城市公用事業(yè)中PPP項(xiàng)目何以成功

摘 要：本文基于14個(gè)國(guó)家PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行多案例研究，以解釋城市公用事業(yè)中PPP項(xiàng)目成功運(yùn)行可能存在的影響機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：精細(xì)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)以及與需求匹配的利益分配結(jié)構(gòu)是影響PPP項(xiàng)目能否成功的重要內(nèi)生性因素；而基于部門(mén)間橫向合作的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和基于上下級(jí)政府縱向響應(yīng)的政策擴(kuò)散結(jié)構(gòu)則是其重要的外生性因素。在其影響機(jī)制中，風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目能否成功發(fā)揮至關(guān)重要的核心作用，而政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則在其中發(fā)揮輔助作用。

關(guān) 鍵 詞：城市公用事業(yè)；PPP項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)；政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2019）01-0019-11

收稿日期：2018-10-11

作者簡(jiǎn)介：徐雅倩（1995—），女，山東濰坊人，中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榛鶎又卫怼⒌胤秸袨椤?/p>

一、問(wèn)題的提出

城市公用事業(yè)是指為城市居民生產(chǎn)生活提供的各種基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，包括諸如自來(lái)水、煤氣、熱水和公共交通等內(nèi)容，城市公用事業(yè)的建設(shè)將直接影響地區(qū)生產(chǎn)成本和競(jìng)爭(zhēng)力，[1]對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福祉至關(guān)重要。面對(duì)日益增加和多樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，政府作為已顯乏力，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給不足和供需錯(cuò)位日益嚴(yán)重。在此情勢(shì)下，PPP（Public-private-patnership）項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生并發(fā)展迅速。關(guān)于PPP項(xiàng)目概念的界定，學(xué)界已有共識(shí)，Garvin和Bosso將其定義為“公私部門(mén)間的一項(xiàng)長(zhǎng)期合作項(xiàng)目，在合作過(guò)程中，私營(yíng)方提供管理和維護(hù)服務(wù)，承擔(dān)資金風(fēng)險(xiǎn)，最終雙方的利益都得到滿足”，[2]唐興霖認(rèn)為PPP項(xiàng)目是公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)簽訂正式協(xié)議，為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。[3]簡(jiǎn)而言之，PPP項(xiàng)目就是政府與社會(huì)資本簽訂合約，共同合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，完成公共服務(wù)項(xiàng)目。[4]PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是政府向社會(huì)進(jìn)行公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，合作關(guān)系得以建立的核心在于項(xiàng)目目標(biāo)的一致性，即在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源實(shí)現(xiàn)最多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，概言之，PPP項(xiàng)目是政府公共服務(wù)管理模式的創(chuàng)新。[5][6][7]PPP項(xiàng)目有利于充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，被認(rèn)為有助于解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺、管理效率低下的困境。[8]

自黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”以來(lái)，[9]PPP項(xiàng)目在我國(guó)各大城市迅猛發(fā)展。根據(jù)財(cái)政部的政府和社會(huì)資本合作中心PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)顯示：總?cè)霂?kù)PPP項(xiàng)目為7607個(gè)，入庫(kù)PPP項(xiàng)目總金額169116.71億元（截止到2018年7月29日）。[10]但是，PPP項(xiàng)目整體落地率卻偏低，“政策熱，實(shí)踐冷”的問(wèn)題嚴(yán)重；同時(shí)，PPP項(xiàng)目失敗案例較多，導(dǎo)致了極大的資源浪費(fèi)和成本損耗。因而研究PPP項(xiàng)目如何得以成功推行就顯得尤為重要。關(guān)于PPP項(xiàng)目“何以成功”的界定，學(xué)界現(xiàn)有說(shuō)法尚未實(shí)現(xiàn)話語(yǔ)的統(tǒng)一。國(guó)家PPP示范項(xiàng)目是財(cái)政部基于項(xiàng)目采購(gòu)程序競(jìng)爭(zhēng)性、社會(huì)資本真實(shí)性、運(yùn)作方式合理性、交易結(jié)構(gòu)適當(dāng)性和財(cái)政承受能力持續(xù)性等維度的考量所選取的可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目，因而國(guó)家PPP示范項(xiàng)目在項(xiàng)目推行和項(xiàng)目成果上有顯著的優(yōu)勢(shì)，在PPP項(xiàng)目成本收益難以有效衡量的情況下，國(guó)家PPP示范項(xiàng)目可在一定程度上作為PPP項(xiàng)目成功的代表。因而為有效規(guī)避對(duì)PPP項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)存在理解上的歧義，本文選取財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目作為研究對(duì)象，以探析其之所以成為國(guó)家示范項(xiàng)目的深層次原因，為后續(xù)城市公用事業(yè)中PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供有益借鑒。

綜上所述，本文旨在基于國(guó)家PPP示范項(xiàng)目案例，研究城市公用事業(yè)中PPP項(xiàng)目何以成功的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)四批國(guó)家PPP示范項(xiàng)目的省際比較可知（見(jiàn)圖1），各省份在PPP示范項(xiàng)目總個(gè)數(shù)上存在顯著差異，其中，云南、山東、河南最多；重慶、上海、天津最少。同時(shí)，縱向?qū)Ρ雀魇》菘芍?，以往示范?xiàng)目多的省份其后續(xù)的示范項(xiàng)目個(gè)數(shù)也往往較多。由此可知，省際差異是影響PPP項(xiàng)目成功的因素之一，進(jìn)而可以追問(wèn)：究竟是省際間哪方面內(nèi)容存在的差異影響了PPP項(xiàng)目的成功？影響PPP項(xiàng)目成功的可能因素是什么？

二、文獻(xiàn)綜述和研究框架

（一）文獻(xiàn)綜述

PPP項(xiàng)目是涉及公共部門(mén)和私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及收益共享的契約安排，PPP項(xiàng)目的成功需要多元要素的協(xié)調(diào)配合，學(xué)界關(guān)于這一問(wèn)題的研究成果較多，總體看主要囊括兩大分析維度：一是內(nèi)生性溯因，主要針對(duì)項(xiàng)目本身各要素以及公共部門(mén)和私人部門(mén)等相關(guān)主體因素的討論；二是外生性溯因，主要著眼于PPP項(xiàng)目之外的環(huán)境要素的分析。具體而言：

內(nèi)生性溯因視角下的分析主要圍繞公共部門(mén)、私人部門(mén)和伙伴關(guān)系三個(gè)方面展開(kāi)，認(rèn)為項(xiàng)目本身的要素構(gòu)成及要素間關(guān)系是影響PPP項(xiàng)目能否成功的核心所在。一方面，公共部門(mén)是PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起者和推動(dòng)者，在公私合作關(guān)系中居于主動(dòng)甚至主導(dǎo)地位，因而公共部門(mén)的信用、干預(yù)程度以及監(jiān)管規(guī)制、補(bǔ)償行為都對(duì)PPP項(xiàng)目能否成功有顯著影響。如鳳亞紅等人認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的成功在很大程度上取決于法治政府、誠(chéng)信政府建設(shè)，政府失信是社會(huì)資本最大的不確定性來(lái)源；[11]劉燕研究發(fā)現(xiàn)公私合作的成敗與規(guī)制框架之間有明顯聯(lián)系；[12]劉窮志、彭彥辰的研究則進(jìn)一步支持了政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)不利于PPP項(xiàng)目技術(shù)效率的進(jìn)步；[13]而吳孝靈則從項(xiàng)目投資收益不足問(wèn)題出發(fā)認(rèn)為政府補(bǔ)償直接關(guān)系到項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的成敗。[14]另一方面，私人部門(mén)作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，是公私伙伴關(guān)系得以建立的重要構(gòu)成要素，諸多學(xué)者分別就私人部門(mén)能力、信用以及PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本占比等要素展開(kāi)論述。如有學(xué)者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目要成功需對(duì)項(xiàng)目合作方的財(cái)務(wù)能力、技術(shù)能力、管理能力以及環(huán)境應(yīng)對(duì)能力提出較高要求，同時(shí)，合作方良好的信譽(yù)對(duì)于嚴(yán)格履行PPP項(xiàng)目合同條款，提供保障公眾利益、符合公眾需求的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品至關(guān)重要；[15]也有學(xué)者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本投資額的增加以及投資比例的增加會(huì)提高技術(shù)效率，提高產(chǎn)出水平。[16]此外，內(nèi)生性溯因視角還注重對(duì)公私伙伴關(guān)系的考量，探究風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)、收益共享機(jī)制、投資回報(bào)機(jī)制等關(guān)系結(jié)構(gòu)以及關(guān)系周期等對(duì)PPP項(xiàng)目成效的影響。如Bing等人的研究均表明風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)、投資金額以及項(xiàng)目周期等均會(huì)影響PPP項(xiàng)目的成效；[17]趙靜也認(rèn)為，PPP項(xiàng)目較為復(fù)雜，涉及多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵；[18]蔡曉琰認(rèn)為，政府和社會(huì)資本得到合理的投資回報(bào)是政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中成功合作的重要保障。[19]劉窮志等認(rèn)為，建立與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相匹配的利益分配與共享機(jī)制將是PPP項(xiàng)目得以順利開(kāi)展的源動(dòng)力，而項(xiàng)目合作年限的延長(zhǎng)并不利于項(xiàng)目產(chǎn)出的增加。[20]

外生性溯因視角下的分析則主要圍繞PPP項(xiàng)目實(shí)施的外部環(huán)境因素對(duì)項(xiàng)目效率所產(chǎn)生的影響，學(xué)界現(xiàn)有論證主要從制度成熟度、所在地以往的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)以及所在地經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、市場(chǎng)要素環(huán)境等方面展開(kāi)。一方面，PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模大、法律關(guān)系復(fù)雜，需要專項(xiàng)的PPP項(xiàng)目法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)、約束及保護(hù)，PPP項(xiàng)目管理制度是否成熟對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施具有重要影響。[21][22]如張水波、鄭曉丹的研究表明，PPP項(xiàng)目管理制度成熟度對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量具有調(diào)節(jié)作用，其成熟度越高，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量越好。[23]另一方面，已有研究認(rèn)為既往PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于未來(lái)PPP項(xiàng)目的成功至關(guān)重要，而以往失敗的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)則可能使得未來(lái)的PPP項(xiàng)目存在較大的失敗風(fēng)險(xiǎn)。[24][25][26]此外，有學(xué)者認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的發(fā)展情況主要受經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度越快，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的發(fā)展情況越優(yōu)；[27][28]宏觀經(jīng)濟(jì)條件越好，開(kāi)放程度越高，則越有利于促進(jìn)PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的投資。[29]

綜合而觀之，現(xiàn)有研究對(duì)這一問(wèn)題的討論已然很多，但仍存在以下兩個(gè)方面的內(nèi)容有待于進(jìn)一步完善補(bǔ)充：首先，內(nèi)生性溯因分析視角下關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)的討論，尚未指出何種風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)最有可能實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目成功，目前的討論更多地停留在“實(shí)然”層面，對(duì)“應(yīng)然”層面的考量明顯不足。同時(shí)，學(xué)界關(guān)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)是依據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)最有能力承擔(dān)就由誰(shuí)承擔(dān)”原則還是“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與收益獲取之間維持動(dòng)態(tài)平衡”原則仍存在爭(zhēng)議，并未給出相對(duì)一致的解釋。其次，外生性溯因分析視角下，雖然學(xué)界已發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目管理制度成熟度對(duì)PPP項(xiàng)目成效有顯著影響，但是關(guān)于制度要素關(guān)系間的研究卻有所匱乏。

（二）研究框架

鑒于前述對(duì)學(xué)界已有研究成果的梳理，本文擬遵循學(xué)界內(nèi)生性溯因和外生性溯因的二維分析視角，針對(duì)可能存在的研究漏洞展開(kāi)補(bǔ)充論證，以期明晰PPP項(xiàng)目成功的影響機(jī)制所在，從而更好地促進(jìn)PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中的效益最大化。

⒈風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目遵循“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享”的原則，無(wú)論是公共部門(mén)還是私人部門(mén)，風(fēng)險(xiǎn)最小化、收益最大化都是其最主要的目標(biāo)。但是，PPP項(xiàng)目的成功所追求的卻是整體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最小化以及整體效益的最大化，需要綜合考量公共部門(mén)、私人部門(mén)以及經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。[30]若社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)壓力超過(guò)其承受限度而選擇“效率違約”時(shí)，PPP項(xiàng)目難以持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)移至公共部門(mén)，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。因而公共部門(mén)和私人部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中所承受的風(fēng)險(xiǎn)大小以及風(fēng)險(xiǎn)類型是否合理是影響PPP項(xiàng)目能否成功運(yùn)行、維持動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)鍵所在。

現(xiàn)階段，學(xué)界較為公認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則是“風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)最有能力承擔(dān)就由誰(shuí)承擔(dān)”，但任何主體均存在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的限度，所謂“最有能力者”也不例外，因而遵循這一原則容易存在關(guān)系破裂的可能。另外，公共部門(mén)和私人部門(mén)存在顯著差異性，在面對(duì)PPP項(xiàng)目各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都有各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，泛泛地以“最有能力者承擔(dān)”為原則很難實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的精細(xì)化安排。鑒于此，本文提出PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)遵循“誰(shuí)最合適誰(shuí)承擔(dān)”的原則，將PPP項(xiàng)目中可能的風(fēng)險(xiǎn)細(xì)化分類，根據(jù)公共部門(mén)和私人部門(mén)各自的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的精細(xì)化分配，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行。

⒉政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。組織與環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系所產(chǎn)生的不確定性因素對(duì)PPP項(xiàng)目伙伴關(guān)系的穩(wěn)定性和可持續(xù)性存在顯著影響，[31]其中，政策因素對(duì)PPP項(xiàng)目成功與否的影響已得到諸多相關(guān)研究的證實(shí)，但關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)PPP項(xiàng)目成效影響的關(guān)注顯然是不足的。如陳瑐、李丹的研究中對(duì)PPP政策網(wǎng)絡(luò)有所關(guān)注，他們認(rèn)為政府主導(dǎo)、國(guó)企參與的小規(guī)模政策網(wǎng)絡(luò)視PPP項(xiàng)目為實(shí)用性融資工具，[32]但政策網(wǎng)絡(luò)的作用顯然并不僅僅局限于此，PPP政策縱向響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)與橫向合作網(wǎng)絡(luò)對(duì)于PPP項(xiàng)目的資源獲取以及項(xiàng)目成效具有顯著影響。由此可見(jiàn)，PPP項(xiàng)目所在地的PPP政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是否合理，直接關(guān)乎PPP項(xiàng)目能否取得成功。其中，縱向響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)主要考察下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府PPP項(xiàng)目相關(guān)政策安排的響應(yīng)程度，以下級(jí)政府響應(yīng)的PPP項(xiàng)目政策發(fā)文情況為衡量指標(biāo)；而橫向合作網(wǎng)絡(luò)主要考察同級(jí)政府不同職能部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作程度，以部門(mén)間合作發(fā)文情況為衡量指標(biāo)。

三、研究方法與案例材料

案例研究方法適合于對(duì)現(xiàn)象的理解和研究“如何”以及“為什么” 的性質(zhì)問(wèn)題，而多案例對(duì)比分析往往被認(rèn)為更具說(shuō)服力、更經(jīng)得起推敲。[33]本文研究的目的是明晰PPP項(xiàng)目何以成功，運(yùn)用多個(gè)案例分析比較的方法，使得研究的問(wèn)題與案例研究方法的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)了良好的契合，符合美國(guó)斯坦福大學(xué)著名教授Eisenhardt所提出的適合案例研究的相關(guān)條件。[34]

本文基于國(guó)家財(cái)政部已公布的四批PPP示范項(xiàng)目名單，選取具有代表性、示范性的14個(gè)PPP項(xiàng)目（見(jiàn)表1），其基本涵蓋了目前城市公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，包括交通、供水供熱、污水處理、生態(tài)建設(shè)、醫(yī)療養(yǎng)老、水務(wù)和垃圾處理等，并借助于政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站、國(guó)家發(fā)改委門(mén)戶網(wǎng)站、中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊、中國(guó)PPP綜合網(wǎng)等網(wǎng)站公開(kāi)信息，補(bǔ)充了各PPP項(xiàng)目基本信息和風(fēng)險(xiǎn)收益相關(guān)信息，此外，借助北大法寶檢索平臺(tái)，以“PPP”為主題詞精確匹配檢索所得的298篇地方性法規(guī)規(guī)章作為PPP項(xiàng)目政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的分析資料庫(kù)。特別說(shuō)明的是，本研究中14個(gè)案例的選取著重強(qiáng)調(diào)省際地域，省份選取的標(biāo)準(zhǔn)是以各省份四批PPP示范項(xiàng)目總個(gè)數(shù)依次排名，分別選取前三名云南、山東、河南和后三名重慶、天津、上海，其余省份采取隨機(jī)選取的方法選取了8個(gè)省份作為研究對(duì)象，以求能夠真實(shí)地反映省際地域因素對(duì)PPP項(xiàng)目成效的影響。

四、研究分析

（一）風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)分析

PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)都不利于PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行，可以說(shuō)，有效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵所在，而風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避依賴于特定的風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)，厘清示范項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)，對(duì)于指導(dǎo)PPP項(xiàng)目未來(lái)的良性發(fā)展頗具意義。通過(guò)對(duì)多案例風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)的分解可知（見(jiàn)表2），PPP示范項(xiàng)目中政府資本出資占股的比例普遍較低，社會(huì)資本方的出資占股是主導(dǎo)，可見(jiàn)，有效的PPP示范項(xiàng)目需要注重市場(chǎng)作用的充分發(fā)揮，讓私人部門(mén)真正享有自主性。

由表2的分解結(jié)果可知， PPP示范項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)遵循了“分擔(dān)、共享”的原則，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了公共部門(mén)和私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)均衡。其主要表現(xiàn)為兩方面：一是各主體風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與利益獲得之間相匹配；二是公共部門(mén)和私人部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與利益分配之間相均衡。

就風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)而言，由于融資結(jié)構(gòu)合理性、融資可及性以及金融市場(chǎng)成熟度等因素所導(dǎo)致的融資風(fēng)險(xiǎn)主要由私人部門(mén)全部承擔(dān)，在上述14個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，只有項(xiàng)目11、12、14采取了公共部門(mén)和私人部門(mén)共擔(dān)的模式；而私人部門(mén)作為城市公共事業(yè)建設(shè)的實(shí)施者，在建設(shè)、使用過(guò)程中的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)自然也主要由其來(lái)承擔(dān)，除項(xiàng)目10中醫(yī)院因?qū)I(yè)性要求而參與實(shí)際運(yùn)營(yíng)與技術(shù)提供并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)外，其余13個(gè)PPP示范項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)均由私人部門(mén)承擔(dān)；對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后無(wú)法收回投資成本及難以達(dá)到預(yù)期收入的收益風(fēng)險(xiǎn)，在以特許經(jīng)營(yíng)的模式下收益風(fēng)險(xiǎn)多數(shù)由私人部門(mén)承擔(dān)，但由于城市公用事業(yè)的特殊性，可行性缺口補(bǔ)貼也廣泛應(yīng)用于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，以調(diào)動(dòng)私人部門(mén)的積極性，如項(xiàng)目3、10、11。相比之下，PPP示范項(xiàng)目中由于政策法規(guī)的變動(dòng)而導(dǎo)致項(xiàng)目合法性、合同協(xié)議有效性變動(dòng)的，則主要由熟悉政策法規(guī)的公共部門(mén)承擔(dān)；對(duì)于PPP示范項(xiàng)目中存在的可能引發(fā)政治問(wèn)題以及公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，則主要由擁有公信力基礎(chǔ)的公共部門(mén)承擔(dān)，所選取的14個(gè)國(guó)家PPP示范項(xiàng)目均印證了這一觀點(diǎn)?？傮w看，私人部門(mén)主要承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和收益風(fēng)險(xiǎn)等；與私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)管理的組織優(yōu)勢(shì)相對(duì)應(yīng)，公共部門(mén)則主要承擔(dān)法律變更風(fēng)險(xiǎn)以及政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等，這與公共部門(mén)所熟悉的行政運(yùn)作程序和公信力相匹配。由此可見(jiàn)，公共部門(mén)和私人部門(mén)間良性的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)應(yīng)該從各主體的優(yōu)勢(shì)出發(fā)將風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化分配，“風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)最有能力承擔(dān)誰(shuí)承擔(dān)”應(yīng)該建立在“風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化劃分”的基礎(chǔ)之上，而非籠統(tǒng)意義上的“最有能力者承擔(dān)”，否則，將導(dǎo)致其中一方主體的高風(fēng)險(xiǎn)負(fù)荷，最終導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。

就利益分配結(jié)構(gòu)而言，PPP項(xiàng)目中公共部門(mén)與私人部門(mén)的目標(biāo)追求并不一致，私人部門(mén)追求的往往是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而公共部門(mén)注重的則是公共服務(wù)供給職能的有效履行。表2的分解結(jié)果表明，在14個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，私人部門(mén)都是經(jīng)濟(jì)收入的直接享有者，而公共部門(mén)則均是社會(huì)收益的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)者。值得注意的是，PPP項(xiàng)目?jī)H僅是公用事業(yè)供給方式的變革，并不影響公用事業(yè)的宗旨，即維護(hù)公共利益以滿足公眾需求，社會(huì)效益是衡量PPP示范項(xiàng)目成功與否的最為重要的指標(biāo)。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析

關(guān)于省際間PPP項(xiàng)目成效的差異，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是一個(gè)可能的解釋，本文試圖通過(guò)比較多案例所在省份的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)情況，對(duì)上述命題加以驗(yàn)證。如表3所示，PPP項(xiàng)目政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)包含兩個(gè)層次：一是省級(jí)層面各職能部門(mén)發(fā)文情況所建構(gòu)的省級(jí)政策合作網(wǎng)絡(luò)，側(cè)重于同級(jí)部門(mén)間的合作共治，主要體現(xiàn)為總發(fā)文數(shù)量以及合作發(fā)文數(shù)量等指標(biāo)；二是市級(jí)政府部門(mén)對(duì)省級(jí)政策的響應(yīng)情況，所建構(gòu)的是政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)，主要體現(xiàn)為響應(yīng)城市的數(shù)量以及市級(jí)PPP項(xiàng)目的政策發(fā)文總量。

就政策合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而言，由表3和圖1可知，PPP示范項(xiàng)目總量較高的云南、山東、河北、湖南等省份省級(jí)層面的政策總發(fā)文數(shù)較多，分別為10、6、10、23條政策；相比之下，PPP示范項(xiàng)目總量較低的重慶、天津、上海則發(fā)文數(shù)較少，發(fā)文總量?jī)H為2、4、1條，可見(jiàn)，省級(jí)政策對(duì)PPP項(xiàng)目能否成功具有一定的影響。省級(jí)PPP項(xiàng)目政策的頒布，一方面反映了本地區(qū)政府部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目的支持程度，地方政府更有意愿、更傾向于與私人部門(mén)在公用事業(yè)建設(shè)中展開(kāi)合作；另一方面PPP項(xiàng)目政策的出臺(tái)也對(duì)本地區(qū)PPP項(xiàng)目實(shí)施更好的監(jiān)管提供了制度層面的依據(jù)和保障，有利于PPP項(xiàng)目更規(guī)范的運(yùn)行，從而有助于獲得PPP項(xiàng)目的最終成功。

此外，由表3可知，山東、江西、湖南等省份的合作發(fā)文數(shù)較多，分別為2、2、4，但整體來(lái)看，多數(shù)省份在省級(jí)層面職能部門(mén)間并不存在部門(mén)合作發(fā)文的情況。依托ucinet軟件制作社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)山東、江西、湖南三省份的合作發(fā)文情況進(jìn)行分析可知（見(jiàn)圖2），山東省的合作部門(mén)限于財(cái)政廳和住建廳，而發(fā)改委作為PPP項(xiàng)目的中央主推部門(mén)卻并未實(shí)現(xiàn)與財(cái)政廳、住建廳的合作；江西省的部門(mén)合作是一種簡(jiǎn)單化的合作網(wǎng)絡(luò)，部門(mén)合作僅停留在財(cái)政廳和發(fā)改委，并未實(shí)現(xiàn)對(duì)公用事業(yè)各相關(guān)職能部門(mén)的合作調(diào)動(dòng)；相比之下，湖南省的合作網(wǎng)絡(luò)則既囊括了主要負(fù)責(zé)部門(mén)間的合作，也存在對(duì)部分職能部門(mén)的調(diào)動(dòng)，但也比較有限，需要繼續(xù)完善政策合作網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)政策合作網(wǎng)絡(luò)的良性發(fā)展?？傮w而言，由湖南、山東等省份合作發(fā)文情況可以看出，PPP政策合作網(wǎng)絡(luò)對(duì)于PPP項(xiàng)目的成功影響較多，但目前各地區(qū)對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)明顯不足，多數(shù)地區(qū)甚至存在政策合作網(wǎng)絡(luò)的缺失，而存在政策合作網(wǎng)絡(luò)的地區(qū)，其合作網(wǎng)絡(luò)也不夠成熟，部門(mén)間協(xié)同共治有待在未來(lái)的PPP項(xiàng)目發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

就政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而言，由表3中市級(jí)政策響應(yīng)的部分?jǐn)?shù)據(jù)可知，諸如河南、山東、河北、四川、貴州、江蘇等PPP示范項(xiàng)目總量較多的省份，市級(jí)層面頒布相應(yīng)PPP項(xiàng)目政策的城市也相對(duì)較多，分別為10、6、7、8、4、11個(gè)城市響應(yīng)，市級(jí)層面總的發(fā)文數(shù)量也較多，分別為24、14、7、15、14、12條政策。以上述省份為例，PPP示范項(xiàng)目較多的地區(qū)，政策擴(kuò)散效果往往更好，得到市級(jí)政府政策響應(yīng)更強(qiáng)；市級(jí)政府作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施者，更有熱情和更為規(guī)范地推動(dòng)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，這均將在一定程度上促進(jìn)PPP項(xiàng)目成功。

五、結(jié)論與討論

本文基于對(duì)國(guó)家PPP示范項(xiàng)目的多案例分析，分別從內(nèi)生性溯因視角下的風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)和外生性溯因視角下的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)出發(fā)，識(shí)別影響PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的因素并探究其內(nèi)在影響機(jī)制（見(jiàn)圖3），得出的結(jié)論有以下幾點(diǎn)：一是PPP項(xiàng)目的成功要求建構(gòu)精細(xì)化的風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的精細(xì)化分配能夠使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的效益最大化，即“誰(shuí)最有能力誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則應(yīng)建立在明晰風(fēng)險(xiǎn)差異并加以明確區(qū)分的基礎(chǔ)上，如此方能真正發(fā)揮公共部門(mén)和私人部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上的差異化優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化。二是PPP項(xiàng)目的成功需要建構(gòu)與需求相匹配的利益共享結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的均衡，從而能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)公私伙伴關(guān)系的維持。三是PPP政策合作網(wǎng)絡(luò)和政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)均影響PPP項(xiàng)目的成功，政策合作網(wǎng)絡(luò)越發(fā)達(dá)，職能部門(mén)間協(xié)作性更強(qiáng)，其對(duì)PPP項(xiàng)目的支持力度和監(jiān)管力度也會(huì)相應(yīng)有所增強(qiáng)，因而有利于PPP項(xiàng)目的成功；而政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)越發(fā)達(dá)，基層政府對(duì)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)越強(qiáng)，也更有利于PPP項(xiàng)目的成功。

此外，通過(guò)前述梳理分析可知，我國(guó)目前各地區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)均處于較低水平，PPP項(xiàng)目相關(guān)政策主要由中央政府頒布，地方政府的政策產(chǎn)出一直維持在較低水平，政府部門(mén)間合作較為匱乏，基層政府的政策響應(yīng)也維持在較低水平。因此，雖然政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響PPP項(xiàng)目的成功，但在政策水平較低且發(fā)展緩慢的情境下，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在影響機(jī)制中僅僅發(fā)揮一種輔助作用。相比之下，風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目的成功至關(guān)重要，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)或是利益匹配供給結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗，換言之，風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)是PPP項(xiàng)目成功的核心影響因素，風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)的失衡將可能直接導(dǎo)致公私伙伴關(guān)系的破裂。

當(dāng)然，本文仍然存在一定的局限性及進(jìn)一步研究的可能。首先，本文采用多案例研究方法探究PPP項(xiàng)目成功的可能影響機(jī)制，作為一項(xiàng)探索性研究，本研究對(duì)于廣泛意義上的公私合作制的適用性和解釋力是比較充分的，但尚缺乏數(shù)理實(shí)證方法的進(jìn)一步佐證，這也將是進(jìn)一步研究的方向之一。其次，由于現(xiàn)階段政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)尚處于初級(jí)階段，相關(guān)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)資料庫(kù)較為薄弱，這是否會(huì)影響研究結(jié)果的說(shuō)服力是一個(gè)值得考究的問(wèn)題。值得注意的是，現(xiàn)階段政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的影響僅僅起到輔助作用，那么，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法治建設(shè)的發(fā)展，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是否會(huì)演變?yōu)楹诵挠绊懸蛩兀可鲜鲞@些問(wèn)題有待在未來(lái)的研究中深入挖掘厘清。

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（責(zé)任編輯：劉 鵬）

Abstract：Based on fourteen PPP demonstration projects，we conduct a multi-case study to explain that how the PPP model can be successful.We find that both the refined structure of risk allocation and the distribution structure of benefit，which match with the demand，are important and endogenous factors that influence the result of the PPP projects.Besides both the institutional collaboration network structure，which based on horizontal department and the institutional proliferated network，which based on the portrait response，are important and exogenous factors that influence the result of the PPP projects.In the impact mechanism of the result of PPP projects，the structure of the risk and benefit paly a crucial role and the institutional network structure plays an auxiliary role.This study provides a possible reference for the actual practice of PPP project in the future.

Key words：urban public utilities；PPP project； the structure of risk and benefit；institutional network structure