新政策下國(guó)產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

楊輝，胡凱

浙江省醫(yī)療器械審評(píng)中心，浙江 杭州 310000

引言

醫(yī)療器械是公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)備，創(chuàng)新是提升醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。本文從《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序（修訂稿征求意見(jiàn)稿）》修訂內(nèi)容的視角出發(fā)，對(duì)創(chuàng)新醫(yī)療器械申報(bào)審批程序進(jìn)行解讀，針對(duì)新政策提出了國(guó)產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械眼下遇到的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，以期為國(guó)產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械行業(yè)提供一定的參考價(jià)值。

1 解讀《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序》政策

2018年5月7日，為了進(jìn)一步改善創(chuàng)新醫(yī)療器械審批注冊(cè)環(huán)境，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局修改了原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《醫(yī)療器械特別審批程序（試行）》的部分內(nèi)容，形成了《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序（修訂稿征求意見(jiàn)稿）》[1]，以下簡(jiǎn)稱《創(chuàng)新程序修訂稿》。下文是對(duì)四處主要修訂內(nèi)容的解讀：

（1）明確醫(yī)療器械的適用類別。第二類、第三類醫(yī)療器械在《創(chuàng)新程序修訂稿》中有明確規(guī)定，符合創(chuàng)新醫(yī)療器械的特別審批程序，而第一類醫(yī)療器械實(shí)施備案管理，不屬于行政許可事項(xiàng)，因此第一類醫(yī)療器械不適用《創(chuàng)新程序》。規(guī)定與實(shí)際操作相符合，有效銜接了目前審批審核的要求。

（2）細(xì)化特別審批程序?qū)彶橐蟆！秳?chuàng)新程序修訂稿》第二條在原規(guī)定基礎(chǔ)上增加了兩條要求：① 專利申請(qǐng)日需在特別審批程序申請(qǐng)5年內(nèi)；② 需具備國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局出示的核心技術(shù)方案具備創(chuàng)新性的檢索報(bào)告。兩項(xiàng)新增規(guī)定旨在鼓勵(lì)目前已有相關(guān)專利的申請(qǐng)人及早提出申請(qǐng)。另一方面，《創(chuàng)新程序修訂稿》中對(duì)核心專利的創(chuàng)新性和新穎性提出了統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)及報(bào)告出具機(jī)構(gòu)，避免了各報(bào)告權(quán)威性、調(diào)查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不一致等問(wèn)題。

（3）限定注冊(cè)申請(qǐng)時(shí)間。《創(chuàng)新程序修訂稿》新增第十條規(guī)定：“審查結(jié)果告知后3年內(nèi)，相應(yīng)醫(yī)療器械未申報(bào)注冊(cè)的，不再按照本程序?qū)嵤徳u(píng)審批。3年后，申請(qǐng)人還可按照本程序重新申請(qǐng)創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批”。此次修訂明確規(guī)定了審批程序的有效時(shí)間，旨在推動(dòng)創(chuàng)新醫(yī)療器械的產(chǎn)品轉(zhuǎn)化進(jìn)程。

（4）終止程序情形規(guī)定明確?！秳?chuàng)新程序修訂稿》第二十二條中新增三條國(guó)家藥監(jiān)局可終止本程序的情形，主要原因是審核過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)持續(xù)性過(guò)程，需要始終符合特別審批程序的要求，一旦出現(xiàn)無(wú)法適用特別審批程序的情況，國(guó)家藥監(jiān)局能夠主動(dòng)終止特別審批程序，節(jié)約了行政資源。另外《創(chuàng)新程序修訂稿》第五條也特別強(qiáng)調(diào)了申請(qǐng)人在審查決定作出前可自行撤回審批申請(qǐng)，與政府機(jī)關(guān)的權(quán)利相對(duì)應(yīng)，同樣賦予申請(qǐng)人相應(yīng)的自主權(quán)。

2 國(guó)產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械的機(jī)遇

2.1 政策利導(dǎo)，鼓勵(lì)創(chuàng)新

2014年以來(lái)，我國(guó)積極營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策氛圍，推進(jìn)醫(yī)療器械創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展軌道[2]。2014年2月，食藥監(jiān)制定并頒布了《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序（試行）》，該程序在保障醫(yī)療器械安全、有效的前提下，鼓勵(lì)醫(yī)療器械的研究與創(chuàng)新，促進(jìn)醫(yī)療器械新技術(shù)的推廣和應(yīng)用[3]，以此拉開了中國(guó)創(chuàng)新醫(yī)療器械蓬勃發(fā)展的序幕。同年7月，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局令第4號(hào)——《醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法》頒布，自2014年10月1日起施行。該管理辦法在總則中明確指出“國(guó)家鼓勵(lì)醫(yī)療器械的研究與創(chuàng)新，對(duì)創(chuàng)新醫(yī)療器械實(shí)行特別審批，促進(jìn)醫(yī)療器械新技術(shù)的推廣與應(yīng)用，推動(dòng)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”[4]，正式把創(chuàng)新醫(yī)療器械納入醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法中。辦法還規(guī)定，創(chuàng)新醫(yī)療器械在注冊(cè)時(shí)，樣品可以委外生產(chǎn)，是新法規(guī)針對(duì)創(chuàng)新醫(yī)療器械出臺(tái)的綠色通道。隨后，各配套政策文件陸續(xù)出臺(tái)[5-7]，全面鼓勵(lì)國(guó)產(chǎn)醫(yī)療器械創(chuàng)新，表1總結(jié)了創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批政策出臺(tái)以來(lái)我國(guó)創(chuàng)新醫(yī)療器械的審批情況，呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。

表1 2014～2017年創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批情況（項(xiàng)）

2.2 特別審批，專人指導(dǎo)，效率提升

創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序的發(fā)布，從政策上為創(chuàng)新醫(yī)療器械注冊(cè)審批帶來(lái)了極大便利，在特別審批通道下，創(chuàng)新醫(yī)療器械獲得注冊(cè)證的時(shí)間一般在3～6個(gè)月，而常規(guī)醫(yī)療器械注冊(cè)的周期往往需要6～12個(gè)月[8]，極大地節(jié)約了產(chǎn)品上市前的時(shí)間成本。高效的特別審批通道，使產(chǎn)品把握市場(chǎng)準(zhǔn)入的先機(jī)，對(duì)企業(yè)至關(guān)重要。在創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批的過(guò)程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)指定專人，及時(shí)溝通指導(dǎo)，給創(chuàng)新醫(yī)療器械的后續(xù)研究和審評(píng)審批工作提供指導(dǎo)和參考。在此條件下，創(chuàng)新醫(yī)療器械審批工作將快速高效的完成，為企業(yè)轉(zhuǎn)化科技成果提供了便捷。

2.3 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力提高

伴隨著政策紅利催化，國(guó)產(chǎn)醫(yī)療器械的產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐年提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)步優(yōu)化。表2總結(jié)了近5年來(lái)國(guó)內(nèi)醫(yī)療器械的產(chǎn)業(yè)狀況及存在問(wèn)題。從表中可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)醫(yī)療器械從“高端技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展水平不高、產(chǎn)業(yè)集中度低、結(jié)構(gòu)不合理，附加值低、科研創(chuàng)新能力弱”逐步向“產(chǎn)業(yè)鏈完備、構(gòu)架合理、科研創(chuàng)新能力提高”發(fā)展?！秳?chuàng)新程序修訂稿》這一新政策的出臺(tái)，無(wú)疑是給醫(yī)療器械行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)打了一劑強(qiáng)心劑，從政策層面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

3 國(guó)產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械的挑戰(zhàn)

國(guó)產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械持續(xù)、快速、健康的發(fā)展不僅需要企業(yè)不斷提高自身綜合能力，同時(shí)也需要監(jiān)管部門不斷完善配套體制，切實(shí)推進(jìn)創(chuàng)新體制改革。

3.1 醫(yī)療器械企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

（1）核心技術(shù)創(chuàng)新性要求提高。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)法掌握高端醫(yī)療器械核心部件及關(guān)鍵技術(shù)，是我國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)的難關(guān)之一[19]。提前推進(jìn)核心專利布局，增強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，切合創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序中對(duì)核心技術(shù)創(chuàng)新性的要求，這是現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)醫(yī)療器械企業(yè)面臨的突出挑戰(zhàn)。

（2）質(zhì)量管理體系要求更嚴(yán)格。需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)審查同意按特別程序?qū)徟膭?chuàng)新醫(yī)療器械，在注冊(cè)申請(qǐng)時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)不降低，程序不減少。產(chǎn)品研發(fā)是創(chuàng)新醫(yī)療器械最重要的階段，而研發(fā)階段相關(guān)質(zhì)量體系的制定與管理，對(duì)于企業(yè)而言，是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，是新政策下的一大挑戰(zhàn)。

表2 2014～2018年我國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

3.2 審評(píng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)

專業(yè)技術(shù)審評(píng)要求提高。作為創(chuàng)新醫(yī)療器械，其核心工作原理或作用機(jī)理為國(guó)內(nèi)首創(chuàng)，對(duì)評(píng)審人員的專業(yè)知識(shí)背景提出了更高的要求，而目前創(chuàng)新醫(yī)療器械技術(shù)審評(píng)相關(guān)規(guī)則往往在創(chuàng)新產(chǎn)品出現(xiàn)后才制定[20]，存在一定的滯后性，新政策下針對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的技術(shù)審評(píng)無(wú)疑是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)審評(píng)人員的一個(gè)挑戰(zhàn)。

溝通交流制度亟待落實(shí)。2017年2月，食品藥品監(jiān)督總局發(fā)布了《醫(yī)療器械審評(píng)溝通交流管理辦法（試行）》，目的是貫徹落實(shí)創(chuàng)新醫(yī)療器械審評(píng)審批制度改革要求，鼓勵(lì)醫(yī)療器械企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的積極性[21]。對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何有效合理安排溝通交流形式、如何設(shè)立交流溝通的審評(píng)小組，切實(shí)保障審評(píng)溝通交流管理辦法落實(shí)到位提出了挑戰(zhàn)。

4 思考與展望

4.1 抓住機(jī)遇，創(chuàng)新發(fā)展

我國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)品同質(zhì)化問(wèn)題嚴(yán)重[15]。新政策給這一問(wèn)題帶來(lái)了制度上的發(fā)展契機(jī)，需要企業(yè)抓住機(jī)遇，通過(guò)創(chuàng)新提高產(chǎn)品的附加值，完善產(chǎn)業(yè)鏈?？梢詮囊韵滤膫€(gè)方面提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值：

（1）形成產(chǎn)學(xué)研配套體系。增加企業(yè)研發(fā)投入，企業(yè)需與醫(yī)院、學(xué)校以及科研單位展開多層次的合作交流，形成產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新體系。增強(qiáng)產(chǎn)品研發(fā)和臨床實(shí)際應(yīng)用的聯(lián)系，加速創(chuàng)新醫(yī)療器械成果轉(zhuǎn)化。

（2）增加核心技術(shù)發(fā)明競(jìng)爭(zhēng)力。作為醫(yī)療器械企業(yè)，應(yīng)該不斷提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，對(duì)自身研發(fā)產(chǎn)品進(jìn)行前瞻性專利布局，完善專利和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（3）完善企業(yè)質(zhì)量管理體系。企業(yè)須根據(jù)醫(yī)療器械質(zhì)量管理體系和YY/T0287/ISO13485的要求，建立企業(yè)質(zhì)量管理體系，確定企業(yè)的質(zhì)量管理方針，并保證體系切實(shí)有效運(yùn)行。

（4）兼并重組、戰(zhàn)略合作。合作共贏，開創(chuàng)醫(yī)療器械領(lǐng)域新時(shí)代。企業(yè)在與國(guó)際醫(yī)療器械巨頭的抗衡中，除了提升自身綜合能力外，通過(guò)與其他企業(yè)的合作甚至兼并，能夠整合各自優(yōu)勢(shì)資源，豐富產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，集中力量做大做好國(guó)產(chǎn)醫(yī)療器械。

4.2 完善監(jiān)管體制

目前，我國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，從“依賴進(jìn)口、仿制為主”逐漸向“自主創(chuàng)新研究”轉(zhuǎn)變的時(shí)期。完善的醫(yī)療器械監(jiān)管體制，能夠從源頭上把控醫(yī)療器械品質(zhì)，過(guò)程中控制醫(yī)療器械的安全有效，為醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展奠定牢固的基礎(chǔ)[22]。對(duì)此，提出以下兩點(diǎn)建議：

（1）完善法規(guī)體系與監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)立法工作，使醫(yī)療器械監(jiān)管工作有法可依。同時(shí)完善創(chuàng)新醫(yī)療器械規(guī)范性文件的制定與修訂，總結(jié)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，讓法規(guī)文件與實(shí)際過(guò)程中的監(jiān)管銜接更加順暢。注重上市后監(jiān)管機(jī)制，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，對(duì)生產(chǎn)流通等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵤┚哂嗅槍?duì)性的監(jiān)管措施，加大飛行檢查力度，保證醫(yī)療器械在各個(gè)環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)管。

（2）優(yōu)化醫(yī)療器械監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高審評(píng)監(jiān)管能力。雖然我國(guó)已設(shè)立創(chuàng)新醫(yī)療器械審查辦公室[21]，但受限于人員數(shù)量和專業(yè)范圍以及創(chuàng)新醫(yī)療器械本身的特點(diǎn)，在具體審評(píng)時(shí)，對(duì)關(guān)鍵技術(shù)、相關(guān)法規(guī)存在疑問(wèn)，缺乏針對(duì)創(chuàng)新醫(yī)療器械產(chǎn)品核心技術(shù)層面的專業(yè)把控。建議增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)科研投入，提高創(chuàng)新醫(yī)療器械審評(píng)監(jiān)管能力，針對(duì)過(guò)程中可能出現(xiàn)的關(guān)鍵技術(shù)點(diǎn)做好戰(zhàn)略性布局，為創(chuàng)新醫(yī)療器械專家咨詢制度提供保障。

4.3 展望

醫(yī)療器械行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展是關(guān)乎我國(guó)民生健康的大事，政府在這數(shù)年間出臺(tái)十余條政策規(guī)定，多方面為醫(yī)療器械行業(yè)發(fā)展提供了便利。相信在新政策環(huán)境下，醫(yī)療器械行業(yè)的自我完善和成長(zhǎng)會(huì)邁向一個(gè)新的臺(tái)階。