法定機構(gòu)的價值定位與制度改進

摘 要：作為新公共管理運動產(chǎn)物的法定機構(gòu)，是以市場和競爭為導向的新型公共組織形式。新公共管理的經(jīng)濟性單維價值取向和政府碎片化管理模式造成了法定機構(gòu)運營價值偏頗與機構(gòu)協(xié)作斷裂。在后新公共管理時代，法定機構(gòu)應(yīng)定位于高效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織機構(gòu)，并與政府、行業(yè)協(xié)會、社會組織等公共組織錯位發(fā)展，共同參與到公共治理當中。政府應(yīng)當樹立整體性協(xié)同治理理念，建立法定機構(gòu)常態(tài)溝通交流機制，為法定機構(gòu)提供持續(xù)的指導和幫助，在加強對法定機構(gòu)控制的同時增強主要政策部門代表在法定機構(gòu)理事會議決策中維護公共利益的作用。

關(guān) 鍵 詞：法定機構(gòu)；新公共管理；公共治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）01-0052-10

收稿時間：2018-10-22

作者簡介：彭簫劍（1990—），男，江西吉安人，中山大學公法研究中心研究人員，中山大學法學院博士研究生，研究方向為地方立法與政府法治。

法定機構(gòu)是根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機構(gòu)序列，具有獨立法人地位的公共機構(gòu)。采用法定機構(gòu)的形式來代理履行政府職能是全球范圍內(nèi)新公共管理運動的重要內(nèi)容。20世紀中葉，“將政府部門的某些職能剝離，由設(shè)在部門以外的機構(gòu)來執(zhí)行”的管理理念產(chǎn)生于英國。[1]我國的法定機構(gòu)制度主要借鑒于香港特別行政區(qū) 。2007年，深圳市出臺了《關(guān)于推行法定機構(gòu)試點的意見》；2008年6月，內(nèi)地第一家法定機構(gòu)深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心成立。2011年7月，廣東省機構(gòu)編制委員會出臺《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機構(gòu)試點工作指導意見》。2015年4月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》中指出要“探索設(shè)立法定機構(gòu)，將專業(yè)性、技術(shù)性或社會參與性較強的公共管理和服務(wù)職能交由法定機構(gòu)承擔”，黨的十九大報告明確提出要“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”，這表明我國正在進行法定機構(gòu)深層次的探索。

一、法定機構(gòu)的緣起與特征

1988年，英國首相辦公室“效率組”提交一份名為《改善政府管理：下一步行動》的報告，其主要目的是在政府組織機構(gòu)日益龐大的背景下改善政府管理，在有限的政府資源條件下更有效率、更有成效地執(zhí)行公務(wù)。即將政府執(zhí)行與決策部門分離，賦予執(zhí)行機構(gòu)一定管理上的自治權(quán)限，借鑒商業(yè)管理模式運行，以詳細的績效管理手段進行考核與監(jiān)督，從實際上改善了英國政府在效率與公共服務(wù)方面的狀況。作為新公共管理運動的一項重要內(nèi)容，英國將行政決策與執(zhí)行部門分離的改革舉措深刻地影響了英國中央政府的組織結(jié)構(gòu)、管理方式和文化，并被英國殖民統(tǒng)治時期的香港地區(qū)所借鑒。20世紀80年代中后期，英國殖民統(tǒng)治時期的香港地區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理運營等公共服務(wù)、社會管理需求大增，但相關(guān)機構(gòu)卻無力僅憑自身力量完成所有使命，出現(xiàn)了不堪重負的情況，加上文官體制固有的嚴格規(guī)則約束，程序?qū)虮容^刻板、僵化、保守，所以英國殖民統(tǒng)治時期的香港地區(qū)的管理已不能適應(yīng)新形勢的需求。在這種情況之下，英國殖民統(tǒng)治時期的香港地區(qū)借鑒英國的改革方法進行了較大規(guī)模的公營部門改革，改革的主要內(nèi)容便是設(shè)立法定機構(gòu)。

根據(jù)香港特別行政區(qū)民政事務(wù)局官方網(wǎng)站資料顯示，截止到2016年，香港特別行政區(qū)法定機構(gòu)的數(shù)量已達223家，覆蓋信托、基金和資助計劃，福利服務(wù)與公共服務(wù)，教育培訓，行業(yè)推廣，維權(quán)仲裁，執(zhí)法輔助等領(lǐng)域，在公共行政過程中扮演著重要角色，其既是政府政策的執(zhí)行者，又是政府施政的輔助者。數(shù)量眾多、功能獨特的法定機構(gòu)成為高品質(zhì)行政管理不可或缺的組成部分。我國內(nèi)地法定機構(gòu)試點改革工作借鑒香港特別行政區(qū)的經(jīng)驗，以新公共管理為理論基礎(chǔ)，以市場和競爭為導向。例如廣東省已分別在省市區(qū)三個層面設(shè)立20多家法定機構(gòu)進行試點。在省級層面，設(shè)有廣東省北江流域管理局、廣東省代建項目管理局、廣東省航道局等；在市級層面，設(shè)有深圳市前海管理局、深圳市房地產(chǎn)評估發(fā)展中心、珠海市仲裁委員會等；在區(qū)級層面，設(shè)有廣州市南沙新區(qū)明珠灣開發(fā)建設(shè)管理局、廣州市南沙新區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)管理局、佛山市順德區(qū)文化藝術(shù)發(fā)展中心、佛山市順德區(qū)城市更新發(fā)展中心、佛山市順德區(qū)社會創(chuàng)新中心等。法定機構(gòu)具有獨立的法人地位，是一種新型公共組織形式。為克服傳統(tǒng)政府機構(gòu)“等級劃分、權(quán)力集中、控制嚴密”等問題，[2]法定機構(gòu)大量汲取了私營管理方法，在作為“半政府組織”的同時展現(xiàn)出了鮮明的市場化和社會化的特征。

（一）決策與執(zhí)行相分離

“在成熟市場經(jīng)濟體中，將政府決策和執(zhí)行職能適當分開，設(shè)立專業(yè)性強且相對獨立的法定機構(gòu)，履行市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理等職能，已成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容?！盵3]政府在公共行政管理中應(yīng)該只是承擔制定政策的職能，起掌舵作用，而法定機構(gòu)扮演執(zhí)行政策的角色，起劃槳作用。一個善于治理的政府應(yīng)當是一個善于管理決策的政府，而不是一個善于介入執(zhí)行的政府，法定機構(gòu)定位于執(zhí)行機構(gòu)，是半自治性的分散機構(gòu)，專門負責公共政策的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供，根據(jù)政府要求和委托開展工作，這樣，就可以形成公共機構(gòu)分解分散、相互制約權(quán)力的格局。為了保證執(zhí)行的有效性，法定機構(gòu)依法設(shè)立、量身定做、自主管理、獨立運作，脫離了傳統(tǒng)行政秩序中上下級命令與服從的模式，在職責分工的前提下形成“以共識為基礎(chǔ)的契約式管理”，[4]以“合同契約”為手段重構(gòu)了傳統(tǒng)行政機關(guān)之間的關(guān)系。2013年，佛山市順德區(qū)設(shè)立了城市更新發(fā)展中心，與其主要聯(lián)系的政府部門是佛山市順德區(qū)“三改辦”，兩者之間依據(jù)“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約，又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”的指導思想進行分工，具體職責分工見下表。

（二）企業(yè)型的政府架構(gòu)

采用企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)高效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是法定機構(gòu)區(qū)別于傳統(tǒng)政府機構(gòu)的重要標志：第一，設(shè)計法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立了企業(yè)式的“理事會——管理層——工作執(zhí)行層”三級組織架構(gòu)。以佛山市順德區(qū)社會創(chuàng)新中心為例：第一級由理事會及各委員會組成，第二級由總干事、副總干事等組成，第三級由行政事務(wù)部、社區(qū)發(fā)展部等業(yè)務(wù)部門組成（見圖1）。第二，借鑒企業(yè)用人管理方法，以合同制取代常任制，管理層有充分的用人自主權(quán)，考察工作人員的業(yè)績和效果，實行彈性績效工資制，法定機構(gòu)的人均工資福利一般高于當?shù)氐恼块T及下屬單位。第三，主動開拓公共管理與服務(wù)領(lǐng)域，法定機構(gòu)發(fā)掘公共資源的利用潛力，探索公共服務(wù)產(chǎn)品的市場化運營，理事和工作人員有充分的權(quán)能尋找市場效益增長點。第四，運營績效目標管理，接受績效評價，注重投入產(chǎn)出比，接受成本——收益對比的市場機制檢驗和政府績效評估考核。第五，“用交易和收費的方式向有特定需求的對象進行針對性的公共管理，提供針對性的公共服務(wù)，使管理和服務(wù)既有效率又有質(zhì)量?！盵5]

（三）社會參與多元治理

在傳統(tǒng)理念中，公私界限分明，微觀經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)該由市場負責，而公共行政領(lǐng)域則應(yīng)由政府壟斷。法定機構(gòu)制度調(diào)整了政府與市場、社會的關(guān)系，重新確立了公共領(lǐng)域中“大社會、小政府”的治理格局。法定機構(gòu)是政府由“高高在上、壟斷管理”向“顧客導向、尊重選擇”轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，社會意義重大。第一，法定機構(gòu)合理地調(diào)整了政府在社會管理和服務(wù)中的角色和職能定位，打破了政務(wù)管理服務(wù)單獨由政府壟斷的局面，有利于形成“大社會”治理格局。第二，依據(jù)“用人唯才”的委任原則，代表社會不同利益的社會精英進入理事會，在決議中充分聽取民意、吸納民智、表達民聲，完善了社會參與機制，充分發(fā)揮了社會自我管理和服務(wù)的作用。如2015年，在佛山市順德區(qū)的5家法定機構(gòu)中，社會人士共占理事會總?cè)藬?shù)的70%（見圖2）。第三，法定機構(gòu)和社會組織既相互競爭又相互合作、相互促進，有利于借助市場和社會的力量，吸引社會人才和社會資源，能夠提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率。

二、法定機構(gòu)的現(xiàn)實困境

近年來，“政府的施政能力被削弱、資源的運用不受立法機關(guān)監(jiān)管、個別委員存在利益沖突、出現(xiàn)問題后法定機構(gòu)與決策局之間互相推卸責任等等”是比較突出的問題。[6]這些問題的起因往往被歸于新公共管理運動存在的缺陷，包括“基本價值的偏頗、對市場機制的迷信、公私管理的混淆、不當?shù)念櫩碗[喻等?！盵7]這些弊端直接映射到了香港特別行政區(qū)法定機構(gòu)之上，并成為其難以擺脫的桎梏。法定機構(gòu)在享受“公私交融”優(yōu)勢的同時，也要面對“公私對立”的相互掣肘：一方面產(chǎn)生了公共行政公益性目的與法定機構(gòu)經(jīng)營性逐利之間的矛盾，另一方面產(chǎn)生了公共行政關(guān)系的官僚性與法定機構(gòu)契約性合作之間的矛盾。

（一）公益性目的與逐利性經(jīng)營間的矛盾

法定機構(gòu)定位于公益性服務(wù)，但在實踐中卻普遍存在如何選擇公益性服務(wù)還是市場化運營的問題。法定機構(gòu)的開拓市場、自主經(jīng)營、“自我造血”有助于自收自盈經(jīng)費用于擴大公共行政事業(yè)，但卻會產(chǎn)生與本身的公益屬性定位相沖突的可能，究竟應(yīng)以公共服務(wù)為主，還是以實現(xiàn)自我發(fā)展、自負盈虧為主要方向，兩難抉擇使得法定機構(gòu)難以在公益性目的和市場化運營之間找到平衡點。以佛山市順德區(qū)文化藝術(shù)發(fā)展中心（以下簡稱“文藝中心”）為例：在法定機構(gòu)改革前為事業(yè)單位性質(zhì)，改革后其承擔的公益職能部分被削弱，主要表現(xiàn)為“文化館”職能的弱化，同時還出現(xiàn)了文藝產(chǎn)品出現(xiàn)供給力度不足的問題。

如法定機構(gòu)用企業(yè)模式來取代傳統(tǒng)公共行政管理，用經(jīng)濟準則和標準來衡量行政工作，追求利潤的最大化，持限制政府干預的立場，勢必會使法定機構(gòu)在一定程度上失去方向、宗旨和合法性基礎(chǔ)。第一，運營方向方面。法定機構(gòu)若以機構(gòu)發(fā)展、運營建設(shè)為重，必然會影響公益目標的實現(xiàn)，與法定機構(gòu)的設(shè)立初衷相悖，甚至還有可能動用公共財政資金來彌補經(jīng)營虧損。第二，存在腐敗問題方面。企業(yè)管理的原則和方法使得公共事務(wù)執(zhí)行人員與政治層關(guān)系越來越疏遠，會減弱傳統(tǒng)行政模式的道德、公務(wù)倫理約束力，產(chǎn)生逃脫責任甚至特權(quán)尋租、貪污腐敗等問題。第三，“擠出效應(yīng)”方面。[8]法定機構(gòu)掌握著獨特的政府資源，具有壟斷優(yōu)勢，其“代行微觀經(jīng)濟職能，將削弱私人投資的活力，”[9]如果法定機構(gòu)繼續(xù)朝著市場化的方向邁進，完全躋身于市場競爭，將會擠壓社會新生力量生存發(fā)展空間，最終影響公共行政品質(zhì)的提升。

（二）官僚主義與契約合作間的矛盾

我國內(nèi)地借鑒香港特別行政區(qū)政策局與法定機構(gòu)之間的關(guān)系模式，意圖將行政機關(guān)上下級領(lǐng)導關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕卟块T與法定機構(gòu)之間的市場平等主體合作關(guān)系，即“從惟命是從的行政管理轉(zhuǎn)為基于合意的合同治理”。[10]然而，忽視政治環(huán)境和官僚體制的存在，法定機構(gòu)在變革行政關(guān)系中的作用是有限的。單純依托契約方式溝通行政關(guān)系不僅會拉大上下層機構(gòu)之間的距離，削弱行政控制力，有可能會弱化中央政府的控制能力，進而降低政府處理復雜問題的能力，削弱部門之間通力合作、協(xié)調(diào)一致提供公共服務(wù)的能力，因此，以合同契約關(guān)系來概述或取代政府部門與法定機構(gòu)之間的關(guān)系是不切實際的。第一，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離削弱了合作治理能力。公共事務(wù)組織在追尋復雜的目標時，必須尋求更為緊密的協(xié)調(diào)合作以提升治理能力，法定機構(gòu)改革產(chǎn)生的職能懸浮與權(quán)力碎片化問題，即由于新公共管理的過度分權(quán)和市場化改革導致執(zhí)行機構(gòu)和橫向部門的大量涌現(xiàn)而產(chǎn)生溝通不暢、協(xié)調(diào)不力的狀況。[11]一方面是主要政策部門忽略法定機構(gòu)自身資源、能力、計劃以及承受能力，單方面規(guī)定具體項目的完成指標，這種狀況既易導致法定機構(gòu)疲于應(yīng)付指標任務(wù)而降低項目質(zhì)量的現(xiàn)象，也會影響法定機構(gòu)其他項目計劃的完成；另一方面是法定機構(gòu)鼓勵追求效率，過分強調(diào)降低成本會導致一些追求短期效益的做法出現(xiàn)，削弱從長遠角度來處理現(xiàn)實問題的能力。第二，政府部門與法定機構(gòu)的職能邊界難以明晰。法定機構(gòu)改革使原本大型的、綜合性的政府部門不斷地趨于小型化、專業(yè)化和精細化，必須以各機構(gòu)目標明確、責任清晰為前提，但事實上機構(gòu)職責的明確劃分與落實卻難以得到保證。一方面，政府部門仍有過多的臨時性、指令性計劃外的工作任務(wù)，這些任務(wù)具有隨機性、不確定性以及優(yōu)先性，不是以清晰量化的方式窮盡地體現(xiàn)在法定機構(gòu)的年度計劃中，而是常常被以行政指令的方式交予法定機構(gòu)，容易影響法定機構(gòu)年度政策執(zhí)行的總體規(guī)劃。當政府任務(wù)占據(jù)過多時間時，法定機構(gòu)依據(jù)其理念、主旨的獨立運作空間則可能受到擠壓；另一方面，法定機構(gòu)尋求最大的自主性，希望獨立于政府運作的自主空間中開拓新的事務(wù)范圍，但事實上法定機構(gòu)許多業(yè)務(wù)的開展都需要其他政府部門予以配合，需要依靠主要政策部門出面予以協(xié)調(diào)，這些業(yè)務(wù)時常變動，涉及多個政府部門，工作事宜無法被精確地劃分至各方的職能范圍內(nèi)。此外，法定機構(gòu)存在與各級政府部門的現(xiàn)行管理體制相銜接的問題，政府主要領(lǐng)導仍要為自己下轄法定機構(gòu)承擔最終責任。

三、法定機構(gòu)的再定位

法定機構(gòu)作為一種具有鮮明特色的公共服務(wù)組織形態(tài)，相對于政府部門、事業(yè)單位、社會組織和企業(yè)，“取各家之長、避各家之短”，呈現(xiàn)公共性、獨立性、靈活性、自主性等特質(zhì)，能起到其他組織形態(tài)難以起到的作用。但正是因為其“四不像”的特征，才直接導致了法定機構(gòu)性質(zhì)不明確，進而引發(fā)了運營方向困惑、尋租腐敗、擠壓社會新生力量、弱化府際關(guān)系等問題。理清法定機構(gòu)究竟為何存在，不僅是對新公共管理勞動分工和專業(yè)化需求的回答，也為后新公共管理時代公共事務(wù)共同參與合作提供了前提條件。

一般認為，在西方國家，新公共管理自20世紀90年代末已經(jīng)進入了后新公共管理時期，對新公共管理的批評發(fā)展出來的是整體性治理模式。后新公共管理同樣強調(diào)勞動分工和專業(yè)化，“勞動分工和專業(yè)化是現(xiàn)代組織的必然特征”。[12]未來的治理模式應(yīng)當是政府不再完全依靠政治權(quán)力與行政手段，各種不同的政府和社會組織對公共事務(wù)共同參與，并且不同的參與者職能和行為既有邊界又有融合，各種不同主體相互依存。[13]法定機構(gòu)能構(gòu)破除政府的“大包大攬”，為原來提供公共服務(wù)的政府部門緩沖治理壓力，因此，明確法定機構(gòu)與主要政策部門的職能邊界，明確法定機構(gòu)相較于行業(yè)協(xié)會、社會組織、企業(yè)、個人等在治理體系中的地位，政府就可以有效借助法定機構(gòu)執(zhí)行公益政策，法定機構(gòu)也可以有效地促進行業(yè)協(xié)會、社會組織和企業(yè)、個人共同致力于公益事業(yè)發(fā)展。厘清法定機構(gòu)在我國的制度定位，既是反思法定機構(gòu)目前存在問題的基礎(chǔ)，也是理清法定機構(gòu)未來發(fā)展方向的關(guān)鍵。

（一）機構(gòu)宗旨：高效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)

法定機構(gòu)應(yīng)是政府依據(jù)法律設(shè)立的履行公共管理和服務(wù)職能的公共事務(wù)組織，其存在的目的在于克服傳統(tǒng)科層體制中行政成本高、行政效率低的弊端，實現(xiàn)行政組織的精簡化和效率化。2003年，香港特別行政區(qū)民政事務(wù)局在《公營架構(gòu)內(nèi)的咨詢及法定組織——角色及職能檢討》中專門就法定機構(gòu)的職能進行了定位。一個基本方向就是使法定機構(gòu)的角色定位應(yīng)更加明確，除非成立法定組織是執(zhí)行有關(guān)職能的最適當和最具成本效益的方法，否則不應(yīng)予以成立。2011年，我國臺灣地區(qū)的《行政法人法》中對法定機構(gòu)職能定位予以規(guī)定：行政法人的立法目的在于政府組織之松綁以達效能之追求。從政府的角度來看，政府可以要求它們盡量做到自負盈虧，但并不指望它們以盈利為導向，政府首要關(guān)心的是法定機構(gòu)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否切實高效。法定機構(gòu)不按一般的行政程序運作，不受專門行政法規(guī)約束，旨在提高行政效率，避免傳統(tǒng)行政因程序、法規(guī)的約束性太強而造成保守、遲緩和僵化的問題，無論法定機構(gòu)具體承擔的是執(zhí)行政府的政策法規(guī)、通過行政管理和市場監(jiān)管提供服務(wù)，還是承擔咨詢、建議等職責，它們都應(yīng)以提升社會管理和服務(wù)效率為宗旨。

（二）事務(wù)范圍：政府做不好，民間做不了之事

法定機構(gòu)的職能具有專門性和特殊性，日本和我國臺灣地區(qū)用“不適合由政府機關(guān)推動，亦不宜交由民間辦理”的表述來限定法定機構(gòu)的事務(wù)范圍。法定機構(gòu)基于特殊的使命而產(chǎn)生，為了確保其實現(xiàn)特殊的功能，不僅要采用特殊的管理模式，還應(yīng)有特殊的事務(wù)范圍。法定機構(gòu)的主要任務(wù)是通過其在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營活動營造良好的市場環(huán)境，以促進市場公平競爭和保障經(jīng)濟活動的正常運行。[14]因此，法定機構(gòu)應(yīng)著眼于履行公共機構(gòu)的職能，與現(xiàn)有的行政主體和市場主體錯位發(fā)展，為所不為，成為治理網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分：第一，法定機構(gòu)定位于承擔政府做不好，民間做不了的公益事務(wù)。如果是政府自身可以優(yōu)質(zhì)承擔的行政事務(wù)，則沒必要專門設(shè)立法定機構(gòu)，同理適用于民間。第二，法定機構(gòu)定位于承擔不以盈利為主要目的的科教文衛(wèi)等公益事務(wù)。法定機構(gòu)不能承受絕對自負盈虧的市場風險。第三，法定機構(gòu)定位于承擔目前行業(yè)協(xié)會、社會組織由于自我發(fā)展程度不足而無法承擔的公益事務(wù)。這部分事務(wù)將隨著社會組織的日益壯大而逐步歸還給社會。

四、法定機構(gòu)的控制與改進

一般認為，要解決法定機構(gòu)存在的問題大致有兩條路徑可以遵循：一是問責關(guān)系的落實和事務(wù)信息的透明公開，以尋求更長遠的自治；二是減少法定機構(gòu)的自治程度，直接加強政府對法定機構(gòu)的控制。香港特別行政區(qū)目前的態(tài)度是：對法定機構(gòu)的集中控制要比法定機構(gòu)自身的自治等價值更為重要。[15]“透過設(shè)計和運行可以發(fā)現(xiàn)，法定機構(gòu)既要保護和促進自身自治，又要回應(yīng)政府整合的力量和要求，兩者之間存在矛盾。”[16]這也正是后新公共管理的導向，由新公共管理到后新公共管理的過程是一個“在政治控制和自主權(quán)方面，從復雜的、碎片化的和不平衡的復雜狀態(tài)（新公共管理）到整合的且更平衡的復雜性（后新公共管理）”的過程，“在平衡控制與自主的問題上，當進行后新公共管理改革的時候，這一平衡在朝著更多控制的方向上傾斜?！盵17]在此背景下，就要在“整合的力量、需求，與自治的欲望、動力不斷平衡博弈的復雜治理體系中”[18]對法定機構(gòu)如何適應(yīng)和運作予以規(guī)劃和安排。法定機構(gòu)存在的兩大關(guān)鍵問題是運營價值偏頗與機構(gòu)協(xié)作不佳。只有讓法定機構(gòu)以主體身份分工合作統(tǒng)籌于公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)之中，積極接受政府的指導協(xié)調(diào)，加強與政府部門的協(xié)同合作，形成公共行政的整體治理格局，才是法定機構(gòu)發(fā)展的正確出路?！八械臋C構(gòu)都應(yīng)當以一種鮮明而共同的公共行政精神整合起來”。[19]政府應(yīng)當在各個部門主體、社會組織之間引入更多的協(xié)作機制，形成更多的跨部門計劃、項目和更完善的治理網(wǎng)絡(luò)。就法定機構(gòu)與政府之間的協(xié)調(diào)合作而言，要尋求政府與法定機構(gòu)合作的多元化治理模式，構(gòu)建多主體、參與式的合作型體制。

（一）政府持續(xù)的指導幫助

雖然法定機構(gòu)管理者具有充分的自主權(quán)，但并不意味在現(xiàn)行體制中，法定機構(gòu)不需要接受其他行政部門的指導和幫助。實際上，英國在實行“下一步行動方案”中，內(nèi)閣辦公廳和有關(guān)主管部門都在各個方面對法定機構(gòu)提供持續(xù)性建議。1988年的議會財政與文官委員會的報告、1989年的財政部關(guān)于法定機構(gòu)的財政責任報告、1995年的法定機構(gòu)資源管理體制報告等都對其下屬法定機構(gòu)提供了指導。同時，內(nèi)閣辦公廳不僅承擔推動和協(xié)調(diào)法定機構(gòu)的責任，而且邀請國際專家對法定機構(gòu)相關(guān)人員進行培訓和技術(shù)指導。[20]2012年7月，在香港特別行政區(qū)行政長官要求下，香港特別行政區(qū)中央政策組就委任適當人選加入法定組織，更加系統(tǒng)地向有關(guān)組織機構(gòu)提供意見。至2014年1月，香港特別行政區(qū)中央政策組已就155個咨詢及法定組織的委任人選提供意見。

可見，法定機構(gòu)從來都不是“獨立王國”，它離不開也不能脫離政府的指導和幫助。法定機構(gòu)以公共屬性和公共價值為主，著眼公益目標、實現(xiàn)公共利益，承擔公共責任與風險，它的運作空間被限定在了公共領(lǐng)域內(nèi)，統(tǒng)籌于公共關(guān)系之中，在這一點上，政府的持續(xù)指導和幫助顯得十分重要。為了保證法定機構(gòu)的自主性和靈活性，雖然政府不會直接插手法定機構(gòu)日常經(jīng)營業(yè)務(wù)，但并不意味著政府不能對法定機構(gòu)進行持續(xù)的指導和幫助。通常情況下，政府的持續(xù)指導和幫助可以體現(xiàn)在人才舉薦、人員培訓、決策建議、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和發(fā)展規(guī)劃等方面。就我國的實際情況而言，可以在三個方面作進一步明晰：第一，制定法定機構(gòu)所屬領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃、業(yè)務(wù)規(guī)范、扶持政策等，對法定機構(gòu)業(yè)務(wù)工作開展進行指導。第二，研究、制定征集理事方案，牽頭征集理事人選，規(guī)范法定機構(gòu)理事會理事及行政負責人的聘任制度，明確任職資格及任職程序，規(guī)范理事會的運作，完善理事會運行機制，提高理事會議事效率，提高決策的科學性。第三，負責法定機構(gòu)黨群工作、安全生產(chǎn)工作等。在工作聯(lián)合、榮譽共享的情形下，政府需要提供持續(xù)的指導和幫助，在合法的框架內(nèi)，通過程序性規(guī)定增強政府對法定機構(gòu)運行的控制，將法定機構(gòu)的運行整合到整體公共行政的協(xié)同治理當中，促進形成共同發(fā)展協(xié)調(diào)機制。

（二）收縮的“適控距離”

“適控距離”在于構(gòu)建法定機構(gòu)自主運行與有效監(jiān)管動態(tài)平衡關(guān)系。[21]一般而言，政府通過以下方式監(jiān)管法定機構(gòu)的運營：一是委托政府代表出任法定機構(gòu)理事會的當然理事，或者委派政府代表出席法定機構(gòu)會議；二是要求法定機構(gòu)提交年度計劃書和收支預算，供政府審批；三是要求法定機構(gòu)公布年報、財務(wù)報告、會計報表等。通過審計機制、問責機制、制衡機制等對法定機構(gòu)的運作進行監(jiān)督和規(guī)范，在法律規(guī)定的框架下，法定機構(gòu)可以相對獨立運作，不受相關(guān)政府部門的干涉和制約，這即是“適控距離”。

以往的“適控距離”側(cè)重于探討主要政策部門與法定機構(gòu)兩者之間的適控距離，忽略了作為主要政策部門上級的政府與法定機構(gòu)之間的關(guān)系。事實上，“政府作為整體性治理的中心，它的權(quán)威地位再次得到鞏固”，在主要政策部門與法定機構(gòu)保持“適控距離”的基礎(chǔ)上，政府可以對法定機構(gòu)的運行設(shè)定“最后防線”。除了人事任命控制外，政府還能采取的措施有：第一，指示權(quán)力。政府為了公共利益的需要，根據(jù)法律規(guī)定而行使及履行其權(quán)力、職責，向法定機構(gòu)發(fā)出一般或特別指示。當然，政府只有在確有明顯合理的需要而且相信這樣做符合公眾利益的情況下，才會行使這項權(quán)力。第二，述職報告。法定機構(gòu)的行政負責人每年須向政府作述職報告，陳述自己任職情況，內(nèi)容包括職責履行的基本情況、成績經(jīng)驗和問題教訓、今后規(guī)劃等。這項舉措可以加大政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，加強對法定機構(gòu)的管理，引導法定機構(gòu)立足實際，同時及時有效反應(yīng)和表達法定機構(gòu)的切實訴求。第三，個案約束。相對人若對法定機構(gòu)的決定、指示或業(yè)務(wù)守則不服，可以向政府提出復議。而政府在對復議作出裁定時，可確認、更改或推翻法定機構(gòu)的任何決定或指示或修訂業(yè)務(wù)守則，以與其裁決有所抵觸的程度為限。可以預測，為了保持法定機構(gòu)的獨立性和公共性，主要政策部門與法定機構(gòu)的“適控距離”將會保持在一個比較穩(wěn)定的范圍，但隨著政府整合協(xié)同趨勢的進一步發(fā)展，政府與法定機構(gòu)的“適控距離”將會不斷縮小，而在這一過程中，指示權(quán)力、述職報告和個案約束制度都將成為良策。

（三）特殊理事制

在法定機構(gòu)理事會內(nèi)部采用特殊理事制度，受啟發(fā)于國有企業(yè)的特殊管理股制度，特殊管理股制度通常有兩種表現(xiàn)形式：第一種稱為“金股制”，即金股分量最重，具有一票否決權(quán)；第二種稱為“一股多票制”，即一股頂多票、一股可以代表多票使用。法定機構(gòu)在適用特殊管理股制度理念上有很多契合點。第一，無論是法定機構(gòu)還是國有企業(yè)，都要混合利用公私力量，都要既體現(xiàn)政府的引領(lǐng)作用、維護公共利益，又要促進市場化、企業(yè)化的高效運作。第二，基于法定機構(gòu)企業(yè)經(jīng)營性特征，在執(zhí)行政府決策的同時或之余，法定機構(gòu)有自主探索市場業(yè)務(wù)的欲望，協(xié)議框架、法定職能都有無法涵蓋法定機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的可能?！胺ㄍ庵亍笨煞駴Q策，如何決策，需要法定機構(gòu)依照其運營宗旨和企業(yè)運營規(guī)則自主裁量。第三，理事會議事表決方面，雖然理事會已逐步采用羅伯特議事規(guī)則，議事趨于理性公正，能夠充分討論，但采用的還是“多數(shù)裁決”的表決方式，議案的通過要求贊成方票數(shù)多于反對方票數(shù)，理事長、主要政策部門代表和一般理事都是只有一票，在某些關(guān)鍵節(jié)點問題上，主要政策部門代表不僅需要發(fā)表政府觀點，代表政府表決，而且需要采取更有效的手段維護國家和社會的利益，法定機構(gòu)無法承擔危險決策和損害公共利益的風險。因此，法定機構(gòu)同樣能適用特殊管理股制度的理念。

采用特殊理事制，主要政策部門代表即為法定機構(gòu)理事會的特殊理事，在針對某些重大事務(wù)行使表決權(quán)時，會產(chǎn)生“一票等同于多票”或者是“一票否決”的效果。特殊理事制有兩個特點：一是特殊理事雖占理事會總?cè)藬?shù)的比例小，但投票權(quán)大；二是政府的掌控能力強，甚至能起到一票否決的作用。采用特殊理事制度，能夠在市場經(jīng)濟中堅守公益優(yōu)先，一方面有利于激發(fā)社會人才、資本優(yōu)勢，提高社會參與度，積極利用社會資源；另一方面有利于維護政府主導話語權(quán)，保障公共利益優(yōu)先。

特殊理事“同人不同票”的模式是建立在行政優(yōu)先權(quán)的基礎(chǔ)上的，特殊股之所以能夠擁有特殊的權(quán)力，依靠的是國家公權(quán)力的強制性，這不僅意味著重大事務(wù)決策時的商業(yè)考慮應(yīng)讓位于對國家安全、公共公益的考慮，還意味著特殊管理股的設(shè)定與權(quán)力行使應(yīng)嚴格遵守法治和公開原則，符合比例原則。第一，特殊理事只有在法律設(shè)定后才能賦予主要政策部門代表，只有在符合法律規(guī)定的“例外重大事務(wù)”情形時才能被激活，這部分例外重大事務(wù)通常不在法定機構(gòu)法定的職能范圍內(nèi)，也不在協(xié)議框架中，但又被置于理事會上予以討論表決。第二，特殊理事的權(quán)力必須嚴格依照形式程序才能行使，應(yīng)做到公開透明。特殊理事的權(quán)力只能賦予給主要政策部門代表，理事長無法享有，權(quán)力行使時應(yīng)配套信息公開、理由告知環(huán)節(jié)以及權(quán)益救濟的途徑，通過事后程序制約權(quán)力濫用并形成制衡。第三，特殊管理股權(quán)力的行使必須通過利益衡量來確認其與實現(xiàn)相應(yīng)行政目標是適當?shù)?，以保證受到最小損害。公益優(yōu)先并不意味著可以忽視、漠視其他理事權(quán)益，同時也要考慮到其他利害關(guān)系人的利益得失。特殊理事的權(quán)力只有在必要時才能行使，如果有多種決策方案可以選擇，應(yīng)當盡量不選擇動用特殊理事的權(quán)力，或者應(yīng)選擇對他人權(quán)益損害最小的方案。

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（責任編輯：牟春野）

Abstract：A statutory body is a kind of new public organization form oriented to market and competition，and is the produce of new public management movement.However，such problems as the single economic-benefit-centered value orientation and fractionalized government of the new public management often cause an improper operation value orientation as well as interrupted coordination between different departments of the statutory body.In the era of post-new public management，statutory organizations should focus on building themselves into such a kind of public organizations that are able to perform their public duties in an efficient way.At the same time，the statutory organizations should try to achieve their own development side by side with other various organizations of public affairs such as government，industry associations and social organizations.And furthermore，the statutory organizations should participate in the operation of public administration in coordination with all the other public organizations.Governments should develop such conception as comprehensive and cooperative rule，some standard system for regular communications between themselves and statutory organizations，and at the same time，they should constantly provide guidance and help for the latter，and properly reduce “appropriate control distance” when needed，so as to strengthen the control over statutory organizations，and to enhance the performance of major policy departments' representatives in maintaining and promoting public welfare，through participation in various decisions at statutory organization's council meetings.

Key words：statutory body；new public administration；public governance