市縣級機構改革面臨的挑戰(zhàn)與突破路徑

摘 要：當前，中央層面的機構改革已基本完成，省級層面也進入了實際操作階段，而市縣級層面因面臨著更大的機構數(shù)量剛性約束和完成時間的硬性要求，改革難度由此加大。這也說明市縣級機構改革不能簡單地效仿上級，必須克服其中存在的技術障礙。其突破路徑在于，明確“職能相近”的標準，合理選擇統(tǒng)籌方式，確定“因地制宜”的標準。

關 鍵 詞：市縣級機構改革；合并設立；歸署辦公；因地制宜

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）01-0042-10

收稿時間：2018-10-12

作者簡介：劉晨曦（1988—），女，河北陽原人，國家行政學院博士研究生，研究方向為中國公共行政。

基金項目：本文系國家社科基金重點項目“政府部門職能機制整合與積極穩(wěn)妥實施大部門制研究”的階段性成果，項目編號：14AZZ009。

2018年實行的黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。目前，中央層面的改革已取得重大進展，多個省、直轄市也相繼公布機構改革方案，馬上將要啟動市縣級機構改革。本輪改革是對行政權力體制的觸及，相比以往數(shù)次機構改革來說難度有所提升。特別是就市縣級機構改革而言，其面臨著諸多壓力和困惑，如中央對改革完成時間抓得緊，機構限額卡得嚴，一些技術性障礙因在理論上探討不夠而無法得到有效破解，等等。對此，筆者試圖在學理上對這些問題加以分析，希冀對推進市縣級機構改革有所助力。

一、市縣級機構改革面臨的挑戰(zhàn)

市縣級機構改革面臨的挑戰(zhàn)主要包括三個方面：一是市縣級政府面臨的現(xiàn)實壓力，即中央對機構數(shù)量的剛性約束和改革完成時間的硬性要求；二是改革推進的困難，即改革方式對行政系統(tǒng)利益結構的觸及；三是改革過程中存在需要攻克的技術難題。

（一）現(xiàn)實壓力

⒈機構數(shù)量的剛性約束。黨的十九大報告提出：“賦予省級及以下政府更多自主權?！秉h的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構數(shù)量、名稱、排序等。”2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）也指出：“賦予省級及以下機構更多自主權，突出不同層級職責特點，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設置機構和配置職能?！北M管《方案》強調(diào)要賦予地方更大自主權，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，但顯然這種自主權是有條件的。《決定》指出：“嚴格執(zhí)行機構限額、領導職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定，不得在限額外設置機構，不得超職數(shù)配備領導干部，不得擅自增加編制總類，不得突破總量增加編制。”《方案》指出：“深化地方機構改革，要著力完善維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的體制機制，省市縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構職能要基本對應?！蓖瑫r強調(diào)：“加強各級黨政機構限額管理，地方各級黨委機構限額與同級政府機構限額統(tǒng)一計算。承擔行政職能的事業(yè)單位，統(tǒng)一納入地方黨政機構限額管理。省級黨政機構數(shù)額，由黨中央批準和管理。市縣兩級黨政機構數(shù)額，由省級黨委實施嚴格管理?！?/p>

事實上，中央對于省以下機構數(shù)量的規(guī)定最早開始于1993年，1999年做出調(diào)整，2013年再次調(diào)整但基本沿用了1999年的規(guī)定（見表1）。最新的規(guī)定雖尚未出臺，但從前幾次規(guī)定可以看出，越是基層機構限額越少，就越需要更大力度進行統(tǒng)籌設置，因此市縣級機構改革不可能簡單效仿省級。換言之，中央制定的政策有相當一部分要由地方執(zhí)行，中央與地方的關系簡單來說是決策與執(zhí)行的關系，而越到基層執(zhí)行的壓力越大，機構數(shù)量卻越少，這對地方而言是一種壓力。

⒉中央對改革時間的硬性要求?！稕Q定》提出：“各地區(qū)各部門要堅決落實黨中央確定的深化黨和國家機構改革任務，黨委和政府要履行主體責任。涉及機構職能調(diào)整的部門要服從大局，確保機構職能等按要求及時調(diào)整到位，不允許搞變通、拖延改革。”《方案》也要求：“省級黨政機構改革方案要在2018年9月底前報黨中央審批，在2018年年底前機構調(diào)整基本到位。省以下黨政機構改革，由省級黨委統(tǒng)一領導，在2018年年底前報黨中央備案。所有地方機構改革任務在2019年3月底前基本完成?！?018年5月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議，審議了《深化黨和國家機構改革進展情況報告》，充分肯定了中央和國家機構改革取得的重大進展，并用“氣勢如虹、勢如破竹”評價了這一良好局面。當前，中央層面改革推進速度飛快，各個部門基本整合完畢，全國多數(shù)省份也相繼公布了機構改革方案并開始整合，但市縣級機構改革卻因預留時間短、任務重而面臨著極大的壓力。

（二）改革難度

黨的十九大報告提出：“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力、明確職責。”“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公?！薄稕Q定》提出：“根據(jù)堅持黨中央集中統(tǒng)一領導的要求，科學設定黨和國家機構，準確定位、合理分工、增強合力，防止機構重疊、職能重復、工作重合。黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益。”當前，中央依據(jù)《方案》對黨政軍群各類機構進行了力度空前的改革，對統(tǒng)籌黨政機構設置進行了大量探索，并要求地方“統(tǒng)籌設置黨政群機構，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度。”當前，中國共產(chǎn)黨組織機構與人民政府及其部門同為我國行政權力的載體，兩套系統(tǒng)部門職能交錯。對此，有學者認為，我國政府執(zhí)行的主體結構是黨政組織機構，強大的黨政系統(tǒng)是政府執(zhí)行的基本力量，但也形成了黨政雙軌行政結構——功能系統(tǒng)，[1]統(tǒng)籌設置黨政機構實際上就觸及了行政權力體制的核心問題。還有學者認為：“一個行政系統(tǒng)應該包括四個方面的結構，即組織結構、功能結構、權力結構和利益結構?！盵2]（見圖1）組織結構是行政系統(tǒng)有型的、靜態(tài)的各種機構、組織、制度、條例等所組成的結構；功能結構來自政治生活、經(jīng)濟生活和一般社會生活之需要；權力結構是行政系統(tǒng)內(nèi)部各部分組織和人員之間相互作用的狀況和各組織的功能實際發(fā)揮的狀況；利益結構是行政系統(tǒng)內(nèi)部各組織和各成員之間的利益關系的狀況，作為整個行政系統(tǒng)的一個有機組成部分，它應當代表整體的利益，即國家和人民的利益，但作為一個具體單位，它又有著自己小團體的利益。[3]組織結構的調(diào)整帶動功能結構的調(diào)整，最終影響權力結構和利益結構。李克強總理說過：“觸動利益比觸及靈魂還難?！痹跈C構改革過程中，部門整合后職權職責發(fā)生了變化，所掌握的權力也相應發(fā)生了變化，由此帶來了部門權力減少、利益受損、領導職數(shù)減少、干部晉升難度加大等問題，一些部門干部因而有抵觸情緒，在一定程度上加大了改革的難度。

（三）技術性問題

機構改革并非易事。黨的部門和政府部門在工作內(nèi)容、工作方式、運行流程等方面均存在較大區(qū)別，黨的部門工作更側(cè)重于重大事項和意識形態(tài)，政府部門工作則更側(cè)重于具體事務。事實上，統(tǒng)籌設置在管理上的一個優(yōu)勢就是將組織外部協(xié)調(diào)內(nèi)部化，若組織規(guī)模過大、控制幅度太寬、內(nèi)部協(xié)調(diào)成本高于外部協(xié)調(diào)成本時，機構改革就失去了應有之義。因此，推進機構改革需要解決以下幾個技術性問題：

其一，中央要求職能相近的黨政機關進行合并設立或合署辦公，那么哪些是職能相近的部門？判斷職能是否相近的標準是什么？

其二，既然改革方式是統(tǒng)籌設置，包括合并設立和合署辦公，那么地方各級究竟該采取合并設立還是合署辦公的方式？進而言之，哪些職能相近的機關應該合并設立？哪些應該合署辦公？哪些應該采取其他方式？

其三，我國地域廣闊，各地情況差異巨大，賦予地方更大自主權是必須的選擇，但究竟有哪些地方性因素會影響到黨政機構的設置？換言之，“因地制宜”都包括哪些影響因素？

以上這些問題中央并未作具體說明，學界也未就這些問題進行詳細探討。各地如果不對整合中的這些技術性問題進行認真研究，則會出現(xiàn)兩種結果：或是換個牌子，各部門繼續(xù)各干各的，職能沒有融合；或是草率地大幅度整合各黨政機構，形成不堪重負的大部門，不僅協(xié)調(diào)困難，同時也難以追責，最終導致改革的曲折和反復甚至失敗。因此，在理論上將這些問題厘清就顯得尤為必要。

二、市縣機構改革的突破路徑

（一）確定“職能相近”的標準

黨的十九大報告、《決定》和《方案》等都提到“職能相近的黨政機關”，然而并沒有具體說明究竟哪些機關職能相近、“相近”的標準是什么。筆者認為，有了相對明確的標準，才能規(guī)范地對部分黨政機關進行統(tǒng)籌設置，而確定“職能相近”的標準至少有五條途徑：

一是運用反證法先將與黨委職能完全不相關的政府部門排除。以廣東省佛山市為例，黨委和政府所有部門設置如表2，其中，與黨委部門職能幾乎完全不相近的政府部門有：發(fā)展和改革局、教育局、科學技術局、公安局、民政局、財政局、國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局、環(huán)境保護局、住房和城鄉(xiāng)建設管理局、交通運輸局、水務局、商務局、衛(wèi)生和計劃生育局、國資委、工商行政管理局、質(zhì)量技術監(jiān)督局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、食品藥品監(jiān)督管理局（市食安辦）、統(tǒng)計局。

二是參照中央層面的改革情況?！斗桨浮芬衙鞔_，在中央層面，國家民族事務委員會歸口統(tǒng)戰(zhàn)部管理，宗教、僑務由統(tǒng)戰(zhàn)部管理；中央廣播電視總臺歸口中宣部領導，新聞出版由宣傳部集中統(tǒng)一領導，國家旅游局與文化部合并組建文化旅游部；人力資源和社會保障部中的國家公務員局并入組織部，中編辦由中央組織部歸口管理；中央農(nóng)村工作領導小組辦公室與農(nóng)業(yè)部以及其他幾個部委的個別職能組建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。據(jù)此可認定，中央調(diào)整的這些部門職能具有相近性。這就為地方各級民族宗教部門、文化新聞廣電部門、旅游部門、人事部門、編制部門以及許多地方還存在的農(nóng)委、農(nóng)辦和農(nóng)林牧漁等部門的改革指明了方向、提供了參考。

三是根據(jù)管理行為的關聯(lián)性。在對某一行業(yè)或某一事項管理中，黨政不同部門間的行政行為大致存在以下三種關聯(lián)關系：⑴依據(jù)關系，即前一行為是后一行為作出的依據(jù)；⑵內(nèi)容關系，即前一行為形成的信息成為了后一行為的內(nèi)容；⑶連續(xù)關系，即前一行為與后一行為之間存在著一般的先后連續(xù)性。[4][5]如部分文藝作品中涉及敏感內(nèi)容的需經(jīng)宣傳部門審批再經(jīng)新聞出版、廣電部門公布發(fā)行，宣傳部門的批準成為其他部門批準的依據(jù)。黨政各部門間存在以上關系的，則可認定其職能具有一定的相近性。

四是依據(jù)管理和調(diào)節(jié)對象的行業(yè)相似性標準。行業(yè)是從事相同性質(zhì)的經(jīng)濟活動的所有單位的集合?！秶窠?jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T 4754—2017）是最新發(fā)布的國家標準，也是自1984年首次發(fā)布以來的第四次修訂，將國民經(jīng)濟行業(yè)劃分為門類、大類、中類和小類四級，一個行業(yè)門類的主管部門職能具有相近性，因而沒必要按照行業(yè)大類設置主管機關。如農(nóng)、林、牧、漁及其輔助性活動屬于一個行業(yè)門類，有些地方還存在的黨委農(nóng)村工作部、農(nóng)委所管理的對象與政府的農(nóng)林牧漁業(yè)主管部門所管理的對象同屬這一門類，其職能具有明顯的相近性。如果按行業(yè)大類劃分，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)分別屬于四個大類，有些省級以下地方單獨設立農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、畜牧局、漁業(yè)局等部門就顯得不夠精簡。又如新聞出版、廣播、電視、電影、文化藝術、體育、娛樂均屬于“文化、體育、娛樂”這一行業(yè)門類，其主管部門職能具有相近性，可以考慮統(tǒng)籌設置為一個部門，應將過去按行業(yè)大類設置的新聞出版局、廣電局、文化局、體育局等部門整合起來。

五是根據(jù)指導部門大部分工作所適用的法律法規(guī)和規(guī)章的一致性。有些部門的主要工作都是依據(jù)同一法律法規(guī)或黨內(nèi)條例，其所依據(jù)的規(guī)章一致性程度越高，職能越具有相似性。如各級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部與民族宗教局、臺辦、僑辦、僑聯(lián)等部門的絕大部分工作均依據(jù)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》進行，那么可認定這些部門的職能具有相近性。

（二）適當選擇統(tǒng)籌方式

實踐中，統(tǒng)籌黨政機構設置的方式顯然不止合并設立和合署辦公兩種。常見的還有加掛牌子、保留牌子、一套人馬兩塊（多塊）牌子（也稱為“一個機構兩塊或多塊牌子”）等，2018年黨和國家機構改革，中央出臺的《方案》中新出現(xiàn)的“歸口領導”“歸口管理”兩種形式也應包括在內(nèi)。這些統(tǒng)籌方式的形式和內(nèi)涵都有所不同。雖然國內(nèi)外在行政組織改革與機構調(diào)整方面有著豐富的理論和實踐，然而對上述幾種機構設置方式的研究和實踐卻并不多見，僅有的研究資料也多為對合署辦公的研究及其個案實踐的描述。從國外實踐來看，2017年以前的美軍網(wǎng)絡司令部與國家安全局一直都是合署辦公；英國的健康和福利委員會一般與當?shù)卣鲜疝k公，等等。國外的實踐目的僅在于節(jié)約財政支出和整合辦公場地，因此參考價值有限。

筆者認為，統(tǒng)籌設置黨政機構其實無非圍繞兩個核心問題，一是牌子，二是職能。牌子是表現(xiàn)，職能是根本。合并設立、合署辦公、加掛牌子、保留牌子、一套人馬兩塊牌子（為表述方便暫忽略多塊牌子的情況）這五種常見且經(jīng)過多年實踐的形式，其具體含義可用以下辦法來直觀地表達：

合并設立是機關A+機關B=機關C，原來的兩個機關的牌子不再存在（或即使存在也不再是原來的含義），新的牌子開始使用，職能完全融合在一起，形成了一個嶄新的機關。其職能變化如圖2所示。

合署辦公是機關A+機關B，即原來的兩個機關辦公地點整合在了同一場所，各自牌子仍繼續(xù)保留，能整合的職能整合在一起，不能整合的職能繼續(xù)各自行使。以監(jiān)察委成立前各地紀委與監(jiān)察局合署辦公為例，其大部分工作可以合并在一起開展，但紀委對非干部身份黨員的監(jiān)督、監(jiān)察局對非黨員干部的監(jiān)督是各自原有無法合并的職能，繼續(xù)分別行使，其職能變化如圖3所示。

加掛牌子是機關A+機關B的牌子，即機關A人員和機構均不變，在此基礎上加掛了機關B的牌子，多做了機關B的工作。如許多地方黨委宣傳部加掛政府新聞辦公室的牌子，實際上就是宣傳部的人員多做了一項新聞辦的工作，這樣做一方面比新成立一個機構更容易協(xié)調(diào)，另一方面也能夠突出該項工作的重要性，同時原機關不方便、不適合出面對外處理的工作通過加掛的牌子更易處理，其職能變化如圖4所示。

保留牌子是機關A=（機關A+機關B）+機關B的牌子，即將機關B的人員和職能合并進機關A，但B原牌子對外保留，以方便處理涉外等事務。這種情況往往是機關A與機關B本來就聯(lián)系比較密切，職能相關性較大，甚至存在一定程度的領導關系，采取合并并保留牌子的方式變組織外部協(xié)調(diào)為組織內(nèi)部協(xié)調(diào)，不僅提高了效率，同時又能夠便利地以B機關的牌子對外開展工作。如本次機構改革將國家公務員局并入中央組織部，就是將國家公務員局的所有人員和職能全部并入中組部，但牌子對外保留，其職能變化如圖5所示。

一套人馬兩塊牌子是機關C掛了機關A+機關B的牌子，即機關C的人員做了機關A和機關B的工作，并掛著這兩個機關的牌子，可以認為其自身沒有牌子。如大部分省市的黨校和行政學院是典型的一套人馬兩塊牌子，這一個單位一班人馬既做黨校的工作，也做行政學院的工作，對外掛兩塊牌子，實際上這一單位既不是純粹的黨校也不是純粹的行政學院，其職能變化如圖6所示。

《方案》規(guī)定，中央編制委員會辦公室是中央機構編制委員會的辦事機構，歸口中央組織部管理；國家民族事務委員會歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領導；新組建中央廣播電視總臺，歸口中央宣傳部領導。由此出現(xiàn)“歸口管理”和“歸口領導”兩種統(tǒng)籌方式。雖然“歸口管理”早在1984年就出現(xiàn)過，當時設置了國務院直屬并由部委歸口管理的國家局，但經(jīng)1993年機構改革，不再設置部委歸口管理的國家局，而改為部委管理的國家局，于是“歸口管理”這種情況中斷?！皻w口領導”由于還未經(jīng)長時間的實踐，具體運行中的細節(jié)無從考察，不過從學理上分析，“歸口管理”管得更為全面，對具體工作的過問也更詳細；“歸口領導”應更強調(diào)政治領導和組織領導，對具體事務的過問則應少于“歸口管理”，二者的共同點在于，B機關并沒有并入A機關，仍然作為獨立的機關（如中編辦）或政府組成部門（如國家民委）抑或政府直屬事業(yè)單位（如中央廣電總臺）存在，只是其所有活動都要在A機關所規(guī)定的范圍內(nèi)進行，其職能變化如圖7。

根據(jù)上述分析，各市縣在深化改革過程中，對統(tǒng)籌方式的選擇應堅持如下幾個原則：第一，能合并設立的，盡量不合署辦公。這是因為合并設立形成一個新的機關，不僅職能職責的融合更快更容易，也有利于防止原單位工作人員產(chǎn)生心理上的排斥感，而合署辦公則由于保留了各自原來的單位名稱和部分職能，可能會借此形成“山頭主義”，甚至帶來人員心理沖突、組織文化沖突等問題。第二，可能會產(chǎn)生行政訴訟的領域，要盡量選擇保留牌子。原因在于黨的機構不能成為行政訴訟的被告方。在行政訴訟中，行政主體始終只能作為被告，根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，被告應是行政機關或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織等行使行政管理職權的主體，黨的機關、人大、政協(xié)、法院、檢察院等非行政主體不能作為被告對象。保留政府部門的牌子作為應訴方，既有利于維護公民和其他社會組織的權益，又有利于維護法律尊嚴。第三，為突出對某項工作的重視或黨委不便出面直接管理和干預的領域，可以選擇加掛牌子的方式。第四，對于東南沿海等外事工作比較復雜的地區(qū)，在建立大統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)時，至少要選擇保留政府僑辦、臺辦牌子的方式，或者采取由統(tǒng)戰(zhàn)部“歸口管理”或“歸口領導”的方式，以免引起海外人員心理的不適感。

（三）確定“因地制宜”的標準

“因地制宜”主要包括哪些標準，中央文件和學術文獻都沒有給出具體的規(guī)定和參考。筆者認為，與統(tǒng)籌設置黨政機構相關的主要有以下幾個地方性因素（見圖8）：

這些因素又分別對統(tǒng)籌設置不同的黨政機構有著不同的影響，其中，“行政級別”是黨委辦、政府辦統(tǒng)籌設置最大的影響因素?！皟赊k”合署辦公的形式早在1992年就在佛山市順德區(qū)開始進行嘗試，時至今日仍在運行，并沒有出現(xiàn)大的問題。隨著大部制的推進，廣東省多數(shù)縣區(qū)都開始實行“兩辦”合署辦公的設置方式。2003年，廣東省清遠市實行“兩辦”合署辦公，在全國地級市中開了先河，但經(jīng)過11年的運行，終因機構負荷太重、運行效果不佳而于2014年分設。這在一定程度上說明“兩辦”合署辦公在多數(shù)地級市并不可行而在縣區(qū)級則完全可行。同樣，這一因素對統(tǒng)籌設置組織、編辦、人事、機關工委等部門以及宣傳、新聞廣電、文體旅游等部門也非常關鍵。以廣東省為例：多數(shù)縣區(qū)實行了組織、人事、編辦、機關工委、老干部局合并的模式（如順德區(qū)），部分地方實行了組織、編辦、老干、機關工委合署的模式（如南海區(qū)），還有部分地方實行了人事和編辦合并的模式（如龍崗區(qū)），實踐中運行效果良好，而在省級層面除了與中央對應設置的機構以外，如果將上述幾個部門進行大力度統(tǒng)籌則顯然不合理。同時，“兩辦”是否能夠統(tǒng)籌設置還受“管服人口”和“管轄面積”兩因素的影響。如對于西部地區(qū)管服人口較少、管轄面積不大的地級市可以考慮進行合署探索。又如宣傳與文體、旅游、新聞廣電等部門的統(tǒng)籌設置受多因素影響，即使對于縣區(qū)級來說并非一定適合統(tǒng)籌設置。以浙江省東陽市為例：橫店是其所轄一鎮(zhèn)，是國內(nèi)重要的影視拍攝、制作、旅游觀光基地，同時有大量的“橫漂”，管服人口較多，相關部門更適宜單獨設置。再如佛山有海外僑胞約40萬人，相比之下，江西鷹潭只有40人①，工作量自然存在巨大差別，對于廣東、福建等外事工作較為復雜的地區(qū)，相關僑辦、臺辦等機構可以單獨設置，由黨委統(tǒng)戰(zhàn)部歸口管理或歸口領導，又或采取保留牌子的方式。

各級黨委、政府職能相近的主要部門統(tǒng)籌設置的主要影響因素如圖9所示?！耙虻刂埔恕钡穆淠_點是更好地實現(xiàn)統(tǒng)籌，其不能成為各市縣改革不力的借口。除上述這些地方性因素外，原則上不允許各地單獨設置機構、增加部門數(shù)量。確定“因地制宜”的標準，就是為了給各地劃定范圍，既照顧地方實際，有一定的靈活性，又具有可控性。

結 論

面對挑戰(zhàn)，各市縣要推動和深化機構改革，可依據(jù)本省已經(jīng)公布的改革方案，同時參考上述幾種辦法進行突破，統(tǒng)籌地方機構設置。筆者依據(jù)上述辦法總結出全國多數(shù)地方可以粗略參照的改革方案（見表3），某些條件特殊的地區(qū)可根據(jù)自身情況再作調(diào)整。

補充說明：《方案》已明確不再設立中央社會治安綜合治理委員會（簡稱“綜治委”）、中央維護穩(wěn)定工作領導小組及其辦公室（簡稱“維穩(wěn)辦”）、中央防范和處理邪教問題領導小組及其辦公室（簡稱“610辦”），其相關職能劃歸中央政法委以及公安部，多數(shù)省也已撤銷這些機構。此外，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前全國多數(shù)縣區(qū)級黨校、行政學院職能已非常弱化，故建議撤銷該機構。

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（責任編輯：劉 丹）

Abstract：The reform of local institutions at the city and county level is of great significance to the success of the current round of institutional reform.At present，the reform at the central level has been completed，and the provincial level has entered the practical stage.But for the city and county level，the rigid constraints of the number of institutions and the hard demand for the completion time of the reform are faced，and the difficulty of the reform is promoted.This determines that the reform of local institutions cannot simply imitate the central government，and the technical obstacles that exist should be overcome，including that which institutions of the party and government are function similarly；the institutions of which level should be combined to set up，and which should be combined office，what kind of local conditions will affect the establishment of Party and government institutions and so on.The ways to break through these difficulties are to clarify the “function similar” standard of the party and government institutions，to choose the way of co-ordination rationally，and to set standards for “l(fā)ocal conditions”.

Key words：the reform of municipal and county-level institutions；merger and establishment；office returned to the department；measures adapted to local conditions