防范和化解縣級地方政府性債務(wù)風(fēng)險研究
——以A 縣為例

■廖國民（海南政法職業(yè)學(xué)院）

2013 年12 月30 日，審計署公布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示我國地方政府性債務(wù)規(guī)模較大。截至2013 年6 月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17 億元。其中，縣級負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為39573.60 億元，縣級政府性債務(wù)占比36.35%。審計結(jié)果還披露地方政府性債務(wù)而言存在一定的債務(wù)風(fēng)險，特別是縣級政府性債務(wù)風(fēng)險較大。審計結(jié)果顯示有195 個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有29 個縣級2012 年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。對于處于我國行政管理體制中較為低層的縣級政府如何積極防范和化解本轄區(qū)政府性債務(wù)是非常值得思考的問題。本文選取了某省份A 縣作為分析研究案例，從更微觀層面對防范和化解政府性債務(wù)進(jìn)行研究，以期找出一些可行的防范和化解措施。本文研究數(shù)據(jù)根據(jù)該縣的財政數(shù)據(jù)和所在省統(tǒng)計年鑒整理所得。

一、A 縣政府性債務(wù)基本情況

為盡可能全面反映A 縣債務(wù)情況，參考全國債務(wù)審計統(tǒng)計口徑，把所有可能涉及政府償還責(zé)任的支出進(jìn)行了統(tǒng)計，按此大口徑把A縣政府性債務(wù)或者支出責(zé)任分為三類：

（1）政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。主要是已納入財政部債務(wù)系統(tǒng)管理的債務(wù)，包括地方政府性債券、融資平臺貸款，土地儲備貸款以及部分融資平臺的應(yīng)付工程款；（2）政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。主要包括融資平臺公司的擔(dān)保貸款；（3）政府承擔(dān)長期支付責(zé)任的支出。主要包括以政府購買服務(wù)形式向政策性銀行的貸款、PPP 項目支出等。

根據(jù)相關(guān)資料數(shù)據(jù)整理統(tǒng)計，截至2016 年12 月31 日，A 縣政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為62.99 億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)余額為8.59 億元，政府承擔(dān)長期支付責(zé)任的支出余額為36.89 億元。總體來看，截止2016 年12 月31 日，A 縣政府性債務(wù)及支付責(zé)任合計為108.47 億元；在未來縣政府具有確定性支付責(zé)任為第1 類和第3 類，合計99.88 億元。

二、A 縣政府性債務(wù)總體風(fēng)險分析

（一）債務(wù)規(guī)模增長與綜合財力增長趨勢分析

2014 年至2016 年A 縣政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額逐年遞增，2014 年12 月31 日債務(wù)余額為39.38 億元，2016 年債務(wù)余額為62.99 億元，實際增長58.53%，年均增長率25.91%；2014 年縣本級綜合財力為41.75 億元，2016 年為49.34 億元，實際增長18.18%，年均增長率為8.71%。這表明，A 縣綜合財力的年均增長率比債務(wù)年均增長率低17.2 個百分點，可見債務(wù)增長幅度和速度要比當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展規(guī)模大得多。

（二）政府債務(wù)風(fēng)險分析

根據(jù)全國債務(wù)審計提供的各項債務(wù)指標(biāo)結(jié)合國際警戒線分析A縣的債務(wù)風(fēng)險情況如下：

（1）按照2016 年12 月31 日政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（第一類）中所包含一般債務(wù)的總金額來計算的一般債務(wù)率為71.47%，低于國際公認(rèn)警戒線100%；

（2）按照2016 年12 月31 日政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)與政府承擔(dān)長期支付責(zé)任的支出余額（第一類和第三類）中所包含的一般債務(wù)合計數(shù)來計算一般債務(wù)率為128.20%，高于國際公認(rèn)警戒線100%；

（3）截止2016 年12 月31 日，由于政府承擔(dān)支付責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)中的專項債務(wù)余額為零，因此，按照政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中所包含專項債務(wù)的總金額來計算的專項債務(wù)率為35.64%，低于國際公認(rèn)警戒線100%。

以上分析可見，在一般債務(wù)率指標(biāo)不考慮政府承擔(dān)支付責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)的情況下，A 縣債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險總體在可控范圍之內(nèi)；但在一般債務(wù)率指標(biāo)考慮政府承擔(dān)支付責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)的情況下，A 縣債務(wù)規(guī)模總體偏大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險。

三、政府性債務(wù)管理存在的主要問題

（1）政府債務(wù)管理機制不夠健全，缺乏對債務(wù)資金的系統(tǒng)管理。A 縣對政府債務(wù)實行歸口管理，但內(nèi)部管理銜接不暢，事權(quán)不清，多頭管理。

（2）融資平臺公司在債務(wù)管理、項目資金使用方面不夠規(guī)范。檔案資料保存不完整，借款臺賬設(shè)置不完善，反映項目資金使用情況不準(zhǔn)確。

（3）政府性債務(wù)資金使用效率不高。部分融資平臺銀行貸款項目閑置時間過長。大約有15.87%的銀行貸款資金閑置超過半年以上。地債資金項目安排存在一些不合理性，支出進(jìn)度偏慢。

四、防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險的建議

（1）完善政府債務(wù)管理機制，對政府性債務(wù)實行集中統(tǒng)一核算管理。縣財政管理部門應(yīng)該落實好政府債務(wù)歸口管理職責(zé)，對市縣政府性債務(wù)實行集中統(tǒng)一核算管理

（2）積極清理甄別存量債務(wù)，采取有效措施妥善化解存量債務(wù)?？h財政管理部門要建立債務(wù)臺賬和債權(quán)債務(wù)數(shù)據(jù)庫。要將已甄別確認(rèn)為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)納入地方財政預(yù)算管理，切實履行政府償還責(zé)任。

（3）涉及政府性債務(wù)的相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)建立健全財務(wù)制度及財務(wù)報告制度。政府性債務(wù)項目的承接主體應(yīng)當(dāng)建立項目資金使用臺賬，接受和配合相關(guān)部門對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查及績效評價。涉及政府性債務(wù)的相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)建立健全財務(wù)內(nèi)控制度，加強自身監(jiān)督，確保資金規(guī)范管理和使用，接受縣財政等相關(guān)部門的監(jiān)督。

（4）科學(xué)安排地債資金，提高地債資金使用效率?？h政府要把預(yù)算部門地債資金使用進(jìn)度列入年度考核范圍，督促其加快支出進(jìn)度。

（5）貫徹落實財政部有關(guān)地方債務(wù)管理文件精神，對縣政府債務(wù)進(jìn)行限額管理。加強財政預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行政府債務(wù)限額管理，從嚴(yán)控制政府新增債務(wù)規(guī)模。

（6）建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制?？h政府應(yīng)盡快出臺地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案，細(xì)化預(yù)警指標(biāo)和響應(yīng)措施，定期評估全縣政府性債務(wù)風(fēng)險情況并做出預(yù)警。

（7）正確處理發(fā)展和舉債的關(guān)系?？h級政府要處理好發(fā)展與舉債的關(guān)系，減少經(jīng)濟增長的赤字債務(wù)依賴，著力實現(xiàn)發(fā)展與舉債的良性循環(huán)。

（8）融資平臺盡快轉(zhuǎn)型升級。財政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50 號）要求加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)。因此，融資平臺公司將不能再沿著以前的模式繼續(xù)運營下去，必須盡快轉(zhuǎn)型升級，真正成為參與市場競爭的主體。要處理好融資平臺與政府的關(guān)系，建立符合市場化要求的公司治理結(jié)構(gòu)，參與市場競爭，形成核心競爭力