)項目最終能否實施，具有一定風(fēng)險，同時關(guān)系著多個方面的利益。作為環(huán)境影響評價風(fēng)險的主要承擔(dān)者，應(yīng)該給予公眾參與環(huán)境影響評價的權(quán)力，同時完善相關(guān)公眾參與制度，更好的發(fā)揮公眾參與的作用，同時避免在建設(shè)項目開始實施后，公眾進行反對、阻礙項目實施，實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境保護的和諧發(fā)展。

一、環(huán)境影響評價中公眾參與制度的相關(guān)理論

（一）環(huán)境影響評價中建立公眾參與的必要性

規(guī)劃、建設(shè)項目與公眾密切相關(guān)，關(guān)系著公眾的生產(chǎn)和生活，所以公眾有權(quán)利了解項目的可能對環(huán)境造成的威脅和破壞，有權(quán)利提出自己的呼聲和意見。公眾參與環(huán)境影響評價的必要性主要體現(xiàn)，首先公眾參與環(huán)境影響評價有助于公眾意愿的表達，減小了未來項目建設(shè)的阻力。其次，對行政機構(gòu)行使權(quán)力進行有效監(jiān)督，減少一些環(huán)境影響不達標(biāo)項目的上馬，為生態(tài)環(huán)境保護做貢獻。

（二）公眾參與環(huán)境影響評價的意義

1.提高環(huán)境決策的民主性和科學(xué)性

環(huán)境影響報告起主導(dǎo)作用的是建設(shè)單位，公眾可能在專業(yè)知識方面和掌握的信息方面有所欠缺，但是公眾熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境和情況，同時反映的問題更加細致和全面，如果決策者能夠有效的傾聽和汲取公眾的意見和建議，一方面能夠更好的完善整改措施，同時也能提高民主，提升環(huán)境決策民主性和科學(xué)性。

2.發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用

現(xiàn)在仍然存在一些地方的行政機關(guān)將環(huán)境影響評價作為一種形式，進行環(huán)境評價時敷衍了事，或者有意影響環(huán)境影響評價的結(jié)果。公眾參與環(huán)境影響評價，則能很好的起到監(jiān)督作用，避免類似情況的發(fā)生，現(xiàn)在信息媒體這么發(fā)達，能夠使公眾更好的進行監(jiān)督，增強公眾的監(jiān)督力量，使得一些不符合規(guī)定的項目難以實施。

3.有利于貫徹執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

公眾參與環(huán)境影響評價，往往堅定的站在保護環(huán)境的立場上，為生態(tài)環(huán)境的保護考慮的更多，建設(shè)單位可能則需要權(quán)衡多方面的關(guān)系，所以公眾參與環(huán)境評價，能夠更好打的實現(xiàn)環(huán)境保護，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

二、我國公眾參與環(huán)評存在的主要問題

（一）公眾獲取信息的渠道不暢通

雖然目前公眾的環(huán)境保護的意識有了增強，積極性和主動性也有了提高，但是整體來看，公眾的知識水平差異較大，很多時候做出的判斷從自己的感覺出發(fā)，沒有獨立理性的思考，同時也缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)，所以公眾的行為易受到引導(dǎo)和鼓動。這主要是由于公眾獲取信息的渠道非常有限，雖然法律規(guī)定了環(huán)境評價需要征求公眾意見，但具體怎么實施沒有做比較詳細的說明，所以在實際操作中，公眾缺乏獲取消息的渠道，得到的信息非常有限，無法做出客觀判斷，影響了公眾參與環(huán)境評價的作用發(fā)揮，有時甚至被鼓動，做出了錯誤行為，阻礙了公眾參與環(huán)境影響評價制度的深入推進。

（二）公眾參與的范圍較窄

《環(huán)境影響評價法》對于哪些需要進行公眾參與的環(huán)境影響評價做了規(guī)定，但是如綜合利用規(guī)劃等項目沒有強制要求公眾參與環(huán)評，總體來看，我國公眾參與環(huán)境影響評價的范圍比較狹窄，公眾無法參與自己身邊，關(guān)系切身利益的小項目的環(huán)境影響評價，同時也不能參與到涉及面廣，影響大的綜合利用規(guī)劃，其實這些項目也與公眾息息相關(guān)，會對公眾造成切身的影響，因此，需要公眾的智慧和策略，參與范圍的限制不利于公眾參與環(huán)境影響評價。

（三）公眾參與的環(huán)節(jié)滯后、方式受限

我國公眾參與環(huán)境影響評價的環(huán)境比較滯后，只能在環(huán)境影響報告書編制或重新核準(zhǔn)階段，這時就會出現(xiàn)一個問題，建設(shè)單位已經(jīng)為項目付出了很多人力、物力，如果公眾直接否決了該項目，該項目被叫停，則會造成很大的浪費，所以這種情況下，很多建設(shè)單位不采納公眾意見，只在報告書中做了說明。所以，公眾參與環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)的滯后，使得公眾的一些意見難以被采納，同時參與的方式，使得公眾的意見沒有強制性，不管意見合理與否，建設(shè)單位可以自主決定是否采納，那么公眾參與環(huán)境影響評價在很多時候是為了走過程，沒有起到實際作用，同時也浪費了資源。

（四）公眾參與缺乏有效反饋機制

現(xiàn)有的法律規(guī)定，編制環(huán)評書機關(guān)對待公眾的意見，只需要給出不采納和采納的說明，沒有強制規(guī)定編制環(huán)評書的機關(guān)給出不采納和采納的詳細理由，這就造成了很多單位對待公眾在環(huán)境影響評價中的意見是“只聽取、不采納”，很容易造成公眾參與環(huán)境影響流于形式。這與當(dāng)初執(zhí)行公眾參與環(huán)境影響評價制度的初衷違背，當(dāng)初的目的是為了讓公眾了解建設(shè)項目的項目，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，有助于實現(xiàn)尊重民意，科學(xué)決策，使建設(shè)項目在實施階段遇到較小的阻力，但是現(xiàn)在這種狀況，使得公眾參與環(huán)境影響評價的目的難以實現(xiàn)，同時也浪費大量資源組織公眾參與環(huán)境影響評價，因此有效反饋機制的缺失，使得公眾參與環(huán)評制度無法真正落實。

三、完善公眾參與環(huán)境影響評價制度

（一）合理選擇參與公眾

選擇參與公眾的問題，是關(guān)系公眾參與環(huán)境影響評價效果的主要問題。在具體選擇參與公眾時，應(yīng)從以下幾個方面考慮，首先，針對項目可能影響的公眾，他們都有平等參與的機會，同時也具有自由選擇自己代表人的權(quán)力，政府機關(guān)不能代替選舉。其次，為了對項目的環(huán)境影響評價有更客觀、更專業(yè)的分析判斷，需要公眾具有一定的知識水平，同時為了了解各個層次的意愿，需要考慮從教育、收入、年齡等方面進行合理的分類，從中按照比例選取一定的公眾參與，這樣意見的結(jié)構(gòu)比較合理，另外，還要考慮公眾參與的意愿，應(yīng)該選擇參與積極性高，能夠為相關(guān)工作付出精力的時間的公眾，而不應(yīng)該選擇對該項工作不重視的公眾參與。

（二）重視環(huán)保非政府組織在環(huán)境影響評價中的作用

非政府的環(huán)保組織是民眾自發(fā)組織的環(huán)保團體，屬于民間的非盈利組織，組織有相關(guān)的組織制度，不屬于相關(guān)機構(gòu)，有較強的獨立性，自愿為環(huán)保事業(yè)貢獻勞動力和力量，具有較強的知識水平和領(lǐng)導(dǎo)力，隨著人們環(huán)保意識的增強，越來越多加入到環(huán)保組織中來，環(huán)保組織的力量和水平得到了重要提升，在環(huán)境保護中起著越來越重要的作用，扮演著重要角色，作為獨立的環(huán)保組織，他們是公眾中的一員，能夠參與到環(huán)境影響評價中來，他們的參與壯大了公眾參與環(huán)境影響評價的力量。同時，環(huán)保組織更有能力獲取更多的信息，能夠進行更專業(yè)的判斷和分析，并將意見反饋給公眾，幫助公眾進行合理的環(huán)境影響評價，同時有力的監(jiān)督公眾的意見得到反饋，環(huán)保組織的加入提高了公眾參與環(huán)境影響評價的組織性、專業(yè)性和有效性，使得公眾能夠更有效的參與到環(huán)境影響評價。

（三）健全環(huán)境信息主動公開制度

公眾進行有效的環(huán)境影響評價需要及時、準(zhǔn)確、全面的環(huán)境信息，但同時公眾通過自身努力能夠獲取的環(huán)境信息非常有限，建設(shè)單位掌握非常全面的項目信息，所以需要政府機構(gòu)公開相關(guān)環(huán)境信息，雖然環(huán)境信息主動公開制度執(zhí)行了很多年，但仍存在許多問題，信息公開少，透明程度低，所以應(yīng)該根據(jù)信息公開制度在實際執(zhí)行中的問題，去完善該項重要制度，對相關(guān)內(nèi)容做詳細規(guī)定和強制要求，公眾具有知情權(quán)，應(yīng)該讓公眾獲取環(huán)境信息便捷，有效，也能幫助政府提高公信力。

（四）重視公眾參與意見的反饋

相關(guān)法律中應(yīng)該就對公眾參與意見的反饋進行規(guī)定，使得公眾參與環(huán)境影響評價的意見得到更有效的反饋，一些對環(huán)境有較大破壞和污染的項目環(huán)境影響評價的公眾意見應(yīng)得到特別的重視，應(yīng)該具有如果公眾意見得不到反饋時的處置措施，能夠便于公眾通過其他渠道解決重要意見得不到有效反饋的問題，真正發(fā)揮公眾參與環(huán)境影響評價的作用。

四、結(jié)束語

當(dāng)前我國將環(huán)境保護放在重要地位，作為環(huán)境保護重要監(jiān)督和實施力量的廣大公眾應(yīng)該更加深入的參與環(huán)境保護中去，國家應(yīng)該完善公眾參與環(huán)境影響評價的制度，充分發(fā)揮公眾在環(huán)境保護中的作用。