法律監(jiān)督機關(guān)強制力問題探析

肖怡汝 孫振強 馬璐瑤

摘 要 檢察監(jiān)督的強制力問題，一定程度決定了檢察機關(guān)的權(quán)威性和檢察監(jiān)督的必要性。當前，我國檢察監(jiān)督的強制力存在“小、弱、低、散”的情形，抗訴等傳統(tǒng)檢察監(jiān)督的強制力未得到根本提升，行政公益訴訟等新增檢察監(jiān)督強制力缺乏后勁，已經(jīng)不能適應(yīng)當前人民群眾對公平正義的期待、對檢察監(jiān)督的要求。為此，本文結(jié)合司法實踐，分析了檢察監(jiān)督強制力保障的必要性、必然性及形成的路徑，提出了對策建議。

關(guān)鍵詞 檢察監(jiān)督 強制力 權(quán)利保障

作者簡介：肖怡汝，澳門科技大學(xué)；孫振強、馬璐瑤，即墨市人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.155

憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)是檢察機關(guān)，檢察機關(guān)的監(jiān)督屬于國家監(jiān)督，應(yīng)當具有剛性、具有強制力，以體現(xiàn)監(jiān)督之權(quán)威、監(jiān)督之效能。實踐中，檢察監(jiān)督缺乏強制力保障，被監(jiān)督方配不配合沒辦法、接不接受沒措施、整不整改沒手段，使檢察監(jiān)督止于建議，浮于表面，流于形式，憲法和法律賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責難以實現(xiàn)，法律監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中逐漸邊緣化。我國法律監(jiān)督的強制力存在“小、低、弱、散”的情形，抗訴等傳統(tǒng)檢察監(jiān)督強制力未得到根本提升，行政公益訴訟等新增檢察監(jiān)督強制力缺乏后勁，已經(jīng)不能適應(yīng)當前人民群眾對公平正義的期待、對檢察監(jiān)督的要求。

為此，本文結(jié)合司法辦案實踐，分析了法律監(jiān)督強制力保障的必要性、必然性及形成路徑，提出了對策建議。

一、檢察監(jiān)督強制力保障的必要性分析

（一）有助于增強檢察監(jiān)督體系的完整性

檢察監(jiān)督屬于國家監(jiān)督的一大種類。所謂“國家監(jiān)督”，通常是指為維護公共利益，法定監(jiān)督主體依法對國家機關(guān)及其公職人員行使公共權(quán)力的行為實施檢查、 督導(dǎo)和懲戒的活動。當前檢察監(jiān)督存在的根本問題是缺乏強制性。首先，檢察監(jiān)督滿足權(quán)力性、外在性、制約性的標準。其次，通過司法改革的不斷努力，檢察監(jiān)督的“平等性”、“獨立性”、“權(quán)威性”正在形成，而且必將不斷鞏固和深化。通過人、財、物省級統(tǒng)管，使檢察機關(guān)擺脫了人事、財政等受被監(jiān)督對象控制的地方化現(xiàn)象，是為“平等性”和“獨立性”；通過司法體制改革，比如公益訴訟等試點，中央不斷加大對司法機關(guān)和司法工作頂層設(shè)計，檢察機關(guān)的社會地位不斷提升，是為“權(quán)威性”。但是，在檢察監(jiān)督的“強制性”方面，由于現(xiàn)行法律缺乏對不履行被監(jiān)督義務(wù)的制裁性措施，所以，檢察監(jiān)督的強制力保障建設(shè)有必要成為進一步完善檢察監(jiān)督體系精準發(fā)力的環(huán)節(jié)。

（二）有助于保障人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的實施

實際的司法實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)被監(jiān)督主體對檢察監(jiān)督不予配合、不予理睬、拒不采納、敷衍應(yīng)付等情況，使檢察監(jiān)督的權(quán)威、效力、效果大打折扣，檢察機關(guān)往往也無可奈何。當前必須加快研究檢察監(jiān)督的強制力保障問題，盡快進入立法程序，賦予檢察機關(guān)與黨中央要求相適應(yīng)、與依法治國進程相適應(yīng)、與檢察監(jiān)督特征相適應(yīng)、與人民群眾期待相適應(yīng)的監(jiān)督強制力保障，優(yōu)化檢察監(jiān)督體系，提高檢察監(jiān)督權(quán)威，提升檢察監(jiān)督公信，唯此，檢察機關(guān)才能在依法治國新進程中擁有一席之地，才能成為真正的“公正守護人”。

二、檢察監(jiān)督強制力保障的可行性分析

監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、行政機關(guān)機關(guān)等的監(jiān)督強制力已經(jīng)有了較好的保障，已經(jīng)較為規(guī)范完善，這也為檢察監(jiān)督強制力保障建設(shè)提供了重要參考依據(jù)。

第一，《監(jiān)察法》以較大篇幅、專門條文規(guī)定了拒不配合監(jiān)察機關(guān)調(diào)查取證、無正當理由拒不采納監(jiān)察建議的強制處理（處罰）辦法。

第二，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》、《刑法》等對拒不配合法院調(diào)查取證、拒不執(zhí)行法院判決裁定的情形規(guī)定了極為詳盡的強制處理（處罰）辦法。

第三，行政執(zhí)法亦有了相應(yīng)的強制力保障。監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)等的監(jiān)督強制力保障越來越有力、越來越完善，而檢察監(jiān)督的強制力保障還基本處于原地踏步的狀態(tài)，變化不大，對不配合檢察機關(guān)調(diào)查取證的、無正當理由拒不接受檢察監(jiān)督的，我們基本還處于無能為力的狀態(tài)，這是不可想象的。

三、檢察監(jiān)督權(quán)缺乏強制力保障的主要表現(xiàn)及原因

（一）檢察監(jiān)督立法不完善

檢察機關(guān)大多通過建議、意見或告知的方式行使法律監(jiān)督權(quán)，在立法上只有原則性的規(guī)定，并無具體、可行的保障，在法律授權(quán)上大多是“一句話監(jiān)督”，往往沒有明確規(guī)定監(jiān)督的程序、方式以及違背的法律后果，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)力弱化、監(jiān)督效果不明顯。

1.刑事訴訟檢察監(jiān)督立法不完善。就目前相對完善的刑事訴訟監(jiān)督來講，雖然《刑事訴訟法》規(guī)定了“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”，但監(jiān)督范圍及程序方面大多仍是原則性規(guī)定，對不接受檢察監(jiān)督的，未賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的強制力保障?，F(xiàn)行法律規(guī)定的不完善最終導(dǎo)致目前存在的刑事訴訟檢察監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀，監(jiān)督情況難以達到預(yù)期效果。

2.民事行政訴訟檢察監(jiān)督的立法不完善?！皺z察建議”作為《民事訴訟法》和《行政訴訟法》一種程序性法律規(guī)定，要保證在訴訟中得以順利實施，而不僅僅具有宣言的性質(zhì)，理應(yīng)賦予程序上必要的強制性，否則“檢察建議”實際履行將完全建立在被建議方自覺、自愿的基礎(chǔ)上，鑒于認識上的差異，被建議方可以、也可能置之不理，從而使“檢察建議”形同虛設(shè)。如果調(diào)查取證權(quán)沒有強制力保障，檢察建議工作就成了無本之水、無根之木，成了空對空。司法實踐中，對于檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，據(jù)筆者了解，很多都是領(lǐng)導(dǎo)進行協(xié)調(diào)溝通、辦案人員利用個人關(guān)系等實現(xiàn)的，著實有損檢察權(quán)威。

（二）抗訴職能發(fā)揮受限

我國三大訴訟法都規(guī)定，檢察機關(guān)對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定有權(quán)提起抗訴?？乖V是檢察院對審判活動行使法律監(jiān)督權(quán)的主要手段，抗訴權(quán)也是為數(shù)不多的具有強制力的檢察監(jiān)督權(quán)之一。

1.檢察機關(guān)對審判權(quán)的監(jiān)督主要是一種程序性制約，主要手段是通過抗訴啟動二審或者再審程序，實體性的處理仍掌握在法院手中。

2.法律關(guān)于抗訴事由的規(guī)定過于抽象和模糊。

3.抗訴案件的數(shù)量也在不斷減少。隨著司法改革的深入推進，司法規(guī)范化、信息化、公開化建設(shè)不斷加強，審判機關(guān)的辦案水平和質(zhì)量不斷提高，能夠提起抗訴的案件必將越來越少?！睹袷略V訟法》規(guī)定的當事人申請抗訴的條件是經(jīng)過法院再審，民事案件經(jīng)一審、二審、再審后，法院系統(tǒng)內(nèi)部基本已經(jīng)糾錯完畢，很難再給檢察機關(guān)留下抗訴的機會。檢察機關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，又對當事人申請監(jiān)督權(quán)額外設(shè)置了條件，進一步減少了案源。

4.抗訴如同一把雙刃劍，在糾正錯誤裁判的同時，也會打破法院判決的既判力，一定程度上弱化司法裁判的穩(wěn)定性。法院對檢察院頻繁抗訴頗有微詞，個別法學(xué)學(xué)者也對此有所討論，認為生效判決、裁定具有既判力和執(zhí)行力，具有法律約束力，具有穩(wěn)定性、終局性，不可任意變動，而抗訴制度的存在決定了法院判決、裁定的效力永遠受到挑戰(zhàn)，判決所應(yīng)當具有的終局性特性就不存在，當事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定性難以得到保障，當事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系總是處于紛爭狀態(tài)。檢察機關(guān)反復(fù)糾錯會使部分當事人失去對司法的信任，轉(zhuǎn)而通過信訪途徑尋求救濟，最終危及整個司法制度。

（三）行政公益訴訟尚處于摸索階段

1.提起行政公益訴訟的范圍狹窄。我國憲法、法律法規(guī)對于何為“公共利益”缺乏明確具體的規(guī)定，最高人民檢察院的《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》將公益訴訟的案件范圍限定在生態(tài)環(huán)境保護、國有資產(chǎn)保護、食品藥品安全三個領(lǐng)域，其他領(lǐng)域仍是空白。由此，許多行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為所致的侵害公共利益和國家利益的案件，幾乎都未被起訴。

2.檢察機關(guān)調(diào)查取證的能力不強。檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟的案件中，普遍存在檢察機關(guān)調(diào)查取證能力薄弱的問題。如果不賦予檢察機關(guān)充分的、強有力的調(diào)查取證權(quán)，檢察機關(guān)通過提起行政公益訴訟進行法律監(jiān)督的強制力會大打折扣，行政公益訴訟也難以健康發(fā)展。

3.基層檢察機關(guān)有顧慮?；鶎訖z察機關(guān)雖然實行了人、財、物垂直管理，但居住生活、親朋好友都在當?shù)?，起訴作為政府重要組成部門的行政機關(guān)，有可能受到變相的打擊報復(fù)。

4.行政機關(guān)法治水平不斷提升。隨著依法治國方略深入推進，黨和國家對行政執(zhí)法不作為、亂作為的追責問責力度不斷加大，網(wǎng)絡(luò)時代的媒體監(jiān)督也無處不在、無時不在，行政執(zhí)法中的不作為、亂作為現(xiàn)象已經(jīng)大為減少。

（四）對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督不力

檢察機關(guān)目前尚無有力的措施敦促行政執(zhí)法機關(guān)按照行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)容去行為，達致該監(jiān)督機制設(shè)置的目的。行政執(zhí)法檢察建議的強制力不足，使檢察建議的權(quán)威性遭致貶損。

四、建議

（一）推進檢察監(jiān)督的體系性立法工作

檢察機關(guān)應(yīng)當加強頂層設(shè)計，按照黨的十八屆四中全會的整體安排，積極爭取黨中央的關(guān)心，爭取全國人大常委會的支持，探索出臺一部系統(tǒng)化的《檢察監(jiān)督法》，明確規(guī)定檢察監(jiān)督的對象、范圍、程序、方式、方法等，這是一種理想方式；或者修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》等法律中關(guān)于檢察監(jiān)督的籠統(tǒng)規(guī)定，使其更加具體、更加豐富、更具可操作性。

（二）賦予檢察機關(guān)司法拘留和罰款的權(quán)力

司法拘留和罰款應(yīng)當作為基礎(chǔ)性的檢察監(jiān)督強制力保障措施。拘留和罰款兩種強制措施的適用起點較低、適用程序較為簡單，但對被監(jiān)督對象可以起到極大的震懾作用，他們是保障公安、法院等部門執(zhí)法權(quán)威的有力手段，效果直觀，值得檢察機關(guān)借鑒。

（三）賦予檢察機關(guān)“建議問責權(quán)”

只要檢察機關(guān)發(fā)出《建議問責書》，相關(guān)單位必須啟動對某個具體人員的問責程序，而且這是針對個人懶政惰政的問題，而不是像行政公益訴訟對機關(guān)行為的整體否定，且由檢察院強制啟動問責程序，解決了有關(guān)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主動問責本單位人員的后顧之憂，所以“建議問責權(quán)”行使的阻力不大，具有可行性。

（四）賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的強制保障

檢察監(jiān)督必須有強大的調(diào)查取證權(quán)力，否則連資料、案卷都調(diào)不出來，都需要對方有選擇地提供，則檢察監(jiān)督無從談起。

（五）司法辦案與檢察監(jiān)督的適當分離

理順司法辦案與檢察監(jiān)督的關(guān)系，提高檢察監(jiān)督案件數(shù)量，強化檢察監(jiān)督實效，帶動檢察監(jiān)督強制力的不斷提升。

（六）充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢

在檢察機關(guān)缺乏強制力的情況下，由更高一級的檢察機關(guān)進行檢察監(jiān)督。

（七）提高檢察機關(guān)的政治地位

要把習近平總書記的關(guān)懷、指示、黨中央對檢察工作的重視，固定化為相應(yīng)的制度規(guī)定，把檢察機關(guān)的政治地位提高到與監(jiān)督工作相適應(yīng)的位置。